深化湖南省直管县财政体制改革的思考

盛 琳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

“十二五”时期财政体制改革的一个重要任务就是要稳步推进省直管县财政体制改革。在实践中这一改革在一些省直管县特别是比较贫困、财政收入基数低的省直管县收到了“扩权强县”的效果，但在整体实施中也存在一些矛盾与问题。

一、湖南省直管县财政体制改革的现状

(一)“省直管县”财政管理体制的概念

“省直管县”财政管理体制是为克服“市管县”体制中“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”提出来的。一般认为，所谓省直管县财政管理体制就是指省级财政直接管理地市级和县市级财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分以及省对下转移支付补助、各项结算补助、预算资金调度等方面，都由省级财政直接对地市级和县市级财政，县彻底与市脱钩。其核心思想就是“留利于县”。20世纪80年代，为了改变地市并存引起的机构重叠、城乡二元经济格局，各地逐步将作为省级政府派出机构的地区改为地级市，县归市直管，实行“市管县”。近年来，财政部门积极推进省直接管理县财政改革，主要是在政府间收支划分、资金往来、转移支付、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系代替原有的省财政与市级财政联系，市级财政与县级财政联系，并开展相关业务的工作。截至2011年年底，全国共有27个省对1080个县(包括县级市)实行财政直接管理。

(二)湖南省直管县财政体制改革的基本内容

湖南省根据财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，借鉴国内一些先行先试地区经验，结合湖南省情决定从2010年1月1日起，推行财政“省直管县”改革，调整和完善省以下财政管理体制。这是继1994年分税制改革以后湖南省进行的又一次重大财政管理体制改革。按照“分税分享、统一规范，存量不动、增量调整，利益共享、风险共担，精简高效、注重基层”的基本原则，湖南省直管县财政管理体制改革的基本内容如下:

一是根据分税制财政管理体制原则实行收入分享改革，进一步规范湖南省各级政府间收入分配关系。湖南省直管县财政体制改革既不是单纯行政省直管县模式，也不是财政全部实行省直管县模式，其中心内容是各级政府间收入分配改革。改变企业按行政隶属关系划分收入的办法，主要税种实行省与市州、县市按统一比例分别分享。

二是实行财政“省直管县”改革。主要是将现行的省管市、市管县财政管理体制改变为省管市、省管县市，市与县并列平行的财政管理体制。实践中除长沙、望城两县继续由长沙市管理，湘西州自治区不纳入“省直管县”的范围，全省其余79个县市全部实行“省直管县”。通过省直管县财政改革以后，县与市财政直接与省财政挂钩，各个县由省财政直接核定收入计划，下拨财政资金，进行资金调度，办理财政结算，县级收入划解和债务还贷也直接和省财政办理，市与县在财政管理体制上相互独立。

(三)湖南省直管县财政体制改革的初步成效

湖南省直管县改革力度之大、覆盖之广，已经超越了此前逐步推行此项改革的其他22个省市。通过努力，试点两年以来取得了一定的成果。

1.促进了县域经济的发展

湖南省推行财政“省直管县”体制改革，对壮大县域经济，缓解县乡财政困难意义重大。处于改革之中作为经济欠发达县域地区，利用这次大好时期顺应分税分享，加快进行经济结构调整。同时新的财政体制理顺了省、市、县三级收入分配关系，增强了县级政府对经济发展的调控能力，使之能充分发挥财政政策的调控作用，大力整合财政资源，集中财政资金，调整经济结构，转变增长方式，不断提高经济发展的质量和效益。

2.促进了基本公共服务均等化

基本公共服务均等化需花费大量的财力，这一切建立在县域经济发展的基础上。市管县体制下，随着县域经济的发展，市对县域经济的制约作用也日益显现。由于一切以经济为中心和GDP考核机制导向，市县争利的现象愈演愈烈，市级政府与县争资源、争土地、争项目，造成县域发展遭遇“肠梗阻”，县域经济无法发展壮大，形成难以破解的县乡财政困局，农村地区的义务教育、基本医疗卫生及社会保障等基本公共服务远远落后于城市。

湖南省实行省管县改革以后，扩大了县级政府的财政权力，使县级政府能灵活调整财政支出结构，更加关注民生。县级政府能够专注于统筹经济社会发展，财政投入更多的倾向长期“短腿”的社会事业，投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。

3.降低了行政成本，提高了行政管理效率

省—市—县—乡的行政体制，使得行政权力被层层截留，中间增加了很多不必要的审批环节。湖南省实行“省管县”财政体制改革后，新的体制简化了审批层级，减少了审批环节，扩大了县级行政自主权，提高了经济管理和运行效率，为县域经济的发展提供了更好的机制和环境。一是促成一批重大招商项目早日落地、早见成效，增强经济发展的内生动力。二是财政省管县后，县级财政直接到省里争取项目资金，专项资金直接由省下拨到县，避免了以前跑完市里跑省里，市里汇报省里汇报，省级下达资金后层层截留的繁琐程序，降低了行政成本，提高政府办事效率。

4.增加了财政管理透明度，调动了县级财政发展经济的积极性

实行省管县后，湖南省级财政在财政管理的制度上实行更加透明的政务公开。现在，全省市和县的预算资金的分配、决算实际的批复、专项资金补助调剂、转移性支付的下达等权利都集中在省一级财政，省级财政虽然资金管理的幅度增加了，工作强度增大了，但因采取了一系列措施，实行更加透明的政务公开制度，效果还是比较明显。

首先建立了各项资金分配管理制度。在处理效率与公平的关系同时与市、县两级财政交流沟通，科学合理的确定各项资金分配，对各项资金指标的下达做到公平公正。其次公开资金分配方案，避免市县之间出现攀比效应，杜绝暗箱操作。省财政采取对外公开，市县对分配结果表示异议的，省财政做出合理解答，该调整的及时调整。其三省级财政对市县财政管理采取了集中统归省财政预算处统一管理，一改改革前各个业务处室自行与省厅部门擅自出台政策的办法。此前，地市存在着不同程度地集中县(市)财力的情况。现在的情况大为改观，规定了地市不再新增集中县区财力，调动了县级财政的积极性。

二、湖南省直管县财政体制改革存在的问题

1.财政事权划分不清晰

省管县财政体制改革中最大的问题是市县事权、财权没有理清，市、县的管理关系不顺。按行政隶属关系，市级履行综合平衡本地区发展的职责，行政审批、人事任免、工作部署、政策实施都归市管，而财力和资金都由省统一对其结算、拨付，这明显超出了市级财权所能承受的范围，形成了市级财权与其事权不对称的现象。带来一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在市域内的实施，也必然会为今后改革的进一步深入留下隐患。而从县的角度看，县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其它的行政体制又归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑资金、跑项目、要政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持。这样，不仅县级工作难度加大，而且，有些关系不好处理，还会造成行政资源的额外浪费。

2.省以下转移支付制度不规范

分税制改革后，地方各级政府普遍参照中央做法对本级与下级的收入进行了划分，但出于保本级财力的原因，仅少数省份建立了省对下的一般性转移支付制度，多数省份包括湖南省仅将中央直接对市县的转移支付和由其省级配套的资金下拨到市县。在省对县财政转移支付中，专项转移支付占比较大，一般性转移支付比例低。

一是省以下各级政府间转移支付资金分配随意性大。在湖南省，各级政府间转移支付资金确定，没有一套科学的计算公式和测算办法，带有人为因素的影响。省对市县、市对县的补助支出因各级财政预算不细化、管理不规范、分配不透明，不便于县市地方政府和人大的管理和监督。特别是省对县乡的专项补助，谁跑得勤，谁要的就多，主观随意性大。

二是转移支付资金管理缺乏监督。转移支付资金在使用与管理方面存在的最大问题是截留挤占和挪用问题。由于监督管理机制不健全，省、县、乡不同层级政府对专项转移支付资金的理解和实际使用往往出现不一致的情况。省级政府设立专项转移支付目的是促进社会公共服务供给完善，而县乡级政府在支出安排上往往是优先解决人员经费不足等燃眉之急问题，后才兼顾改善社会公共服务问题。如果缺乏有效的监督约束机制，就非常容易出现截留、挤占和挪用等各种违纪违规问题。

三是省以下各级政府间转移支付资金分配不够公平。实行省直管县后对财政收入基数较低的县确实带来了很多好处，补助可能大幅度增加，但相对于原来财政收入较高的县将会导致既得利益减少，这不仅会挫伤其积极性，还有可能影响其经济发展。

3.行政体制和财政体制不配套

各级政府的事权与财权是否相一致，既是财政管理体制的核心问题，也是划分各级地方政府支出责任的基石。近年来湖南省直管县财政管理体制改革进展加快，但在整个行政体制没有发生变化的前提下执行起来所面临的困难和自身所包含的局限性也不容忽视。从行政级别来看，市级政府高于县级政府，人事管理下级必须服从上级。但从具体财政事务来看，市级财政与县级财政又是平等的，市财政对县财政没有监督权。行政级别上的差异使市县财政在财权和事权的分配上难以实现真正平等，势必导致各种矛盾和冲突。

一是湖南实行省直管县财政体制后，虽大大增加了省级财政的财权，却削弱了各市本级在全市域范围内集中财力的权力。市本级只能在城区范围内集中财力，对于过去管辑县比较多的市来而言，市本级财力减少的数额较多，导致对其财权冲击较大。由于没有同时对行政管理体制实行同步改革，这些地区人事任命权等其他行政权限仍然保留在市里;行政“市”，财政“省”各管一摊，必然导致政府体制内部运转的不协调，产生矛盾和冲突。改革后，市级政府更希望将事权向下集中，千方百计推脱事权和滞留财政资金，使市与县级政府间相互扯皮，形成了不同层级的政府间财政竞争，影响了中心城市促进城乡协调发展的辐射作用，不利于生产要素的正常流动和合理配置，使县域经济发展与城市经济发展关联度减弱。二是湖南实行省管县财政体制后，使省级财政对县级财政管理幅度大幅提升，省级财政承受了巨大压力。同市级财政对县级财政的管理相比，信息不对称在省管县财政中被放大。

三、深化湖南省直管县财政体制改革的对策建议

湖南省直管县财政体制改革，影响到湖南经济社会发展，面对改革过程中存在的问题，必须深化改革和完善。

1.要对湖南省财政“省直管县”改革重新定位

湖南省财政的“省直管县”，不是县财政的一切收支都要由省财政来统管。湖南省财政直管县是在省内各级政府间分税制总体框架下进行的，市县各级地方财政的相对独立性并没有改变。湖南“省直管县”财政体制改革是对各级政府间财政管理体制的规范化，最终直接增强县乡政府的公共产品供给能力，一定程度上缓解经济相对贫困县的财力不足问题，但是省直管县财政体制改革并不能从根本上解决县乡政府的财力不足问题。县域经济也不会因为财政一实行“省直管县”就自然而然焕然一新了。

湖南财政省直管县应该定位为对财政制度的重整行为，通过省直管县财政改革规范省、市、县政府财政关系，缩减市级政府的一部分财力，增加县级政府的自主权，最终提高县乡政府的公共服务能力，使县乡政府最低水平的公共服务能够得到保证，促进省内各地区基本公共服务的均等化。使落后的县乡养老、医疗、义务教育等一系列公共服务能够得到更好的财力支撑。

2.明确地方各级政府职能，逐步厘清各级政府间事权

事权是政府职能的直接体现，通过合理划分政府间事权明确各级政府职能范围。在此基础上，建立起与事权相适应的财权、财力，达到从制度上、财力上规范政府职能和行为。

要明确责任、理顺关系。目前湖南省地方财政困难的一个重要原因是政府职能定位不够明确，不够合理，各级次之间事权划分不清晰，事权重心下移而财权重心上移，使两权更加缺乏呼应，基层感到困难加重。要从政府间财政体制上厘清各级政府间事权与财权，从根本上解决上一级政府“权利大责任小”、下一级政府“权利小责任大”等事权与财权不对称的问题。各级政府要在全面履行职能的基础上根据本级事权管理职能划分下级政府的事权职能，确定其事权和支出范围，突出不同层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任，形成全面衔接、分工合理的职能体系，从根本上理顺省、市、县各级政府之间的财政关系。

3.进一步规范和完善转移支付制度，促进地方经济均衡发展

地方财政是地方政府经济活动的重要方面。湖南省是一个靠中央财政转移支付维持运转净补贴省份。作为内陆省份，由于农业比重大，工业欠发达，收入规模偏小，财力分布格局不合理，财政收入地区分布呈现很不平衡状态，相当一部分市县财政比较吃紧。其中省会长沙市占绝对优势，经济实力强劲。而其他落后地方比如邵阳、益阳、湘西、张家界四个地市财政收入总和只占省会长沙市财政三分之一不到，与岳阳市财政相当。

湖南省各市县财力的极不平衡，使财政自给能力较差的市县对省转移支付的依赖程度很高，而财政转移支付制度作为省政府宏观调控本省财政财力，平衡各市县经济发展最重要的制度安排，既是一种经济工具，也是一种政策手段。对于进一步规范和完善转移支付制度，要坚持以人为本，按照财力重心下移的原则，把财力向基层倾斜、向民生倾斜、向困难地区和困难群众倾斜，加大转移支付规模。

一是调整优化转移支付结构。纵向转移支付侧重于解决纵向财力不均衡问题和实现宏观调控政策目标，以专项补助和特殊补助为主。重点是严把专项拨款立项关，建立严格的专项拨款项目准入机制。清理整合各类专项转移支付并切实规范专项转移支付资金的分配，减少资金配套，提前各类专项转移支付的下达时间，使各地及早谋划，加快支出进度。横向转移支付侧重于解决经济落后地区财力不足的问题，以一般性转移支付为主。省财政新增财力除了安排本级支出正常增长外，要增强一般性转移支付，重点帮助省内落后地区解决财力不足问题。

二是要逐步提高财政转移支付的基本均等化水平。科学合理确定均等化转移支付主体和对象，把经济困难、财政收入落后的市和县单独作为省级财政转移支付对象，其转移支付主体除省级政府以外，还可把有关财力雄厚的地市确定为均等化转移支付主体。采取财政收支均等化模式和财政收入能力均等化模式并举措施进行测算，根据测算结果，可获取那些有财政缺口的市、县，人均财力达不到全省区平均水平的市、县作为转移支付对象。而且要充分考虑国家级贫困县、山区县、偏远县以及老工业基地等特殊地区，在政策性转移支付上制定具体可行的政策、办法，使这些地区能够享受国家的优惠政策。

三是加大对县级财政奖补转移支付，加强“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制，对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励;对县乡政府精简机构和人员给予奖励;对产粮大县给予奖励。对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。通过对转移支付均等化引入激励机制，调动经济发展水平较低地区政府发展经济的积极性、促进各地区经济协调发展，进一步缓解县乡财政困难。

四是要逐步建立转移支付的评价、监督和考核机制。完善绩效考评指标体系，推进绩效考评的制度化建设，加强对转移支付资金使用的监督和考核，努力形成制度完善、约束有力的转移支付使用考评机制。

4.推进省直管县财政体制改革和行政体制改革配套进行

各级政府的事权划分不清是导致财政支出责任不明的前提性原因，而事权划分不清与行政管理体制的不完善有直接的关系。即行政管理体制存在的缺陷直接导致了政府间的事权划分不清。

行政管理体制单方面改革的推进，受到财政体制的约束。多年前，从中央自上而下的行政管理体制改革举措是用大部制来解决部门之间的职责协调，湖南省根据中央的改革配套实施，合并裁撤了多个政府部门，这对部门之间的职责交叉和不协调问题的解决起到积极的作用，但是却不能完全解决部门利益问题。因为大部制只是将利益的主体个数变少了，在目前的财政体制影响下，各个部门的利益还无法消除。财政体制的改革，又受到行政管理体制的制约。目前的状况是主管部门掌握着公共服务事项的决策权，地方政府承担执行的责任。支出责任的划分状况是主管部门和地方政府相互扯皮，最后的资金支出缺口往往留给了地方政府，形成“上级请客、下级埋单”的局面。行政管理体制决定和约束了财政管理体制，是形成事权与财力不匹配的主要原因。

所以，两个体制是一种互相联系，互为前提，相互制肘的关系，必须进行联动性的改革。否则，单个体制改革突进，势必是事倍功半，难以取得显著成效。因此，要使湖南省财政的“省直管县”改革的成功，需要进行相应的行政管理体制改革。一方面要重新界定政府与市场的合理边界，一些束缚市场发展的政府权力必须从政府权力体系中剔除。另一方面省要对市县同等对待，尽可能使市级政府不能通过财政之外的行政手段给县级政府施加压力，影响“省直管县”财政改革。

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