中美贸易摩擦中的美国利益集团：角色、简况及影响

喻坤鹏

（厦门理工学院人文社科学院，福建 厦门 361000）

一、利益集团在美国对外贸易政策决策中的角色

利益集团虽不是美国政府体制的一部分，却是美国对外贸易政策决策过程的重要参与者。它们通过游说、政治捐献、投票、影响舆论、向政府推荐人才、提供信息等方式影响对外贸易政策决策，设法使贸易政策朝着有利于他们的方向发展。利益集团也许多其他称谓，如“既得利益集团”、“特殊利益集团”、“压力集团”等，大都带有明显的贬义，暗示这些利益集团并不顾及公众利益。戴微·杜鲁门在《政府过程》（The Governmental Process）（1951）一书中使用了中性的“利益集团”概念，认为利益集团是一种“建立在享有一个或更多共同看法基础上，并向社会其他集团或组织提出某种要求的组织。”[1]

容纳利益集团参与美国对外政策决策的过程，是美国政治体制的一大特点。美国分权制衡的政治体制为多元利益政治的发展创造了良好的条件，数量庞大的利益集团历来都在政府的贸易决策过程中扮演着其他政治行为体难以替代的角色，英国学者维尔甚至认为，美国利益集团的存在是因为“处于国会和总统之外的政党机构力量较弱，这就造成一个真空，需要由利益集团的复杂结构来填补”。[2]也就是说，在美国政治生态圈中，除了掌握强权的国会和总统之外，主要由政党与众多的利益集团掌握了其余的政治力量。

正是因为利益集团的活动被美国政治体制本身所包容，因此在实际决策中，利益集团对美国的对外贸易政策决策影响很大，甚至在一些美国重要的对外贸易政策决策中起到主导作用。研究利益集团的美国学者戴斯勒曾评价到：“综观大部分美国历史，这些特殊利益集团的确起到了主导作用：贸易政策太照顾他们的利益了。”确实，在美国历史上，利益集团的院外游说活动对贸易保护主义倾向浓厚的对外贸易政策起到了重要的推动作用。这主要表现在两个方面：其一，在美国200多年的对外贸易政策决策历史中的绝大部分时间里，支持保护主义政策的利益集团在数量和实力上都远远超出支持自由贸易的利益集团。其二，这些支持保护主义的利益集团的游说活动大部分都取得成功。

二、美国利益集团简况及对中美贸易摩擦的影响

美国的利益集团异常活跃。据统计，二十世纪九十年代美国利益集团的数量比1980年增加了50%，比1955年增加了400%。与此同时，许多利益集团纷纷将总部迁到首都华盛顿，以加大对政府和国会的游说力度。[3]另有数据显示，利益集团在华盛顿的职业游说人员和国会议员的数量之比在2000年前后达到了17：1，利益集团的活跃程度可见一斑。

美国的利益集团实力雄厚，种类繁多，大致可分为华尔街金融集团、企业利益集团、工会利益集团、农业利益集团，宗教人权等非经济利益集团五大类，其影响美国对外贸易政策决策的途径及对中美贸易摩擦的影响如下：

（一）华尔街金融集团

华尔街金融集团是美国金融业利益集团的领导者，历史悠久、实力超群。在1913年美国中央银行未建以前，华尔街是美国一切金融力量的枢纽，比如当时的摩根银行多次充当了实际上的美国中央银行的角色。华尔街金融集团主要是通过影响财政部门来贯彻自己的政策主张，在过去的40年中，华尔街为财政部输送了6位财政部长，在职时间总共加起来超过20年。

华尔街金融集团在中美贸易摩擦中的焦点，主要集中在人民币汇率上。一部分金融利益集团的分析师认为中国人为操作人民币汇率，导致了美国商品与中国商品相比的价格劣势，更是导致当前全球经济失衡的根源。也有一部分认为人民币汇率过低虽然不是全球经济失衡的根源，但人民币汇率确实存在低估现象，因此人民币升值对中国本身也有利，等等。当前美国财政部关于中国是否为“汇率操纵国”的报告，背后就有华尔街金融集团施加影响的影子。

（二）企业利益集团

企业利益集团数目众多，财力雄厚，组织完善，对政府有很大影响。美国的各大企业大都在华盛顿设有办事处和院外活动人员。美国的行业协会组织有也很健全，种类繁多，据统计大约有1800多个各种各样的行业协会组织。另外，还有一些影响比较大的全国性综合企业组织，如全国制造商协会、美国商会、全国对外贸易委员会、美中贸易全国委员会等等。企业利益集团主要通过对美国贸易代表办公室施加影响来达成其利益主张。

企业利益集团由于与中国经贸联系紧密，许多企业不仅向中国出口商品，还直接在中国投资设厂，建立生产基地与研发基地，将中国市场视为企业重要的海外增长动力来源地，因此对中美贸易大都持积极态度。但是在一些中国具有竞争优势的产业领域，如纺织品制造商协会、钢铁协会、商业与产业协会等，面对来自中国的竞争要求政府保护的努力非常活跃。

在企业利益集团中，全国制造商协会也是近年来对人民币汇率问题推波助澜的主要参与者。该协会认为，中国人为干预外汇市场导致贸易扭曲，因此多次向美国贸易代表办公室施加压力，要求依据“301”条款对中国的不正当贸易行为进行调查与制裁，并游说国会敦促人民币升值。但是，在人民币升值上该协会也存在一定分歧，主要是代表大型企业利益的一方与代表中小型企业利益的一方立场出现对立：中小企业希望人民币升值，以获得出口贸易中的价格竞争优势，而大型企业却担心采取强硬路线将导致中国对它们的在华业务实行报复，因此，代表大型企业利益一方对施压人民升值态度消极，从而最终令该协会对人民币汇率的立场摇摆不定。

（三）工会利益集团

工会利益集团与其他类型的利益集团相比，具有的最大优势就是人数众多，这也意味着选票较多，如劳联——产联下设60个联合会，代表了美国1300万工人，从而成为美国对外经济决策过程中无法回避的一支力量。因此，工会利益集团不仅活动能力强，动员程度高，政治游说也具有其他利益集团难以企及的规模效应。另外，工会组织自从罗斯福新政以来，一直和民主党来往密切，工会把大部分竞选捐款捐赠给民主党候选人。

在当前，随着美国经济的产业升级，美国一些传统的劳动密集型产业面临日益激烈的国际竞争，甚至纷纷破产，在此背景下，工会组织的保护主义倾向也越来越明显，而且将矛头开始对准在劳动密集型领域的最强大竞争者：中国。

工会利益集团是当前最积极的对华贸易保护主义推动者，其中钢铁工人联合会的表现尤为突出。经济危机恶化了美国本已举步维艰的劳动密集型产业发展状况，大量汽车、钢铁等行业的蓝领工人成为突出的受害者，他们不仅难以通过对外贸易获得直接的经济利益，而且还面临巨大的失业压力。因此，随着危机中美国劳工失业率的不断攀升，工会利益集团旨在限制国外竞争、保护劳工就业的院外活动也越来越活跃。此外，由于工会利益集团是民主党代表奥巴马大选时的重要支持者，奥巴马执政后，工会利益集团对美国政府的影响力明显加强了。

（四）农业利益集团

农业利益集团是美国影响政府最为成功的利益集团，也是保护主义倾向最明显的利益集团。在美国对外贸易政策决策中，经常可以看到美国农业利益集团的影子。农业利益集团的成功源于农业利益集团在国会中的政治势力一直比较强大。在参议院中，美国宪法规定每个州都有两名参议员的席位，中西部以农业为主的州，无论其人数多少或经济实力状况如何也占有两名参议员的席位。在众议院的许多选区里，农业集团也是影响美国国内区域政治的主要力量，其利益诉求往往会受到各方面的重视。因此，与其他利益集团相比，农业利益集团游说受到的外部阻力相对较小。在这一局势下，美国的农业受到政府的长期保护，其中的糖、棉花等相关产业的保护尤为突出。

但是，保护主义倾向严重的农业利益集团在维护中美贸易关系上一度扮演着非常积极的关键性角色，出现这一反常现象的原因其实并不奇怪：美国有大量的对华农业出口。中国目前已经是美国大豆的最大出口国，温家宝总理在评论中美贸易失衡时，曾用“坐着飞机吃大豆”比喻美国对中国的商品出口格局，可见中国市场对农业利益集团的重要性。因此，与其他利益集团相反，农业利益集团在历次中美贸易摩擦中，往往成为中国考虑反制裁的目标。在2009年中美轮胎特保案后不久，中国对美国白羽鸡相关产品进行的贸易救济调查，实际上打击的也是农业利益集团的利益。

三、结论与启示

从中美贸易的现实来看，虽然中美贸易在总体上呈现互补的关系，但也在宏观经济领域的人民币汇率、中国具有比较优势的钢铁、纺织等领域、美国具有比较优势的知识产权等领域，由于不同利益集团各自的经济利益诉求而形成了摩擦源，中国的出口贸易在这些领域受到了来自金融利益集团、企业利益集团和工会利益集团不同程度的贸易摩擦压力。中美贸易摩擦围绕人民币汇率、钢铁、纺织和知识产权等领域展开的事实，也证明这些利益集团的保护主义诉求得到了美国政府的肯定回应。因此，这些要求对美国国内市场进行保护，对中国相关出口产品施以惩罚的利益集团，正是中美贸易摩擦产生与发展的重要推动力量。

对中国而言，要合理应对美国主动发起的众多贸易摩擦，首先必须重视各种利益集团的声音及对中美贸易摩擦可能造成的消极影响。其次，利益集团对中美贸易摩擦的影响主要通过对美国贸易政策决策过程的参与来实现，且不同种类的利益集团各有不同的参与途径与方式。中国很难直接影响到利益集团参与美国贸易政策决策的具体过程，但可以和美国政府、国会等利益集团的游说目标打交道。因此，对不同种类的贸易摩擦，中国也应有针对性的对其游说目标施加影响、进行交涉，以尽量消除或削弱利益集团的影响。最后，中国可以巧妙利用各利益集团之间的矛盾，特别是自由贸易利益集团之间、农业利益集团与其他保护主义的利益集团之间的矛盾，以促使他们的游说力量相互抵消，从而化解中美贸易摩擦。

注释

①转引自谭融：《美国利益集团政治研究》，中国社会科学出版社，2002年，第1页。

②[英]M·维尔：《美国政治》，王合等译，商务印书馆，1981年，第107页。

③Jonat han Rauch,Domoclerosis,New York,Times Books,1994,p.39.