韶关各县市基本公共服务均等化的问题与对策

曾保根

（韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关 512005）

2009年12月，广东省人民政府在全国率先出台了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年）》。《规划纲要》为广东省实现基本公共服务均等化设计了一份步骤清晰、时间明确的实践流程表：“2009-2011年：大力推进基本公共服务覆盖工作；2012-2014年：重点推动城乡基本公共服务均等化普遍覆盖；2015-2017年：基本实现地区性基本公共服务均等化。2018-2020年，总体实现全省基本公共服务均等化。”［1］作为粤北山区的韶关市，到目前为止，贯彻落实《规划纲要》已经三年有余。诚然，我市在推进基本公共服务均等化方面作了较多工作，也取得了诸多成效。但是，我们也清醒地意识到，我市在基本公共服务领域的诸多项目离均等化目标仍存在较大差距。本文旨在对韶关市推进基本公共服务均等化过程中的各种现实问题进行客观审视，并有针对性地提出相应的对策建议。

一、韶关各县市基本公共服务均等化的现实问题

本文拟选取义务教育、医疗保险、养老保险、公共就业服务等四项主要的基本公共服务，根据党和国家、广东省委省政府的相关政策要求，对韶关市推进基本公共服务均等化的现实状况进行问题审视。大致问题简述如下：

(一）义务教育资源配置的非均等化

义务教育被社会各界誉为“践行基本公共服务均等化”最成功的领域。诚然，与前几年相比，这一领域确实取得了较大成效。但是，笔者通过走访调查发现，韶关市的义务教育资源配置依然存在比较明显的地域差异和城乡差异，离均等化目标还有很大差异。总体看来，师资力量、硬件设施和软件设施等办学资源主要向重点地区和重点学校集中。在城市范围，教学资源明显集中于城市重点学校；在城乡之间，教学资源很明显地集中于城市学校；在乡镇辖区，教学资源很明显倾向于乡镇政府所在地的学校，而远离乡镇政府所在地的中小学校，办学资源较为有限。虽然近几年我市各级政府加大了对城市非重点学校和乡镇学校的财政投入，但这只是在一定程度上缓解了地区之间、区域之间义务教育资源的配置差距，并没有很好地消除非均等化现状。

(二）基本医疗保险模式的非均等化

韶关市针对全市不同人群，推行了三种不同类型的医疗保险制度。一类是针对党政机关公务员和企事业单位工作人员实行的城镇职工医疗保险制度；一类是针对城镇居民实行的城镇居民医疗保险制度；一类是针对农村居民实行的新型农村合作医疗保险制度。三类不同的医疗保险制度对应着不同的医疗费用报销范围和报销标准。其中，党政机关公务员的医疗保险制度基本上采用“实报实销”原则，公务员大都能够报销全部的就医费用；而企事业单位工作人员的就诊费用则按照一定比例进行报销，整体说来，企事业单位工作人员的报销标准也蛮高。而城镇居民和农村居民的医疗费用报销范围有比较明确的限制，报销标准更是受到各种制度限制，这些群体的基本医疗保险制度受惠程度并不高，亟待提高。他们与党政机关公务员以及企事业单位工作人员的受益度相差巨大。这足以说明我市基本医疗保险制度仍存在比较明显的非均等化状况。

(三）基本养老保险模式的非均等化

类似基本医疗保险，韶关市针对全市不同人群设立了三种不同的基本养老保险。一类是针对党政机关公务员和企事业职工的城镇职工养老保险制度；一类是针对农村居民的新型农村养老保险制度；一类是针对城镇居民的城镇居民养老保险。从实际运作情况来看，我市基本养老保险所对应的退休金标准存在很大程度的差距。其中，韶关市党政机关公务员和事业单位职工的养老退休金最高，据统计，全市公务员和事业单位职工的退休金平均高达4千多元，是所有群体中退休金标准最高的；其次，排在第二梯队的是韶关市企业职工，根据韶关市人社局2013年3月份公布的数据，韶关市企业职工的平均养老退休金为1 490.37元，约占第一梯队的37%左右；养老保险金标准最低的是城镇居民和农村居民，根据《韶关市城镇居民社会养老保险试点实施办法》的相关规定，参保人按规定缴纳养老保险费。我市城镇居民养老保险费的缴费标准设为每年120元、240元、360元、480元、600元、720 元、840 元、960 元、1 080 元、1 200元10个档次［2］。以每年缴纳1200元的标准为例，如果城镇居民缴纳15年养老保险费的话，60岁以后每月可以领取184.5元的养老退休金。农村居民养老保险政策与城镇居民养老保险政策极为相似。我市城镇居民和农村居民的退休养老金约占我市党政机关事业单位工作人员的5%左右，约占企业职工的12%左右。由此可见，不同群体的基本养老保险类型所对应的标准差异极大，不均等程度极大。

(四）公共就业服务的不均等

就业问题是民生之本，属于人们基本的生存权和发展权，是每个劳动者赖以生存、融入社会以及实现人生价值的重要手段，是共享社会发展成果的前提条件。我市地处粤北山区，工业不太发达，服务业也有待激活，这造成我市城乡之间存在大量的富余劳动力。随着党和国家对“三农”问题的逐步重视，市委市政府和相关职能部门高度重视富余劳动力的公共就业服务工作。一方面，建立了众多针对城市居民和农村居民的技能训练中心和培训基地；另一方面，高度重视我市富余劳动力的转移工作，通过各种渠道和平台，将那些技术型劳动力转移到珠三角的企业或公司。然而，我们也发现，我市在公共就业服务方面还存在诸多不尽人意的地方。比如，我市的劳动力培训基地大部分都建立在韶关市市区，少部分建立在各县县城，而基本上没有在乡镇层面建立培训基地，这种培训点的结构布局很不均衡。除此之外，基地在建立之初，确实针对富余劳动力开展了较多服务培训，然而近一两年内，培训次数逐年减少，培训人数也逐渐减少。

二、韶关各县市推进基本公共服务均等化的策略建议

推进基本公共服务均等化，有助于缩小城乡居民在财产收入领域的差距，有助于逐步缩减城乡居民在基本公共服务消费成本之间的过大差距；有助于缓解并缩减贫富差距，提高其可行能力；有助于逐步改善他们的生存环境，提高他们的发展机会，从而逐步消除贫困人口。针对上述现实问题，我市从以下几个方面做出应对措施，以便顺利推进基本公共服务均等化：

(一）逐步建立一体化的基本公共服务标准

“有法可依”是各级政府部门依法行政的法理依据。从这个层面来看，造成韶关各县市基本公共服务非均等化的主要原因，在于目前我市已有的基本公共服务标准。比如说，基本医疗保险和基本养老保险的三种模式，是造成不同群体非均等化的主要原因。我市各医疗主管部门和养老主管部门就是按照现有法律法规贯彻落实各项社会保障事务。因此，在制度设计层面，要针对所有群体，制定一体化的基本公共服务标准。在义务教育领域，不管是城市学校还是乡村学校，都应该按统一标准进行公共财政拨付；在基本医疗保险和基本养老保险领域，不管是党政机关的公务员，事业单位的工作人员，企业职工，还是城镇（无工作）居民和农村居民，都采用一体化的参保标准和报销标准。只有这样，才能有效防止不同群体对应着不同类型的标准。

(二）努力实现基本公共服务财力均等化

有研究表明，增加基本公共服务领域的财政经费是实现均等化最直接、最有效的途径。加、美、德、英等西方发达国家的成功经验告诉我们，基本公共服务财力均等化是实现基本公共服务均等化的重要途径。在诸多基本公共服务领域，只有城镇职工医疗保险和养老保险实行省级统筹，这些项目的公共服务资金来源有省级财政保障；而义务教育、城镇居民和农村居民的医疗保险以及养老保险，都实行县级统筹，公共服务资金都需要县级财政解决。事实上，当前很多县乡财政都是“吃饭财政”，只能“保运转”、“保工资”，根本没有充足的财政能力来推进基本公共服务均等化。实际上，省级政府无形中真正肩负起了推进基本公共服务均等化的重担。因此，省级政府应该在平衡和协调辖区内地区间、城乡间以及群体间基本公共服务供给过程中扮演更加积极的角色，发挥更重要的作用，承担更大的财政支出责任。省级政府可以通过制定省内统一的基本公共服务最低标准，然后通过提供各种补助、财政支付转移资金、一般性拨款等多种措施途径，促使公共资源倾斜于欠发达县市或弱势群体，从而缩减城乡间、区域间、群体间基本公共服务差距，逐步最终实现基本公共服务均等化。

(三）健全规范基本公共服务实施机制

美国经济学家道格拉斯·诺斯认为，仅有良好的制度设计是远远不够的，还得有良好的制度实施机制。事实上确实如此。基本公共服务均等化是一套系统的供给流程，期间包括基本公共服务决策机制、提供机制、评估机制、监管机制和问责机制等运作机制。即便有了充足的基本公共服务财政经费，即便有了全市一体化的基本公共服务标准，也不足以保障均等化目标的实现。假如上述五种实施机制中的任何一个环节偏离了制度设计初衷，势必会背离基本公共服务均等化目标。因此，我市应该逐步健全和规范基本公共服务的实施机制。首先，要创新基本公共服务的决策机制，确保决策结果符合广大民众的真实意愿；其次，要创新基本公共服务的提供机制，充分利用政府、市场以及社会等多种综合力量，力求实现多元化的服务提供方式；再次，健全规范基本公共服务的评估机制，对政府的基本公共服务供给绩效开展测量评估，保障服务结果能够满足民众需求；最后，强化基本公共服务的监管机制和问责机制，对政府基本公共服务供给过程实施持续的全面监管，并对导致不良服务后果的相关领导和服务部门实行相应的服务问责，从而建立一种良性的惩戒机制。

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［1］广东省人民政府.广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020 年）［EB/OL］.［2009-12-14］.http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/200912/t20091214_11575.html.

［2］韶关市人民政府.韶关市城镇居民社会养老保险试点实施办法［EB/OL］.［2011-12-31］.http://www.shaoguan.gov.cn/website/portal/html/002009/2011/98320_0.html.