结构性减税的运行情况分析及对策研究*

◆何代欣

一、引言

迈向深入的结构性减税越来越受到各界的重视，也开始呈现越来越多的新情况。可以说，这一政策的运行脉络很可能左右整个税制改革的方向，乃至经济体制改革的走向。时刻关注并跟踪结构性减税的运行情况，及时解决结构性减税中遇到的全局性问题和局部性困境，将有助于我国进一步落实结构性减税的总部署。事实上，当前社会关心和政府关注的税收问题，大多与结构性减税政策相关联，比如税收收入低速增长、营业税改征增值税全面实施、与住房相关的所得税和房产税问题、与绿色环保有关的环境税建设、还有与消费有关的消费税改革研究等。这些领域有的已经推进多年，有的尚在研究探讨，还有的正在“发酵”发展。应该说，妥善处理好这些具体问题，可以为进一步推进结构性减税，乃至推动下一步各项改革奠定坚实的基础，也是在改革发展新阶段积累公共政策调整经验的有益尝试。

二、一些需要关注的典型情况

第一，财政收入增长的“一位数”时代或已经到来。数据显示，2013年1月和2月，全国税收增速分别为4.6%和8.1%，两月累计增速为5.9%。如果再把口径放大一些，1月和2月，全国公共财政总收入分别为13656亿元和8770亿元，比去年同期增长5.8%和9.5%。①数据来源：财政部《2013年1-2月财政收支情况》，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201303/t20130306_754230.html。财政收入和税收收入同时出现连续的“一位数”增长，是多年来未曾出现过的。如果再以时间作维度往回看，我国财政收入2011年月均增速还在20%以上，而2012年月均增速降至12%左右，再到2013年月均增速已经低于10%。不难发现，我国财政收入增长速度已经出现了趋势性减缓，财政增速的“一位数”时代或已经到来。可以讲，结构性减税的运行将面临与头两年完全不同的局面，值的引起关注。

第二，随着“营改增”范围的扩大，行业间税负面临重新分布，相关税种收入变动也牵扯其中。2013年1月和2月，国内增值税累计实现收入4812亿元，同比增加356亿元，增长8%；营业税累计实现收入3349亿元，同比增加414亿元，增长14.1%。同期，增值税与营业税相加占税收总收入（19594亿）比重41.2%， 但这两个税种的增收贡献占税收收入总增收比重竟达70.4%。可以说，从2013年头两个月的数据来看，今年的税收收入增长还要依靠增值税和营业税的维持增速，不仅是因为其比重大，还有其增收潜力相对较大。此外，相对于开始阶段，今年的“营改增”不仅已经扩大试点的省区范围，而且开始着手扩大试点的行业范围——邮电通信业、快递业、铁路运输等行业。不仅是这些行业，与之相关的行业税负重新分布，乃至与营业税和增值税相关的企业所得税收入增收等变化，都有待深入分析。

第三，房地产有关的所得税征收与房产税推进，渗透着宏观调控的意图。作为抑制房价过快上涨和投机性购房行为的房地产“新国五条”，规定了转让所得按20%征收个人所得税。这一具有数据特征的税收条文，本早已写在税法当中，却触发了一些未曾料想的结果。数据显示，2013年第一季度主要大中城市住宅销售价格涨幅明显。北京、上海、武汉、南京等出现了二手房超量交易，新房价格较快上涨的局面。此外，2012年，房产税改革试点探索，相比而言，却显得沉默了许多。指向房地产调控的“新国五条”和房产税改革，本身具有一定的政策独立性。但其对结构性减税的推进实际上有所波及。特别是，增加个人所得税和房产税这类直接税征收，会对以削减间接税为切入点的结构性减税政策有何影响，仍需要观察。群众的税收感觉和感知，需要相关部门有所考虑。

第四，环境及卫生安全问题的集中爆发，促使环境税改革备受关注。2013年1月以来，北京、上海、成都为代表的大城市空气重度污染备受各界关注。污染集聚与高速城市化成为亟待思考、分析和解决的现实问题。如今，不仅时不时到来的高数值PM2.5挑动了大家的神经，还有“组成物质”日益丰富的自来水，农药残留超标的蔬菜，抗生素超标的肉类，说不清弄不明的牛奶和奶粉，等等。这些人们每天都要“摄入”体内的必需物质，是怎么被污染的？如何遏制这样的污染？这都一次次被拷问。实际上，这些问题很多是缺乏监督和管理，更是缺乏配套的财税手段对污染行为进行遏制和对受污染区域有效治理。环境税能不能在这种情况下加速推进，改变目前以排污费“消费”环境的局面，备受关注。

第五，扩大内需下的消费税改革滞后于其他税种的改革步伐。首先，伴随居民生活水平的提高，某些与民生相关的商品消费税过高问题凸显，比如汽车整车消费税、汽车零部件消费税等。其次，未来的环境税很可能要从消费税的部分税种中剥离出来，主要涉及限制高耗能、高污染的能源及资源消费，但目前的消费税计征范围尚缺乏这方面的长远考虑。再次，社会上寄希望于通过高消费税来限制奢侈品等消费，但这很可能导致内需向外需转移，如海外代购，且这样的做法并不利于商品价格的整体稳定。最后，一些已经走入寻常百姓家的日常用品，比如护肤品、化妆品依然课征较高的消费税率，并不符合消费税调节消费、满足群众改善性生活需要的诉求。下一步的税制改革，亟须在消费税征收范围、功能调整和税率重设方面有所安排，以符合结构性减税的总设想。

三、问题成因分析

第一，结构性减税是财政收入减缓的一个原因，但经济波动为代表的其他外部环境影响不容忽视。随着结构性减税政策驶向深水区，财政减收问题无形当中成为了一种压力。从数据来看，营业税和增值税的增幅虽与财政收入增长密切相关，但从税制角度来看，结构性减税带来的企业税负减少，在财务报表上有利于利润的增加，以企业利润为税基的企业所得税理应存在进一步的空间。目前而言，2013年头两个月，企业所得税增收前景并不明朗，一个比较代表的指标——工业企业所得税1558亿元，下降6.5%，说明工业企业的利润状况比较堪忧。虽然金融业所得税787亿元，增长18.7%；房地产企业所得税479亿元，增长31.4%，而随着央行基本确定降低广义货币投放量M2的增速，以及更加严格的房地产调控政策的推行，这两个行业的企业所得税收入增速，很可能会受到不同程度的影响。此外，主要国内经济指标波动加大，国际范围内，欧洲经济的复苏进度依然缓慢，美、日的经济情况也在震荡当中，这些对财政收入的影响可能会进一步显现。

第二，走向深入的“营改增”是结构性减税的主力军，这一政策配套措施，有待进一步细化。作为完善增值税抵扣链条，降低行业税负的营业税改征增值税，正在发挥积极的作用。从上海去年的经验看，超过200亿的减税规模和减税覆盖面积超过90%的效果，①王道军：《上海“营改增”一年减税200亿》，《东方早报》，2013年2月27日。两项数据足以说明问题。然而，从“营改增”推出伊始，就有不少行业反映缺乏进项抵扣发票，按增值税规则不能抵扣，实际税负有所增加。虽然不少地区，随后及时调整了按不高于原营业税税负的征收办法。但新的情况接踵而至，预征增值税不能及时返还企业，造成了部分企业流动资金被税款占用，增加了企业负担。由于我国分税制体制规定了增值税是国税，营业税是地税。法理上的“营改增”税收返还，应由国税执行，而现实中的“营改增”征收却由原来的地税实施。一边是国税没收到税，无钱可返；另一边是地税没有税收返还义务，企业因此不能及时得到返还税金，而形成了资金周转压力。因此，如最低征收税率以及税收返还等问题，虽然只是一些细节，但其配套作用不可忽视。

第三，肩负宏观调控的房产交易所得税和房产税改革与结构性减税的切合点还不明确，且直接税的社会影响不容忽视。运用一定的税收手段，调控房地产市场，增加地方财政收入，降低地方政府对土地出让金的过度依赖，是近年来与房地产有关的税收基本思路。在逐步理顺这些政策过程中，却一直没能完全体系政策的意图和效果。在缺乏民间投资领域、股票和债券收益偏低的情况下，房地产不仅是一种需求，更成为一种主要的居民和企业的投资形式。结构性减税如果忽视这样的细节，就可能会在与房地产有关的税制设计上走一些弯路。从税法上看，房屋转让所得属于个人的按20%征税并没有问题。现行的按交易额1%征收营业税，只是在没有办法核定房屋转让差价情况下的折中方案。研究多年并正在试点的房产税，在政策推进上也可以说是稳扎稳打。但从税收角度看，当前的结构性减税政策主要是削减间接税，而与房地产相关的税收是增加了直接税，即直接从百姓手中而非企业手中征税。这很可能会抵消社会对结构性减税的支持乃至信任，有碍结构性减税的推进。

第四，环境税是一个税收问题，更是一个公共问题，缺乏环境税调控的环境保护与卫生安全，难以得到真正保障。从这个意义上而言，有步骤的推进环境税不仅仅是增税，而应成为税制结构调整的一部分。在获得经济成功的同时，中国的发展更寄希望于有良好的自然环境和安全的公共卫生保障。目前的污染集聚问题，一方面源于忽视环境保护，另一方面是缺乏有效制度的约束。现行的排污费管理制度一直效果不佳，很大原因在于名义上的按污染排放量收费变成了实际中的包月交费随意排污。环保部门、税务部门和各级地方政府都加入其中，多头协调困难造成了污染评估、环境治理、收费管理等各种问题，也成为排污费政策没有真正发挥其应有的遏制污染、治理污染的原因。随着城镇化进程的加速，中国的环境税既要为环境保护筹措资金，更应体现整个税制对经济发展的绿色指引。我们看到发达国家在经历工业化过后，以环境税为先导的环境保护体系日趋完善，中国完全可以遵循这样的规律，尽快前行。将消费税和排污费纳入中国环境税的建设，会是一个比较正确的选择。

第五，消费税的改革尚缺乏整体的思路和具体对策，禁锢于限制消费的封闭思路可能使现行消费税阻碍结构性减税乃至扩大内需的战略部署。从税制角度来看，我国的消费税和国外的销售税不是一个税种，但有类似的作用，即通过影响价格手段来调节市场的消费行为。这种直接调控功能体现在节约能源资源（如，燃油和木材）、限制奢侈消费（如，高尔夫和大排量汽车）和有害有毒商品消费（如，烟和酒）等方面。相对于我国税收收入占大头的间接税，消费税的调控作用可能更为明显。虽然部分课征消费税的商品可以在生产或销售环节代扣代缴，但实际上却能将税负落到消费终端。如此便能起到一定抑制消费或增加消费成本的作用。由于我国的消费税是按商品种类设置，这里面就存在部分商品随经济社会发展不再适合纳入征收范围，有的商品需要课征消费税而又没有纳入的情形，所以阶段性的调整实施细则是必要的。现行的消费税税制当中，汽车相关的商品税负偏高，日用化工类商品税负不低，高耗能、高污染商品征税制度不完善，都影响了消费税直接调控功能的有效发挥。

四、应对之策

第一，财政收入的低速增长时代，更要体现结构性减税的实际效果，将促进经济稳定增长和引领财税改革作为新的工作重点。当中国经济增长进入8%甚至可能低于8%的阶段时，全国公共财政收入增速下降更为明显。当然，形成财政收入增速减缓的因素很多，但不管怎样，事实却是，近一年多来，中国财政收入的波动开始加大，各种收入形式也呈现了比以往更大的起伏。这些起伏有的比2009年至2011年应对金融危机时更明显，比如企业所得税、土地出让金收入等。展望2013年的全国财政收入变动，我们还可以发现，财政主管部门已经清晰的感知到减收和增支带来的压力。刚刚公布的全国公共预算报告显示，2013年预算拟安排全国财政收支差额12000亿元，比去年增加4000亿元，赤字率预计在2%左右。①数据来源：财政部《2013年中央财政预算》，http://yss.mof.gov.cn/2013zyczys/index.html。这是安全线下近年来全国财政赤字的一个高点。这里包含了财政刚性支出，特别是民生支出的需要，当然，也涵盖了可能存在的财政收入增速放缓的考虑。如果财政收入增速的一位数时代真的来临，则更需要我们对财政收入进行精细化的管理，也更需要我们对财税政策和财税改革有更多的思考。对经济形势精确的判断甚至预测，对冲击财政收入的各种因素有所准备，对不同收入形式波动变化有客观的认识，是今后一段时间客观理性看待财政收入增速变动的基础。

第二，全面推进的“营改增”，不仅要做实从税则设计到征管协调的各个环节，更要精细化配套相关政策，还应尽快确定税制改革方向，减轻政策过渡期的震荡。“营改增”的最主要目的是降低企业税收负担，增强企业活力。试点行业基本上是营业税税负偏重、发展潜力较大的行业。由于国税和地税在税收返还上存在的难题协调，更深层次讲，地税存在生存压力的现实顾虑，致使企业不能得到及时的税收返还。为了解决这个问题，一方面要从财政或更高层面加强国税和地税的协调，改进工作效率，尽快返还企业税收；另一方面，还要做好长效机制设计，尽快拿出财税体制改革的基本方向，稳定各方预期。将全面“营改增”过后的国税和地税关系调整纳入议事日程，方才可能解决税收返还的现实问题，也为进一步推进结构性减税打好制度基础。关于以融资租赁为代表的税负增加问题。前期也曾出现在广告和物流行业中，后期可能还会出现在邮电等行业。解决这些问题，一来要加强账务制度建立，引导企业做好会计报表，鼓励从小规模纳税人过渡到一般纳税人，获取税收抵扣；二来要通过税收返还和政策补贴等方式，解决短期税负偏重的问题。目前，有的地方规定了“营改增”当中实际缴纳税率不高于原营业税税率的办法，已初见成效，相关经验可以进一步落实和推广。最后，“营改增”只是结构性减税的开端，适时降低现行增值税税率，才可能长享结构性减税的红利。

第三，运用税收政策抑制房价过快上涨和投机性购房行为的工作重心，应立足机制建设，还不能偏离结构性减税的总方向。现实中，以大量存在的低价单位福利分房为例，若按20%计征，无疑将税负直接转嫁到了售房者和买房者身上，而买卖双方很可能不属于投机者。因此，税收政策可以抑制房屋交易，但能否抑制房产投机，却并不一定，更有可能给大量“刚需”人群造成新的购房困难。考虑到尚未正式推行的“新国五条”已经触发了各方的恐慌情绪，加之结构性减税下，公众会普遍认为“依法严格按转让所得的20%计征”属于增税政策。这不仅会给房地产调控制造新的并发症，还不利于结构性减税的推进。比较可行的办法，依然是因地制宜或暂缓推行“新国五条”提及的“依法严格按转让所得的20%计征”，稳步推进研究及试点多年的房产税改革。在保障房建设不断推进、限购政策作用继续发挥的情况下，逐步配套建立与房地产有序发展、住房需求合理释放相结合的税制设计。从根本上理清房地产调控与税收政策关系，使之成为推进中国式城镇化建设的主要公共政策。

第四，加速环境税的立法进程，有助于应对发展改革新阶段的环境问题，更可以为结构性减税的税制调整提供空间。环境税实施是一个取代排污费的过程，同时也要适当配套降低资源税、燃油税和消费税的税率。理论研究表明，环境税的价格调控机制与排放许可证制度的数量调控机制，是遏制环境恶化的主要工具。国内外政策实践也证明了排放数量管制与污染价格税收的配合才是遏制环境污染的合理化公共政策组合。具体讲，市场化较高的领域可采用环境税来调节，而市场化程度较低的领域则需要排放权配额制度的规制。此外，我国现行的资源税、燃油税与消费税都有限制资源能源消耗的作用，如汽油等能源类产品征税。从这个意义上讲，税制当中隐含了抑制资源能源消费的税收，这类收入只是税制当中的基本税种，主要功能偏重于筹集收入，但设立之初，并未考虑遏制环境污染的内容。如果我国环境税改革要融入整个税制改革的体系，就要对这些与环境税关系紧密的税种做出调整。一方面避免重复征税，形成优化的税制结构；另一方面，适当降低税率，让渡空间给环境税，使其发挥应有作用。

第五，顺应结构性减税的大趋势，适当降低大众消费商品的消费税税率，配套城镇化，适时推进以消费税为先导的税制“绿化”。现行消费税税目是2008年调整后制定的。从我国经济社会发展的历程来看，当年的香皂等商品退出消费税计征范围，就是考虑到大众消费的需要。目前的消费税税目中，日用化工产品如护肤品、化妆品已经广为大众使用，却依然按30%征税，税率明显偏高。考虑到开放经济下，国际交流日益密切，网络电商日趋繁荣，此类商品便于携带出入，国内外价差明显，直接导致相关消费税的流失比较严重，正规经营渠道的商家税负偏重。可考虑降低护肤品、化妆品适用消费税税率，从30%降至10%左右。此外，中国已经成为汽车消费的主要国家，但限制汽车消费的税收因素依然很多。消费税、车辆购置税、车船税和城市维护建设税都是与汽车消费有关的税种。我们当前要分清汽车消费与汽车使用消费的不同。鼓励高质量的汽车生产，需要将与之相关的税负进行必要的删减与合并，将售价中的税负降一些，制造成本提升一些，使消费者享有更优质的产品。总的来看，推进以消费税为先导的税制“绿化”大有文章可做。以排污费改革和资源税改革为代表的限制高污染、高耗能政策，仍需要借用消费税的调控功能。

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[8]何代欣.降低农产品流通税费应有更广视野[J].中国税务，2013,(3).

[9]何代欣.莫让污染也集聚[N].经济日报，2013-02-04.

[10]何代欣.财政收入增速一位数时代真的来了吗？[N].中国税务报，2013-03-27.

[11]何代欣.结构性减税深刻影响环境税改革[N].中国财经报，2012-05-29.