中国城市化困局与财政改革的路径选择

◆戴 毅 ◆柳华平

城市化是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历史进程，表现为人口的地理位置的转移和职业改变以及由此产生的生活方式、消费行为的演变。从某种意义上而言，人类文明史就是一部城市发展史和城市化进程史。改革开放以来，中国的城市化发展是最受世人关注的经济社会“亮点”，2011年中国城市化率达到51.3%，尽管人们对这个指标涵盖的范围存在争议，但它毕竟反映了一种总体趋势。鉴于城市化与公共财政的关系，以及中国城市化的健康发展需要公共财政制度和政策支持，因此，如何解决中国城市化进程中出现的问题也相应地成为财政改革的重要契机之一。

一、中国城市化所面临的困局

城市化是实现现代化的必由之路，是全面提高综合国力和人民生活水平的基本条件。中国的城市化有自身的发展历程和特点。20世纪90年代中期以前，中国城市化进展缓慢，城市规模较小，城市人口比重低。此后，中国的城市化进程明显加快，城市人口迅速增加，城市面积快速拓展，表现出两个显著的特征：一是浅度城市化。①美国麦肯锡公司：《中国的浅度城市化》，《改革内参》，2010年第28期。中国城市化进程在相当大程度上，是没有改变户籍性质的往日农民，按照定义被统计为城市常住人口的结果，即城市化率的计算包括了所有的城市常住人口。这些没有改变户籍的农民，他们在城市就业和生活，但没有城市户籍，没有真正地“市民化”。2011年51.3%的城市化率中，有15%的城市常住人口是“准城市人口”，加上城市化进程中土地被征用的失地农民，中国“准城市人口”的数量达2亿多，1/3的城市常住人口被排斥在真正意义上的“城市化”之外。二是政治城市化。②黄亚生：《中国城市化需去政治化》，《改革内参》，2010年第48期。中国的城市化带有明显的政治色彩，地方政府在推动城市化进程中居主导地位，市场作用不明显。地方政府通过两种政治设置，即户籍制度和土地国有制影响城市化进程。户籍制度设定了中国城市化的基本格局，农民可以自由进城打工，但无权享受任何城市福利。土地国有制度使地方政府可以城市发展为目的征用农村土地，通过直接控制土地资源，操纵和影响城市化进程，并从中获取利益。

浅度城市化和政治城市化表明中国城市化进程中存在诸多社会经济问题，面临难以持续的困局，主要是：

（一）城市公共产品供给不足

发展经济学认为，城市化尽管包含多层次的内容，但它主要是指乡村人口向城市流动的过程，这是城市化最基本的内涵。按照诺瑟姆（Raym Northam）关于城市化发展“S”型曲线三阶段理论，中国的城市化处在中期阶段，即发展阶段。这一阶段城市人口占总人口的比重在30%～70%之间，人口和经济活动迅速向城市集聚，城市化水平明显加快，城市数量迅速增加，城市地域大幅度拓展。但中国的城市化发展导向和城市公共服务目标却存在偏差。城市化被理解为城市建设，地方政府热衷于改变城市形象，大拆大迁，忽视了城市化发展中最重要的转移农村人口的长远目标，忽视了对转入城市的人口公共服务的提供，“准城市人口”只能成为农民工或外来人口，不能享受与城市居民同等的共公共服务，在教育、医疗、就业、社会保障和劳动保护方面受到系统性歧视。在大量人口向城市集中的过程中，一方面，城市人口规模的扩大，会导致城市绿地的减少，人均拥有的道路面积和人均警力拥有量的减少，交通状况会变得更加糟糕，城市空气质量和生态环境急剧恶化、城市房价大幅度上涨、城市的安全保障程度降低等对城市公共产品消费成本的上升，以及对城市公共产品需求的大幅度增加；另一方面人口向城市的集中并不是简单的城市人口的增加，它是城市空间扩展、生活质量改善、文明程度提高等方面的综合体现，必然引致对城市建设、城市生态环境等众多新兴的、更高层次的公共产品需求。提供公共产品是政府不可推卸的责任，如所有在城市化进程中的政府对公共产品供给投入不足一样，中国政府同样面临公共产品供给不足问题，而且中国政府正处在向服务型政府转型的过程中，这在一定程度上抑制了公共产品的供给能力，公共产品的供给水平与居民现实需求之间必然存在更大的缺口，突出表现在基础设施、教育、卫生、社会保障、住房、公共安全、环境保护等方面的供需矛盾。由于中国的户籍制度是与居民福利挂钩的一种制度安排，已从事非农产业的农民即便到了城市，也不可能获得作为城市居民的社会权利，也难以享受到城市的公共资源和分享城市的集聚效应。

（二）土地资源浪费

中国的城市化进程不仅表现为城市人口的增加，也表现为城市面积的拓展。城市化进程与土地资源的利用有着密切的关系。中国城市数量的增加和城市外延式发展造成了大量土地资源尤其是耕地资源被征用。上世纪90年代以来，土地使用制度开始从无偿划拨向有偿使用转变，省以下各级地方政府被授予土地征用权，自此，土地出让收入成为地方政府加快城市化进程的重要资金来源，全国地级以上城市市辖区建成区面积迅速增长，31个特大城市主城区用地规模平均增长50%，近10年中，这些城市建成区面积扩展都在60%以上，其增长率大大超过市辖区中人口的增长。这表明中国的城市化更多是一种土地城市化，农民工或外来人口不能在工作所在地长期稳定居住，造成人口城市化低于土地城市化。一方面是用地扩张支撑着政府主导下的巨额资金和土地投入所进行的城市现代化建设，但城市房价高涨，新建城区人气不足，缺乏吸纳农村移民的能力；另一方面是土地利用状况并不乐观，不仅用地重平面扩张，75%的新增土地占用的是耕地，而且用地粗放、土地利用效率偏低。

（三）就业形势严峻

库兹尼茨在其《现代经济增长》一书中把城市化定义为“城市和乡村之间人口方式分布的变化”，即城市化是人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，这种转化的深刻内涵在于，它不是简单的城乡人口结构的转化，而是一种产业结构及其空间分布结构的转化，必须有产业链的支撑。如果没有产业支持，农村人口进入城市定居的生活出路就无法得到解决。没有就业就没有足够的收入和消费，而一个没有足够需求支撑的城市是没有生命力的，城市化就无从谈起。因此，中国城市化最需要关注的是农业劳动力的转移，为进入城市的劳动力提供就业岗位，那么能够吸纳更多劳动力就业的产业的发展就具有举足轻重的作用。改革开放以来，虽然已有1/3的农村劳动力转移到了非农产业，但中国农村人口转移滞后的数量仍然庞大。西方城市化理论认为，在工业化初期,城市化由工业支撑，工业发展所形成的聚集效应对城市化具有较大的带动作用；而当工业化进入中期阶段之后，第三产业结构升级的作用超过了工业聚集效应，城市化的演进更多地表现为服务业就业比重上升的拉动，对城市化进程的主导作用逐步由工业转变为第三产业。中国城市化进程中的就业问题突出表现在服务业发展滞后，制约了非农就业的增长及其比重的上升。与工业相比，服务业具有较高的就业弹性，随着经济发展水平的提高它能不断增强对整个就业的带动效应。农村人口进入城市，他们从过去从事农业生产转而从事非农活动，这意味着他们需要在工业和服务业就业。根据发达国家的经验，工业吸纳就业的合理能力的比率不超过30%，中国目前工业的就业人口已经接近这个水平，无法再接纳大规模的劳动力。而中国城市化的制度设计却存在偏差，盲目追求工业投资增长，服务业发展所依赖的人口和产业集聚空间难以形成，服务业的带动效应受到抑制，相应地削弱了城市化对经济社会发展的推动作用。因此，中国要解决农村人口进入城市后的就业问题，唯有将希望寄予服务业。但中国第三产业发展不足，在总量上，服务业占GDP的比重低于世界平均水平，服务业的增长落后于GDP的增长速度；在结构上，传统的服务性第三产业所占比重很大，新型的社会经济功能较强的现代第三产业比重较小。因此，要加快城市化的进程，必须加快服务业的发展。

二、城市化困境的财政根源

上述问题的存在，除了城市化进程中对中国国情和城市化的实质缺乏清楚的认识、没有建立对城市规模和城市布局的前瞻性规划、城市发展管理滞后、土地征用双轨制等原因外，缺乏规范的财税体制、合理的财政收支结构和科学的财税政策而难以形成的强有力的财政支持也是其重要因素。

（一）现行财税体制不适应城市化发展需要

1994年分税制改革使得地方财政获得了较大的自主空间，能够因地制宜地安排一定的财政资金支持各地城市化建设和发展。然而中国的分税制改革并没有建立起科学合理的财力与事权相对称格局。从财权上看，目前省以下各级财政所掌握的地方税大多数是比较零星和稳定性较差的小税种，地方税收体系缺乏规模和质量，地方财政收入稳定性较差和保障程度较低。同时，中央政府集中了所有地方税的立法权和税收管理权，地方政府拥有的财权相当有限：无权开征新的地方税税种，不能发行地方公债，甚至不能自主地对地方税税种的税率、征收范围以及税收优惠等进行调整。而与之相对应的是，地方政府所承担的事权却与日俱增。地方财政收入占财政总收入的比重由1993年的78%下降到2011年的50.5%，同期地方财政支出占财政总支出的比重却从71.7%提高到84.8%。虽然财力缺口可以通过中央对地方的转移支付予以弥补，但由于转移支付资金分配不规范，一般性转移支付比例小，转移支付制度的财力协调作用无法得到充分发挥。现行分税制正是导致地方政府财政窘境的制度根源，这一体制的直接后果就是地方财政收入相对滞后和薄弱，有限的收入难以满足城市化进程中城市建设和公共服务的资金需要，导致地方公共产品供给不足，城市公共产品的供给不能覆盖所有城市常住人口。

由于城市扩张能为地方政府带来税收，建筑业和房地产业的营业税和所得税全部由地方享有，因此，地方政府追求城市发展成为其迫切的利益诉求，而中国的土地制度又为地方政府“以地生财”提供了方便。中国实行城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度，这种制度使地方政府成为建设用地的唯一决定者和城市土地一级市场的唯一供应者。地方政府征地越多、卖地越多，可支配的收入就越多；地方政府掌握的土地越多，招商引资越便利，税源就越充裕。这正是城市化进程中土地资源浪费的重要原因。从2000年至2011年，土地出让金收入的平均增幅为56.8%，远高于同期地方财政收入增长幅度，土地出让金收入占同期地方财政收入的比值也从2000年的9.3%攀升到2011年的55.3%，数额达到3.15万亿。如果当前的财税体制不改变，任何措施都难以控制地方政府“卖地”的强烈冲动，城市土地使用无序扩张将难以遏制，那么耕地减少、土地资源浪费的形势将更为严峻。因此，不从制度上完善我国的公共财政体系，合理赋予地方政府与事权相对应的财权，彻底解决地方财力匮乏的问题，我国城市化的进一步发展必将受到严重制约。

（二）现行财政收支结构不适应城市化发展的需要

城市化发展的目标是提升居民生活水平和生活质量，城市基础设施作为城市存在、发展的物质载体以及城市经济增长和社会进步的前提条件，其建设和发展状况直接影响着城市化进程的速度和质量，而城市化水平的不断提高，城市人口的不断增加，又会推动城市基础设施需求的不断增长。城市基础设施建设具有“即期投资、跨期消费”的特点，①刘尚希，王宇龙：《财政政策：从共公共投资到公共消费》，《财政与税务》，2008年第8期。提供这类公共产品的成本需要在整个受益期内进行分割，由各受益期的人们分别承担。因此，城市基础设施建设所需的资金可以通过地方债务融资。但从现行地方财政收入形式结构看，缺乏规范化的债务收入形式。虽然《预算法》规定地方政府不得发行公债，然而不发债并不代表不负债，地方政府大都在不同程度上举债和负债经营，违规的借债融资黑洞越来越大，给地方财政带来极大的风险。西方发达国家地方债发展的实践证明，地方债是地方政府低成本的、规范的融资工具，它促进了城市化进程，在城市建设中发挥了重要作用。

根据马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段理论，一个国家财政支出结构与经济发展的阶段性密切相关。该理论认为经济发展一般会经历早期、中期和成熟期，在经济进入“起飞”以及进入发展的中期阶段，也即城市化发展的中期阶段，科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等社会性支出增长，财政支出结构表现为经济建设支出比重减小而社会性支出比重不断增大。社会性支出是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是所有城市化进程中的国家财政支出结构中重要的支出。实证分析表明，城市化率每增加1个百分点，社会性支出比重就增加0.6293个百分点。②陈昌兵：《我国城市化影响政府公共支出的理论与实证》，《财经科学》，2009年第4期。随着中国城市化的推进，社会性支出的比重会呈现日益上升的趋势。但在现行财政支出结构中，维持性支出、经济性支出和社会性支出大体各占1/3。虽然经济性支出的增长趋缓，但围绕经济建设的财政开支仍然庞大，尽管社会性支出的增长有所加快，但增长最快的还是行政管理支出。政府机构庞大，财政供养人员比例过高以及行政效率低下，加重了地方财政运行的困窘，造成了中国城市化建设中财政支持资金的不足。

（三）现行财税政策不适应城市化发展的需要

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾说，21世纪对全人类最具影响的两件大事，一个是新技术革命，另一个则是中国的城市化。鉴于中国城市化的演进更多地表现为非农产业就业比重上升的拉动，影响中国城市化进程的主要“瓶颈”是就业，因此，为源源不断进入城市的农民创造就业岗位成为城市化发展的首要任务。城市化进程是一把“双刃剑”，它既给农民自身的发展带来前所未有的机遇，又给农民的就业带来诸多困难和问题。虽然城市化进程中的就业问题是各种矛盾的集中表现，但对农村劳动力转移就业缺乏系统有效的财税政策支持也是重要原因。

促进就业的财税政策涉及两方面：一是就业需求，包括直接创造就业岗位、开发就业信息、消除制度壁垒和改善就业环境；二是就业供给，包括求职帮助和再就业服务、培训、创业等组成的开发人力资源的政策体系。因而就业政策体系具有多重目标，首要目标就是增加就业总量，开发就业岗位的政策可以直接增加就业总量；改善就业市场环境、消除制度壁垒等政策可以间接扩大就业总量；其次是提供就业服务，职业介绍、教育培训可以提高求职者就业能力，满足迅速变化的劳动力市场中的多样化需求。但现行财税政策并未对以上就业目标的实现给予充分的财力支持，表现在历年促进就业的财政支出占财政总支出的比重偏低，财税政策导向仍以拉动经济增长为主，创造持续性、长期性就业岗位的能力低下，难以从根本上缓解城市化进程中的就业压力。中国经济增长与就业增长严重不对称，经济高增长与低就业甚至无就业并存的原因之一在于就业机会的结构性变化。中国经济发展伴随着产业结构调整和升级，产业结构逐渐由劳动密集型进入资本密集型，资本取代劳动力致使工业吸纳劳动力的能力逐年降低，第三产业成为吸纳劳动力的主力军。产业结构的调整必然带来职业技能结构的调整，要求劳动力具备越来越高的素质和技能。而现行财税政策却没有对就业机会的结构性变化作出及时的调整，投资导向仍然偏重于资产回报率高的工业，而对第三产业的财政支持力度不够，税收优惠政策过于短期化。同时促进就业的财政补贴政策也主要面向失业保险、失业救济，对人力资源的开发重视不够。进城的农民绝大多数文化水平较低，缺乏必要的劳动技能，缺乏必要的职业教育和培训，无法给中小企业和服务业提供合适的劳动力供给，劳动力市场必然出现结构性失衡。因此，现行财税政策无助于解决城市化进程中的失业难题。

三、推动城市化健康发展的财政改革路径

城市化是中国经济社会发展的长期任务，健康的城市化发展必须体现强大的人口吸纳能力，用较少的土地容纳更多的城市人口，极大地发挥城市集聚效应。中国的城市化发展道路不仅要符合城市化的真谛，而且还要符合中国人多地少、农村人口庞大的国情。为了实现这一目标，财政必须给予充分的财力支持，因此，中国的财政改革必然成为城市化健康发展的推进器。

（一）完善财税体制，为城市化健康发展提供财力保障

地方政府的财政困难，过度依赖土地财政与地方政府无可靠、稳定的税收收入有直接关系。为了扭转这种“借地生财”的局面，须建立“中央、省、市（县）”三级财政管理体制。市、县财政直接面对地方居民提供公共产品和服务，市、县财政同级，实行省级财政直管市、县财政。①田 发，周深影：《重构地方政府间财政关系—基于政府层级变革的分析》，《中国经济评论》，2004年第2期。明确界定各级政府的事权和支出范围。市级政府的事权范围包括城市地区的基础教育、公共卫生、社会保障、住宅建设和城市发展等。合理划分各级政府的财权和收入范围。科学合理地分税仍然是划分各级政府财权和财力的最佳选择，为此必须完善地方税收体系。目前，中国地方政府尚未将居民住宅纳入房产税征税范围，而将居民住宅作为主要征税对象的财产税已成为很多国家地方政府筹集公共服务资金的重要手段。随着城市化进程的推进，居民住宅面积保有量巨大且增长显著，已经具备开征房产税的条件。对保有环节的房产进行征税，既可以形成稳定的税收，提升地方政府提供公共产品的财政能力，又可以将地方政府财政收支纳入规范化管理，避免对“土地财政”的依赖。整合地方税收以后，市级财政的固定收入包括：房产税、城市维护建设税、车船税、土地使用税、印花税、契税等税基流动性较小，收入较稳定的税种，从而形成与城市税源结构特点相吻合的税收体系，地方财政收入随经济发展自动稳定增长，就为城市建设和公共服务提供了稳定的财源，地方政府“以地生财”的行为也可以得到根本改变，从而有利于优化土地资源配置，提高土地利用效率。为了平衡发达地区与落后地区之间的财力差距，保证经济落后地区城市化进程的资金需要，必须完善移支付制度。转移支付的对象是经济落后地区，即人均财力超过全国平均水平的地区，不能接受转移支付，只有人均财力低于全国平均水平的地区，才能获得转移支付，②戴 毅：《我国政府间财政转移支付制度的理论分析与现实思考》，《经济问题探索》，2008年第6期。通过转移支付加快经济落后地区的城市化进程，使落后地区的居民能享受到与富裕地区大致相同的公共服务，从而消除在教育、卫生、环境保护、公共设施、社会保障等方面的巨大差距。因此，财税体制改革是地方政府获取城市化发展财力的制度保障。

（二）规范和调整财政收支结构，为城市化健康发展提供财力基础

健康的城市化发展应以可持续性为标准，浅度城市化回避了城市化的实质，推进的只是城市的自我现代化。而政治城市化向市场城市化过度所进行的户籍制度改革，虽然可以做到将进城的农民工身份转换为市民，但如果不解决与户籍挂钩的公共福利、社会保障等具有实质意义的权益分配，城市户籍只是一张“空头支票”，则是毫无意义的。为了使尽享城市公共服务的市民增加，推动深度城市化①蔡 昉：《深度城市化：未来经济增长不可忽视的引擎》，《改革内参》，2009年第37期。的着力点不是抽象的户籍制度改革，而是具体的从社会保障覆盖水平、义务教育权利、升学权利和住房权利等方面入手。为此，规范和调整财政收支结构是关键。规范财政收入结构，必须对现行《预算法》所做出的不允许地方政府发行债券的限制性规定进行修订，允许地方政府以规范的形式举债，将债务收入作为地方政府财政收入形式，解决地方政府在基础设施和公共服务方面的财力不足。对地方政府发行债券进行立法，使地方政府债券的发行合法化，并以法律的形式对地方政府发行债券的条件、形式、规模结构、利率、用途、偿还等内容做出明确规定。调整财政支出结构，必须坚持以人为本的城市发展观，把政府的职能重点转移到公共基础设施、教育、卫生、环境保护、住房和社会保障等领域，将受益范围扩展到在城市居住的所有居民，并作为财政支出的重点，进而提高社会性支出的绝对规模及其在财政支出中的比重。财政支出结构的调整能增强地方政府提供公共产品的能力，在财政收入既定的情况下，优先满足基本公共服务需要，不仅有利于为市民创造良好的生活环境，而且也有利于城市经济的繁荣。

（三）制定大力发展第三产业的财税政策，为城市化健康发展提供政策支持

历史经验证明，第三产业的发展和城市化水平的提高，是一个相互依存、彼此促进的联动过程，服务业的规模、结构和城市的规模、结构有很大关系，第三产业大多是劳动密集型和知识、技术密集型行业，能够吸纳较多的劳动者就业，第三产业的发展赋予了城市新的活力，成为加快城市化进程的重要因素。②陈柳钦：《产业发展：城市化健康推进的持续动力》，《上海城市管理职业技术学院学报》，2010年第1期。目前中国第三产业就业人口比重不到40%，明显低于发达国家60%～70%的水平，因此，运用财税政策鼓励和扶持第三产业的发展，可以充分发挥第三产业吸纳劳动力的巨大潜力。

第三产业有四个层次，即运输、商业、饮食业、仓储业等流通部门，金融业、保险业、旅游业、咨询业等为生产和生活服务的部门，科学教育文化体育等为提高居民素质服务的部门以及为社会公共需要服务的部门。鉴于工业吸纳就业人口的有限性，以及解决农村剩余劳动力就业的迫切性，第三产业发展的重点应该是能为吸纳劳动力就业发挥极大促进作用的行业，财税政策的着力点是支持服务业扩大总量、优化结构和拓宽服务领域。首先，必须改变偏重于资产回报率的财政投资导向，加大对第三产业的财政资金支持力度，着力发展信息、金融、会计、咨询、法律服务等行业，带动服务业整体水平的提高。目前，传统服务业在整个服务业中仍居重要地位，增强对传统服务业改造的资金支持，通过运用现代经营方式和服务技术对传统服务业进行改造，有利于扩大服务业总量、发挥吸纳就业的优势。在财力上支持具有增长潜力的公共服务、生产服务、生活服务、救助服务等服务业新领域，支持开发养老服务、医护服务、物业服务等社区服务岗位，引导和支持家政、农业技术推广、农用生产资料连锁经营等服务业发展，支持新建产业开发区、工业园区等配套服务，扩大就业规模。其次，设立第三产业发展财政专项资金，用于对第三产业项目的规划编制、项目投入的贴息补助，重点扶持与自主创新、转变经济发展方式有关的现代服务业。对服务业人力资源的开发、职业介绍机构、职业培训机构等进行财政补贴。再次，加大减税的政策力度，以免征或减征营业税、所得税的优惠政策为主要政策手段，引导社会资金投入到服务业，拓宽服务领域，增强服务业吸纳就业的能力。减税政策同财政支出政策一样也能产生扩大就业总量的乘数效应，而且减免税的政策措施还会优化就业结构，对求职、培训、教育等方面的税收优惠政策，也可以对提高劳动力的素质和增强其求职能力，起到积极的促进作用。