纳税服务的缺位与对策——基于沿海发达地区和发达国家的实践

◆叶金育 ◆沈昶宇 ◆孙 超

随着经济的快速发展以及各地不断深入推进税源专业化管理，新兴产业的蓬勃发展以及因专业化管理对税务机关的要求不断提升，传统的纳税服务理念和措施难以满足纳税人日益增长的服务需求；面对当前税务机关纳税服务的缺位，税务机关只有不断优化纳税服务才能更好地满足纳税人的需求，才能更好地服务经济发展，更好地履行国家赋予的职责。

一、当前税务机关的纳税服务缺位

受传统思想的影响，不少税务干部不同程度地存在着官本位意识，总是以执法者的身份出现在税务工作中，对征纳关系的认识仅仅局限于管理与被管理、监督与被监督的层面，没有从新的高度去认识为纳税人服务的重要性和必要性，没有跟上政府职能转变的大形势，没有从传统的管理者角色转变到服务者的角色上来。

（一）纳税服务被动性、表象化趋势明显

从本质上看，纳税服务的重点应放在“公正”和“效率”两个方面。但全国税务系统至今仍没有统一、规范的纳税服务形式，各地纳税服务形式和方式千差万别。纳税服务流于形式，缺乏长效发展机制，疏于从宏观上准确把握税收经济政策，为全社会纳税人创造公平、公正、公开的经营环境。

1.重权利，轻义务。在税收法律关系中，税务机关与纳税人的权利义务关系具有不对等性，税务机关享有较多的权利而承担较少的义务，纳税人则相反，承担较多的义务而享受较少的权利。在传统的人治文化的影响下，部分税务干部重权利，轻义务；对自身的管理、征收、检查、处罚等权利充分行使，致使出现“人情税、关系税”的现象，而对于自身应尽的如向纳税人宣传税法等义务又未能很好地履行，忽视了纳税人的合法权利，纳税人的权益得不到有效保护，造成纳税服务的“错位”。

2.重形式，轻实质。一方面纳税服务偏重于口头上、书面上或者宣传栏上，而像提供税法咨询、辅导等真正保障纳税人权益方面的实质性措施不多，流于形式。还没有建立与纳税人长效的沟通渠道，对纳税人的需求了解不够，不同的纳税人的需求是不完全一样的，纳税服务仅局限于针对纳税人的普遍服务和表面服务，而缺少有针对性的个性化特色服务，各项服务千篇一律，缺乏个性，没有特色，不能满足不同对象的不同要求。

3.重宣传，轻规范。税务机关在日常管理工作中能结合税收宣传月活动将政策进行宣传，同时又做到宣传服务不局限于纳税宣传月，做到全年常抓常新，集思广益、群策群力。通过网络、电视等媒介及载体，发挥新时期各媒体覆盖面广、互动性强、方便快捷的优势，以更加灵活多样的形式为纳税人提供优质到位的宣传服务；但又存在着纳税服务局限于办税服务厅“单兵作战”，没有建立征、管、查等环节的运转有序的工作规范和服务链条，或者虽建立了联系制度，未能真正地去执行、去落实，造成纳税服务方面的内容缺失。

（二）纳税服务内部职能错乱，外部缺乏协作

在实际的纳税服务工作中，普遍存在着职责不清和职能交叉的问题。

1.内部高效运转的纳税服务部门尚未真正建立。目前，虽然部分地区设立了专门的纳税服务机构，负责处理纳税服务相关事宜，但总的来说纳税服务工作还没有完全形成一个完整的服务组织体系，纳税服务各项职能还分散在各个业务部门和综合部门，纳税服务缺乏系统性和协调性。一方面造成资源浪费，另一方面使纳税人有一种茫然不知所措的感觉，有问题不知该找谁。

2.外部关联职能部门的协同服务远未凸现。由于税务机关在征收、管理过程中会涉及纳税人多方面的业务，因而与工商、质检、民政、供电、审计、金融、自来水等多个行业主管部门、政府职能部门、企业的信息关联较紧密。但由于存在着部门利益或者工作任务加大等诸多因素的影响，税务机关在与相关的部门进行信息交换的同时遇到的阻力也较大，表现为:(1)相关法律法规不健全，保障力度不够；(2)交换机制不健全，考核不到位。现行相关的部门内部没有设置专门的涉税信息交换部门或机构，也没有设置相应的交换岗位；(3)获取第三方涉税信息的成本仍然较高，税务部门需要政府协调各相关部门或自己主动与相关部门进行信息交换、沟通，这也大大提高了征税成本；(4)信息交换部门主动性不强，被动应付。从外部来看，少数部门为了本部门利益而置国家利益不顾，往往以国家秘密、商业秘密为由，对税务部门获取涉税信息不支持、不配合，不愿意或不提供纳税人涉税信息；(5)信息交换平台未搭建，或虽搭建但效率不高。由于多部门之间没有实现计算机联网，涉税信息传递大多是纸质传递、个人邮箱、QQ群等方式进行传送，没有搭建一个系统化的信息交换平台，或者虽然建立，但只是一个简单的平台，信息化处理能力、支撑能力不强；有些部门涉税信息需要税务人员上门采集，你不上门我不报送，加大了工作量，增加了信息交流的成本，降低了信息交流的效率。

（三）当前税务人员意识和业务水平难以有效助推企业发展

1.税务人员的纳税服务意识有待提高。表现为:(1)部分税务人员的权力意识仍然很严重，没有树立正确的为纳税人服务的理念，难以提供纳税人所真正要的服务；(2)对纳税服务认识不到位，简单地将纳税服务理解为优化办税环境、文明礼貌服务这些表面措施，导致在服务中注表象轻实质，不能真正满足纳税人的实际需要；(3)工作态度不认真，敷衍了事。对纳税人的前期辅导、征管资料等后续管理不到位。

2.新兴产业的发展对税务人员的素质要求陡然增高。由于各地大力开展招商引资活动，且其中不乏新产业、新行业。这些新产业、新行业与原先辖区范围的企业经营性质不同，对于税务机关人员来说是一个新的起点，从税收征管到纳税服务再到行业知识都是一个从零开始的过程，这在一定程度上加大了对税务机关税收管理人员和相关业务人员的素质要求。如何应对新兴产业的快速发展，在做好纳税服务的同时如何管理好企业对税务机关来说一个很大的考验。

（四）纳税服务成效检验标准尚不完善

1.纳税服务绩效考核标准尚未真正建立。绩效考核只有客观、公平、公正、公开、全面，才能如实地反映考核对象的纳税服务水平。这就需要通过纳税服务主体、纳税人、上级机关、社会公众等不同主体，运用不同的重点指标对纳税服务进行全方位评价。而目前对于纳税服务基本上没有专项、系统、统一的考核方案和标准，主要是参照日常考核的内容进行。对纳税服务的日常考核仅仅是上级机关开展的在纳税人日常需求调查开展情况、在线咨询情况、限时办结率、窗口出件率等方面进行考核，对于考核的内容仅仅是根据纸质资料或者相关电子数据为依据，导致存在被考核单位被动应付的现象，另外，部分被考核单位虽然做了相关的工作，但由于没有相关记录，也会被认定为考核不达标。

2.纳税服务组织、技术等体系远未全面建立。纳税服务组织机构和技术体系是纳税服务体系的重要组成部分，为纳税服务提供组织保障和环境条件。但从目前情况来看，多数地方未成立专门的纳税服务机构，在技术层面上虽然网上预登记、申报、缴税部分功能已经实现，网上审批、网络开票、网络领购发票等相关功能尚未实现，仍需要纳税人上门进行办理。

二、沿海发达地区与发达国家的纳税服务实践经验

（一）沿海发达地区的纳税服务实践

1.“主动型”税政服务助推经济新跨越。如江苏税务部门创新纳税服务举措，主要有:(1)加强税收政策宣传，促进企业健康发展。将经济发展过程中可能涉及的税收优惠政策进行了整理归纳，突出宣传使用率较高的优惠政策，在对企业进行日常宣传及开展业务培训过程中认真讲解，使企业掌握好、使用好优惠政策；(2)提供高效优质服务，帮助企业稳定发展。开通“科技绿色通道”帮助纳税人全程办理优惠申请、备案登记、代开或领购发票事宜，并按季跟踪分析经营情况，提出服务性建议；定期召开税企座谈会，收集整理纳税人所关心和急需了解的涉税问题；(3)加强部门协作沟通，推动企业持续发展。加强与劳动保障部门的沟通，为下岗失业人员提供税收政策咨询和就业帮扶服务；与工商等部门实施涉税事项联办，帮助企业解决实际困难。

2.“上门走访、一对一辅导”，服务科技创新企业转型升级。如广东地税部门积极贯彻落实鼓励产业结构升级的税收优惠政策，充分结合辖区内的产业特点，加快科技创新企业转型升级。主要举措有:(1)确定重点服务对象。根据税收规模、项目投入、科技创新等情况，通过下户走访，了解掌握企业生产经营特点、科技创新进程和财务状况。在依法治税的前提下，收集纳税人的合理涉税诉求，努力打造企业和税收互动发展的良好局面；(2)提升专业化税源管理服务。对科技创新企业开展“一对一”形式的纳税辅导，积极主动梳理现行优惠政策，有针对性地宣讲开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用核算规定、符合条件的技术转让所得免征企业所得税等一系列具体的优惠政策，保证税源管理工作做实、做细；(3)创新工作方式，兑现税收优惠。建立专业化团队办理科技创新企业涉税申请，实行管理员受理涉税事项、专业化小组集中审核的模式。每一宗涉税事项均经过集体审议，查找其个性及共性，增强涉税事项审核的透明度，充分发挥集体智慧，进一步提高工作效率、提升纳税服务效能，切实兑现税收优惠，加快企业产业转型升级。

3.“纳税人之家”的六大举措服务纳税人。如浙江税务部门设立包括在线服务、坐席服务、贴身服务、主题服务、维权服务、预约服务六大服务的“纳税人之家”，为纳税人分忧解难。纳税人可根据自身的要求，通过网络、电话联系及联系人推荐等方式选择“纳税人之家”志愿服务工作人员，邀请其上门提供服务。税务部门根据实际工作需要集中为企业辅导新政策、落实税收优惠政策等，使纳税服务体系更为完善、更具人性化，纳税人可以“点菜吃饭”和按需服务。

4.重点企业直通车服务。如广东国税部门开展重点企业直通车服务，实行政策直通、办税直通、交流直通“三通”服务，满足企业需求；对企业开展随时服务、延时服务、限时服务“三时”服务，简化办税手续，发挥直通车效率，得到了辖区内重点企业和其他大企业的热烈欢迎和积极响应。

（二）发达国家的纳税服务经验

1.纳税服务理念贯穿于税收管理的全过程。如德国的日常税收征管环节科学严密、简便实用、重点突出，体现了税收管理的规范有效、方便纳税人和确保税收收入的指导思想，将纳税服务理念贯穿于其实施管理与服务的纳税登记、申报、认定、税款缴纳、纳税检查、违法处理等主要环节。

2.以顾客为中心的服务理念和纳税服务社会化。如美国联邦税务局将“不是纳税人为我们工作，而是我们为他们工作”界定为其纳税服务哲学，将顾客满意度作为衡量纳税服务质量的重要指标。强调顾客导向，以顾客需求为根本，将顾客满意度作为衡量纳税服务质量的重要指标。此外美国联邦税务局非常重视通过专业的中介和社区组织为纳税人提供纳税服务，从而构成了以政府、中介和社区组织为主体的纳税服务体系。社区组织包括纳税人协会、志愿者机构等，他们提供的服务多种多样，既可在解决纳税人的具体问题上提供法律帮助，也可通过开展税法宣传活动，为纳税人提供优良的纳税服务。美国联邦税务局也很注重通过加强与志愿者机构的合作，为特殊纳税人群体提供免费的纳税服务。

3.信息推动型的纳税服务。如新加坡税务机关制定了为纳税人服务的标准度服务体系，向纳税人公开承诺其工作目标和标准。该信息科技系统包括:(1)国内税收综合系统；(2)电子申报系统；(3)机构服务系统；(4)办公自动化系统。这四个系统相对独立,可单独处理相关业务,同时,其信息系统又有内在联系,一体化程度较高,数据信息高度共享。在达到这一目标的过程中,他们首先进行了征管业务流程重组,同时,对原有机构进行调整,建立了一个数据处理中心和一个服务中心,负责税务登记、纳税申报、退税申请、信函咨询的受理、数据图像扫描录入、纳税人邮寄支票的分检、向银行传送入库信息等工作和纳税人上门咨询、信函咨询的回复工作。

4.纳税服务考核评价机制。如澳大利亚联邦税务局对于纳税服务除了内部加强监督外,还直接让纳税人和社会公众打分,并把纳税人评议结果与税务人员乃至税务机关的最高首领业绩直接挂钩。此外,每两年要向纳税人开展一次民意测验,结果直接影响税务局长业绩。联邦税务局长每年换届选举一次，如果社会满意率低,可能导致提前选举由政府重新任命。通过全社会测评,可发现税务机关的办事效率和薄弱环节,从而为进一步提高工作质量和效率确定重点。

三、纳税服务优化对策

（一）更新纳税服务理念，优化理念体系

针对上述部分税务机关干部纳税服务观念较为淡薄、自身定位不准以及服务不到位的情况，可以借鉴美国以顾客为中心的纳税服务理念，将“不是纳税人为我们工作，而是我们为他们工作”界定为纳税服务哲学，强调顾客导向，以顾客需求为根本，将顾客满意度作为衡量纳税服务质量的重要指标。税务部门应为整体纳税人服务，“确保每一个纳税人得到公平的待遇和受到尊重，以信任、尊重、精确和公平的方式对待所有的纳税人，且保持并提升公平对待”，不因纳税人的经济实力而在纳税服务上有所区别，税务局工作人员应帮助纳税人获取其应得的权利。税务机关要努力实现在思维模式上、服务格局上和服务载体上形成“三个转变”；建立以纳税人需求为中心的服务响应机制，由被动服务向主动服务转变，纳税服务由形式向实质转变。

1.以纳税人需求为中心,建立需求分析与征纳沟通机制，完成被动服务向主动服务的转变。征纳关系是构建社会主义和谐税收的最基本的关系。税务部门要搭建信息沟通平台、建立健全需求征询机制和反馈互评机制，充分倾听纳税人利益诉求，以纳税人的具体需求为中心，以更加积极主动的姿态开展工作，简化办事程序、文明高效服务、公平公正执法，不断提高纳税人的满意度，促进和谐征纳关系的建立。

2.以实质重于形式为导向，完成片面注重服务形式向追求内容、形式和效果相统一的转变。税务机关应从以前的重形式轻实质误区中走出来，由形象服务向实效服务转变。针对纳税人对税收专业性知识与技能、程序、权益的需要，提供实实在在的纳税服务；由被动服务向主动服务转变。税务机关除了接待好上门来的纳税人外，应主动走出去，有针对性地解决好纳税人存在的问题。真正将纳税人合理需求落到实处,走进纳税人当中倾听他们的心声，收集纳税人当前在办税过程中存在的突出问题和矛盾；全面拓展纳税服务内容和手段。以纳税人需求为导向，拓展服务外延，积极开展纳税服务援助，有针对性地对不同群体提供个性化的纳税服务；根据纳税人的不同需求，提供个性化的办税服务，为重点税源企业以及其他特殊纳税群体开设专用窗口。

（二）着力构建纳税服务支持体系

1.创新纳税服务手段，优化纳税服务方式。可以采用以下措施:(1)探索推行个性化纳税服务，重点为纳税人提供优质高效的管理与服务，对税务部门而言，在当前征管要求不断提高，纳税户持续增多的形势下，要以业务复杂程度为依据进一步细化纳税服务职能，逐步推进纳税服务个性化；(2)充分利用税务代理便捷、专业、自愿、公开的特性, 在实际涉税事务中大力推广税务代理, 促进税务代理行业的成熟；(3)加大办税服务厅硬件投入,为纳税人提供舒适、便捷的办税环境, 设立导税区、咨询处、自助办税区、维权室等功能区位，方便纳税人办理相关涉税业务；(4)积极全面推广网上办税业务、拓展网上办税功能,开通网上申报、网上缴税、网上领购、缴销发票、网上审批等功能，让纳税人足不出户便能轻松办理相关业务。

2.整合纳税服务职能部门，形成内外协同服务的格局。把工作导向从满足自身管理需要为主，转变到“一切为了纳税人，一切方便纳税人”上来，注重精品意识，不断拓宽服务领域，优化服务内容，整合服务资源，再造业务流程，实行“同城通办”，全面构建优质、高效、规范、透明的现代纳税服务体系，以纳税人需求为导向，全面整合系统内外纳税服务资源，提升服务理念，优化服务内容、拓宽服务渠道，再造服务流程，完善服务制度，加强服务考评，建设服务文化，打造服务品牌，建成优质、高效、规范、透明的纳税服务体系，实现纳税人、社会各界和税务工作人员满意度的共同提高。建设 “一个中心”——纳税服务部门，开辟 “四条通道”——“办税服务厅”、“12366热线”、“地税网站”和“纳税服务QQ群”，为纳税人提供及时可靠的涉税服务，打造出一个具有丰富服务内容、较强服务能力的纳税服务“超市”。

（三）构建纳税服务技术体系

1.运用信息化手段，推进纳税服务的现代化和服务的特色化。充分运用现代化手段提升纳税服务水平，可采以下措施:(1)推进税收信息化建设，建立全面的信息交换平台。通过信息化建设，将工商、金融、民政、房产、供电、供水等多个职能部门后台数据进行整合，形成各方互通、功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密的涉税信息管理系统；(2)利用信息化手段方便纳税人申报、缴税。大力推行电子申报、缴税，利用POS机、网上银行等电子结算工具完成税款缴纳；(3)进行信息公开，简化办税手续，最大限度地方便纳税人；(4)利用“12366”为纳税人提供综合、实时、高效和便捷的纳税服务。

2.推进行政审批改革，精简审批项目，优化纳税人办税流程。目前各地纷纷开展了一系列的精简审批行动，但是审批项目仍然较多，对于风险较低的审批项目可以取消审批，由纳税人自行处理，这一方面减少了纳税人的负担，提高了办税的效率，另一方面也降低了征税的成本；对于不能取消的审批项目，要进一步在提供资料、办理时限等方面进一步进行优化，以最快、最好、最优的服务及时让纳税人获得审批。根据纳税人的实际需求，将减免税等审批权限全部下放至基层税务机关，基层税务机关将审批资料向上级机关进行备案，上级机关对备案资料进行后续管理，对审核不符合要求的可以要求下级机关予以撤销，对弄虚作假的纳税人严格按照相关法律的规定进行处理。同时将审批结果在网站、微博、QQ群等媒体、即时通信工具中进行公布，接受社会各界人士全面的监督。

3.开通即时通讯服务，即时为企业解决涉税问题。在科技高度发达的今天，微博、电子邮件、QQ群、网站、论坛、手机短信等多种即时交流方式使得纳税服务更加便捷成为一种可能。作为税务部门，可以统一开通以上一种或者多种交流方式，各单位分别安排专人负责解答纳税人在线提出的各类问题，处理纳税人的各项业务流程，形成实时办结；配合电子化申报，纳税人资料报送完全可以不要到税务机关办税服务厅进行办理，极大的提高办税的效率。

（四）建立健全纳税服务成效检验标准和措施

1.加强纳税服务的制度建设。应尽快建立一套完善的服务制度体系，形成一个全国统一的纳税服务的基本准则，使纳税服务工作做到有法可依、有章可循。同时各地也应在基本准则的基础上结合地方实际制定相应符合地方特色的实施细则。这不仅可以规范纳税服务，同时还有利于考核监督，形成自觉提供优质服务的良好氛围。在规范服务制度体系建设的同时，还应该对现有的征管制度、优惠政策等进行调整。征管方面，该精简的办税环节一定要尽可能地减少，减少纳税人不必要的负担；在优惠政策方面，应在兼顾税负公平的基础上让纳税人充分享受应有的待遇。

2.完善纳税服务的考核评价机制。建立健全科学、规范、公平和可操作性的纳税服务监督、评价机制，从投诉、受理、调查、检查、处理等环节加以规范，对纳税服务工作评定奖励和惩戒，量化考核指标，并将纳税人的评价列入考核指标，让全体人员都要有良好的服务意识，确保纳税服务工作不走过场，不流于形式。严格执行“过错责任追究”制度，形成事前、事中、事后相衔接的监督机制，建立健全纳税服务评议评价机制和服务质量、效果的保障制度，建立为纳税人提供优质的纳税服务的长效机制，将纳税服务工作质量作为考核税收工作的主干线。

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