行政行为主体要件的理论构造

张淑芳

(上海财经大学 法学院，上海 200433)

行政行为理论是行政法学的基本理论，在行政行为诸理论范畴中有关行政行为构成要件的理论是所有其他理论的核心，是其他理论的理论前提。在行政法学界关于行政行为的构成要件有很多种说法，包括主体要件、主观要件、客观要件、程序要件、行政权力要件、法律效果要件和形式要件等［1］。在众多的构成要件中，主体要件是公认的行政行为成立必不可少的要件之一。因为它派生出行政行为的其他构成要件，决定着行政行为的性质。但就我国学界目前的研究来看，关于行政行为主体要件的理论还有不少空白，使得主体要件的核心地位难以体现，进而导致行政行为理论的诸多缺陷。因此，无论从相关理论的完善还是法治实践的需要，都有补充的必要。本文从行政行为主体要件的法理价值、法律范畴、与其他要件的关系等方面，对其作了进一步的拓展分析。

一、行政行为主体要件的理论空白

行政行为构成要件即构成行政行为的那些标准。一个法律行为的标准常常不是一个单一的指标，而是一个指标体系，这个体系由若干具体的要件和形式构成，缺少一个要件行为就不可能成立。行政行为的主体要件是就构成行政行为中若干要件相比较而言的，缺少一个主体要件的行政行为就不是行政行为，从这个意义上讲，行政行为的主体要件并不是一个无关紧要的问题，而是关系到行政行为能否成立的带有原则性的问题。在行政法学中，行政行为和行政主体是两个不同范畴的东西，至少在长期的行政法学研究中这两个问题是被归入两个不同的范畴之中的。由于行政主体本身就是行政法中的一个非常大的板块，人们也就忘记了行政行为理论与行政主体理论究竟存在何种关系，行政行为主体要件的理论空白使行政主体理论中也不曾有行政行为。我国有的学者在涉及行政主体理论时将其放置于行政法关系的理论之中［2］，认为行政主体是行政法关系主体的一种，在研究行政法关系时必然涉及行政主体问题。同样道理，在研究行政主体时将其置于行政法关系之中，并从其与行政相对人的关系解释行政主体的状况。有的学者将行政主体理论置于行政组织和行政组织法的理论之中。我们注意到有关行政主体的理论阐释常常与行政组织理论、与行政组织法理论放在一起，将其作为行政组织理论和行政组织法理论的构成部分［3］。上述两个关于行政主体的处理方式都没有将行政主体理论与行政行为结合起来，或者将行政行为理论与行政主体结合起来，使二者成为行政法学理论中的两个几乎互不相干的板块。也许学者们这样的处理方式有一定的道理，而且是非常系统和成熟的，但就行政行为本身而言，其主体要件的理论构设却是一个空缺，由这个空缺便带来了行政行为构成要件理论中的一些具体障碍。

第一，没有对行政行为主体要件进行界定。行政行为主体要件作为行政行为的要件之一，即便是没有法律上的概念界定，至少也应当有一个学理上的概念界定。然而，我国行政法学界却没有一个关于行政行为主体要件的界定。所谓行政行为主体要件的界定是指从理论上对行政行为的主体要件作出概念上的阐释，当然，行政行为主体要件在理论上的解释是一个行政法学理论问题，与法律制度和法律规范中的概念界定还存在较大差别。我们注意到一些行政法治发达国家有关行政行为主体要件的界定在行政法制度中就有所反映，例如，《西班牙行政程序法》(1958年)第二章第一节就专门规定了“行为之要件”，其中第40条“行政行为，由有权限之机关，依据确立之程序为之。行为之内容，应合法、合目的”［4］就是对行政行为主体要件的规定。能够像这样从法律上界定行政主体要件是最好的选择，但由于我国行政法治的水平还没有达到相对较高的地步，因此，我们认为，我国行政法学界应当从理论上界定行政行为主体要件的概念。在行政行为主体要件还没有界定的情况下，行政行为主体要件的相关理论必然是不成熟的，必然是处于相对空白的状态中①我国规范行政行为的行政法规范并不少，但这些行政法规范都没有上升到相对高的理论角度界定某一行政行为的主体要件，不过，令人欣慰的是我国一些行政法规范在规定某一行政行为的同时，规定了实施该行为的行政主体的类型。例如《中华人民共和国行政处罚法》就规定了实施行政处罚的机关有职权机关、授权机关、委托的机关和综合执法机关等，这个规定可以成为我们在学理上界定行政行为主体要件的法律依据。。

第二，没有阐释行政行为主体要件的理论基础。行政行为主体要件是有一定的理论基础作为支撑的，如果我们不首先阐述清楚行政行为主体要件的理论基础，那么，我们就不能够很好地领会行政行为主体要件在行政法中的重要定义。《牛津法律大辞典》关于法律行为的解释对于我们领会行政行为主体要件存在的理论基础有很好的启示。它说“法律行为是指具有合法权能的人所做的、能够产生特定法律后果的或产生法律上可能且允许的后果的意思表示或意愿宣告。法人正是通过法律行为来设立、限制或消灭权利和义务并影响法人之间的关系的。法律行为的主要例子有:作出许诺或立遗嘱(单方的法律行为)和签订协议(双方的法律行为)。必须将法律行为与法律的作用区别开来，后者是指法律本身在没有人的参与下，而影响当事人个人或当事人之间的权利和义务”［5］。尽管其是在私法的角度对法律行为进行阐释的，但仍然可以将这种观点运用到公法行为中。以此推论，公法中的法律行为是一个重要的公法理论，公法行为同样是与公法主体、与公法主体的意志表达联系在一起的。具体到行政行为中，就能得出行政行为与行政主体之间必须发生关系这样一个重要理论，因为离开了行政主体，具体的行政行为不复存在，只能是一个空洞的概念。关于这一点，我国行政法学界还没有较多的阐释，或者说没有更深入的阐释。

第三，没有行政行为主体要件的理论构设。《牛津法律大辞典》指出:“法律上的行为指某一法律人格主体做出的意思表示，用以产生、变更、消灭某项法律权利，并为此目的而具有法律上的效力。例如订立合同、遗嘱或财产转让的执行。法律上的行为所包含的要素，是行为人引起预期法律后果的法律权利，是行为人依其意愿为达到上述目的所做出的指示以及意愿的表达或显示。缺少任何要素，比如违法或违背了公共政策，都将损害或影响有关行为的实质效力。”［6］这是对法律行为主体特性的描述，作为一个法律行为的主体并不仅仅是实施某种行为的组织或者机构的简单称谓，而是必须具有法律人格的机构实体，法律上的人格是法律行为主体的基本特征，而一旦谈到法律主体的法律人格就必然涉及主体的能力问题、主体的行为能力问题、主体作为义务承担者的资格问题，主体的产生、变更和消除等一系列法律上的属性问题。即是说，作为行政行为主体要件的行政主体也必须具备一整套前提条件，如自身的合法性、行政权能的存在等，正是这些条件的存在使得行政主体能以自己的名义在不受任何障碍的情况下行使权利和承担义务。但是，行政行为主体要件在行政法学体系中目前还没有这样的较为完整的理论构设。不仅如此，我国整个行政行为的构成要件中相关的理论构设都显得有些单薄，这也成为制约我国行政行为理论完善和发展的一大屏障。

第四，没有行政行为主体要件的理论推演。法律行为的理论和法律主体的理论只是解释法律现象的一个工具或者手段，我们必须能够用这样的工具和手段进行法律上的逻辑推演。凯尔森指出:法律主体“是在陈述实在法时所使用并且同法律义务与法律权利概念密切联系着的另一个一般的概念。法律主体的概念，符合一种想象，需要有一个权利与义务的持有者。法学思想不满足于只看到某种人的行为或不行为组成义务或权利的内容，必须还存在着某个具有义务或权利的人物。这种思想体现了人类思想的一般趋向。然而实际上，法律主体并不是在它的义务和权利之外的一个分立的本体，而不过是它们人格化了的统一体，或者由于义务与权利就是法律规范，所以不过是一批法律规范的人格化了的统一体而已”［7］。这实质上是对法律主体概念进行法律理论推演的一个规则，即法律主体在法律运行中尽管是通过行为来完成的，但运行过程是存在于一定的权利与义务之中的。当我们讲特定法律主体的概念时是为推演权利义务概念所作的逻辑前提上的准备，是一种对逻辑前提进行设定的行为或状态。行政行为构成要件也必须能够进行这样的逻辑推演，但是，在我国行政法学理论中，依行政行为构成要件进行的理论推演是比较少的，从行政行为主体要件进行理论推演的情形更是很少出现和存在。前面讲到的我国行政法学理论中将行政行为与行政主体作为两张皮的处理方式正是这种逻辑推演单薄性的表现。

二、行政行为主体要件的法理价值

法律行为的一般构成要件在一定范围内可以运用于解释公法行为，因为公法行为亦为法律行为的构成部分之一。但是，法律行为构成要件中的一些并不一定适合于解释公法现象，即法律行为的构成要件不能完全套用到公法行为构成要件中来。对于这个问题美浓部达吉在《公法与私法》一书中已经作过描述:“法律行为、意思表示、代理、无效和撤销、条件和期限等观念，是公法和私法所共通的，在公法上亦非承认有与其相当的观念存在不可。自然，意思力有优劣之差的国家与人民间的法律行为，当然不能和对等的私人相互间之行为同样由同一的法则规律，所以关于法律行为的民法规定，不能一一准用于公法上的法律行为。不过，在那些规定没有理由因公法或私法而不同的限度内，民法的规定应解释为得准用于公法。”［8］由此可见，我们为行政行为构设一套特殊的、仅仅适用于行政行为的要件并不多余。从大的方面讲，它非常有利于建构公法学体系;从小的方面讲，它能够使行政行为的构成要件完全适合于解释行政行为这一特定的公法现象。行政行为主体要件就具有这样的功能，即是说我们通过确定行政行为的主体要件，一方面，使行政行为的构成要件与其他法律行为的构成要件有所相通，使行政行为成为法律行为的一部分;另一方面，也是更为重要的一个方面是我们通过行政行为主体要件的构设使行政行为构成要件区别于其他法律行为的构成要件，这一区分必然能够使行政行为理论既成为一个非常重要的公法理论，又能够使行政行为的法律控制朝着规范化的方向发展。如果我们将行政行为主体要件的法理价值作深层分析的话，下列方面是十分重要的。

其一，行政行为的主体要件具有使行政主体由抽象变为具体的价值。行政主体是一个学理概念，我国行政法典则中还没有哪一个使用行政主体的概念，都以行政机关的称谓作为行政法上表达行政主体的称谓。由于我国的行政主体是一个学理上的用语，这就使行政主体在我国是相对抽象的。学者们在设计行政主体的条件时也反映了这一特点，如一般认为行政主体的组成已经获得有权机关的批准;行政主体的名称和法定代表人以及办公处所已经获有权机关批准;行政主体还有法定级别，设置了内部机构并配备了相应的工作人员;行政主体获得财政预算经费;行政主体的成立已在有关公报上公告等［9］。这些关于行政主体资格要件的表述反映了行政法学界有关行政主体研究的格局，即行政主体是一个相对抽象的行政法概念和理论，是对存在于行政管理活动过程中行使行政职权的行政机关或其他组织的一个概括。行政法作为一个部门法，其法学上的学理相对弱一些，每一个存在于行政法中的概念或理论都必须具体到行政活动过程中去。即是说，只有当行政主体与行政管理活动过程联系起来以后才有实际意义。那么，行政行为的主体要件就使行政主体的概念与行政过程有机地结合起来，当我们在谈到行政主体的概念时，我们立刻会想到其是实施行政行为的一个具体的行政机关，或者一个法律、法规授权的组织。行政主体概念与行政行为相关要件结合以后，行政主体不纯粹是一个仅仅存在于行政组织法中的内部行政法问题，而是行政法在运作过程中由行政机关和行政相对人发生具体联系的问题。行政主体由抽象变为具体是非常重要的，目前国内绝大多数行政法教科书在讨论行政主体概念时基本上没有一个案例作为支点。其实，行政主体具体到行政管理活动过程中才具有主体的真正意义，从辩证哲学的角度讲，主体与客体本身就是不可以分开的。

其二，行政行为的主体要件具有使行政行为有根有源的价值。我国学界对行政行为的研究侧重于行政行为的技术方面，而忽视了行政行为的政治属性方面①行政行为概念的产生就与现代宪政制度和现代行政程序制度密不可分，从现代宪政制度的角度讲，宪法上一般都规定了行政系统的职权范围和行为方式;从行政程序的角度讲，行政程序法一般都要对行政行为的概念作出界定。就前者而论，行政行为的主体要件具有比较明显的政治属性，就是现代宪政制度所赋予的;就后者而论，行政行为则是一个技术问题。我国学者对行政行为的研究多从后者出发，例如往往看重行政行为的方式、期限和效果等。。所谓政治属性是指行政行为在作出时常常受到一些法外因素的制约。行政行为的技术属性固然是非常重要的，但其政治属性也是一种客观存在，有时甚至更加关键。有学者就对美国行政行为政治属性的状况作过这样的分析:“一旦行政机关的职能被设想为根据相互冲突之私人利益在特定事实情形中的状况以及相关制定法所体现的政策，来调整这些私人利益，那么，行政行为既不可能由传统模式的‘传送带’理论予以合法化，也不可能由罗斯福新政时期的‘专家知识’模式予以合法化。‘传送带’失灵的原因在于，当相关事实已经准确查清之时，宽泛的立法指令很少能够直接处理具体的情形。更为经常的是，适用这样的立法指令，要求行政机关在若干受影响之特定利益星云密布般充斥其间的某个特定事实情形中，必须重新衡量和协调隐藏在立法指令背后的模糊不清的或彼此冲突的政策。”［10］行政的技术属性是行政行为的形式问题，是一个为标的问题，而行政的政治问题则是一个实质性问题，是一个为本的问题。由此可以说我国行政法学理论中的行政行为实质上割断了行政行为的基础，即在没有相应基础的情况下对行政行为的研究。这与行政行为主体要件相关理论的单薄不无关系，因为行政行为的其他构成要件主要是一些形式性要件，如行政行为必须符合法定形式，行政行为必须符合法定的程序等。而行政行为的主体要件才是实质性要件，它可以避免行政行为的枝节性研究，使行政行为在理论上有根有源，在法治实践过程中有根有源。

其三，行政行为的主体要件具有使行政法中体和用统一的价值。行政法学理论中有两个非常重要的概念，一个叫作“体”，另一个叫做“用”。这两个概念是行政法分析逻辑中非常重要的分析工具。所谓“体”就是从静态上对行政机构的组织体系以及行政机构构成分子所进行的分析，即是说行政法中有一部分内容是关于“体”的内容，行政组织法、公务员法、行政编制法等都是体的范畴，“体”即是行政法中的一个法实在，又是行政法规范的一个构成形式，同时还是一个分析概念。所谓“用”则是从动态上对行政机关行政行为以及其他行政活动过程所作的分析。“用”的构成中包括行政行为以及其他相关的行政活动。“用”同样是行政法中的一个构成，是行政法学中的一个分析手段。在辩证哲学中，静态与动态是一个相互对应的东西，如果将二者置于一个事物之中则是一个事物的两个方面，二者互为前提条件，不可以贸然分开。然而，在行政法学理论中，人们常常将二者予以割裂，使其成为两个互不关联的东西，在行政法教科书中体系的编排常常是将“体”作为一面，将“用”作为一面，并且在讲解有关“体”和“用”的内容时，不涉及“用”的内容。同样，在讲解“用”的内容时也不涉及“体”的内容。我们认为，将“体”和“用”割裂开来是行政法学研究中一个非常致命的问题，因为它将行政法作为一个理论的事物人为地破坏了。由此可见，用什么样的方式将“体”和“用”统一起来就是行政法学界应当予以重视的，而且必须通过一种机构或方式将二者予以统一。行政行为主体要件就有将“体”和“用”统一起来的功能，因为，在行政行为的主体要件中，行政行为是行政主体的行为结果，行政行为只是行政主体的延伸物，而行政主体的存在就是以派生一定的行为为前提的。

其四，行政行为的主体要件具有使行政法学范畴相互连结的价值。行政法学范畴在行政法学界基本上形成了共识，大体上由下列板块构成:第一板块是有关行政法学基本理论，主要包括行政法学的定义、行政法的概念、行政权的定义、行政法关系、行政法渊源和行政法原则等。第二板块是有关行政体制的内容，主要包括行政机关、公务员、行政机关组织法、公务员法、行政编制等。第三板块是有关行政行为的内容，包括行政行为的概念、抽象行政行为、具体行政行为、部门行政法、行政程序法等。第四板块是有关行政救济的内容，包括行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政责任以及与这些内容相对应的法律规范。行政法学的上述四个板块构成了行政法学的四个基本范畴。这四个范畴在目前的行政法教科书中绝大多数学者将其予以割裂或者仅仅用第一范畴的内容分析后面三个范畴的内容，而将后面三个不同范畴视为三个完全不同的东西，当学者们在对这些范畴分别进行评介时并没有指出不同范畴之间的逻辑关系。正如前面我们指出的:当学者们在介绍行政主体这一行政法学范畴时并没有将其与行政行为的关系作有效处理，而当介绍组织行为范畴时也没有指出这一范畴存在的逻辑前提。行政行为主体要件将行政法学若干基本范畴进行了有效的衔接，使我们能够在讨论行政救济问题时与行政行为问题、行政主体问题结合起来，因为在行政复议、行政诉讼和行政赔偿中，仅仅对行政行为的审查还是不够的，还必须注意到行政行为本身是有主体要件的，将行政主体、行政行为与行政救济三个作为一个统一的东西来看待。行政行为主体要件将行政法学若干范畴统一起来是非常重要的，它能够使行政法学这个学科的构建在诸多方面变得科学起来。

三、行政行为主体要件的法律内涵

“我说法律的对象永远是普遍性的，我的意思是指法律只考虑臣民的共同体以及抽象的行为，而绝不考虑个别的人以及个别的行为。”［11］这是卢梭对法的普遍性和抽象性的描述，依这个描述法是一个普遍的存在物，其以相对抽象的形式存在于社会之中，当社会个体与法发生关系时人们并不是针对某一个体而看待其在法律中的行为的，而是将他作为一个社会存在物而看待的，任何个体的人只要符合法律规定的要件都是法律行为的物质承担者，个人在法律行为中并不重要，重要的是法律行为以普遍性的形式将社会个体框了进来。进一步分析，法律的普遍性在于其用一个相对统一的格式赋予了一定的行为、一定社会个体的行为类型以法律上的定义。行政法中行政行为的构成要件就是一个能够将分散的法律现象，或者与法律有关联的社会现象框进来的东西。行政法中一个法律要件就具有这样一个能够将某些主体和行为框进来的尺度。行政行为的总的构成要件是一个相对较大的尺度，在这个相对较大的尺度中还包括着若干不同层级的尺度，即一个单一要件又可以包括若干具体内容，这些内容构成了行政行为的又一个框架，行政行为主体要件实质上为行政行为设置了一个次级的构成要件，对于这个次级的构成要件我们可以作出下列进一步的分解，而其中每一个内涵的状况就是我们所讲的行政行为主体要件的法律内涵。

第一，行政行为的属性以行政主体演绎。行政行为是一个意义非常广泛的概念。有学者对行政行为作了这样的分类:一是将行政行为分为事实行为和法律行为［12］。所谓事实行为是指行政主体所为的纯粹的事实性行为，这种行为基本上和法律没有任何实质上的关系，如行政机关购置办公用品的行为，行政机关的内部文件处理行为等。事实行为尽管也可以被称为是行政行为，但它不与法律发生联系，因此，既不是行政法的调整对象，也不是其他法律的调整对象。法律行为则是指与法律发生关联的行政行为，如行政机关在宪政体制内与其他国家机关发生关系的行为，或者在发生关系时受到民事、经济、行政等法律影响的行为。法律行为由于受法律的制约，因此其具有法律上的效力。二是将行政行为分为受其他法律调整的行为和受行政法调整的行为［13］。受其他法律调整的行为是指行政机关实施的一些行为受经济和民事乃至于刑事法律调整的行为，这一部分行为在通常情况下不认为是行政法上的行为。行政法上的行为则是指行政机关的行为受行政法规范的调整和制约，能够发生行政法上效果的行为等。当然，行政行为的理论分类还可以进一步继续下去，但上列两个分类实质上是从行政主体的角度出发的，之所以这样说，是因为行政行为在行政法上是一个特指的概念，指行政主体在行政法范围内所为的发生法律效力的行为，即是说，行政主体的性质决定了行政行为的性质，如果某一行为是还没有取得法律资格的行政机关所为的，该行为就很可能是一种事实行为。反之，该行为如果是获得法律资格的行政机关，即行政主体所实施的就是行政行为，在这里行为主体是决定行为性质的关键要素。在行政系统中，一些行政机关对外是没有行使行政权的法律资格的，当某一行政机关是没有行使行政权的机关时，它就不能作为行政行为的主体要件，这是行政行为属性由行政主体演绎的第一个方面。另一方面，能够成为行政法上的行政行为也有诸多情形，如有行政救助行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政指导行为等。不同的行政行为常常归于不同的行政主体之中，例如，通常情况下，作为一级人民政府的行政主体所实施的行政行为主要是行政指导行为，而作为民政部门的行政主体所实施的行政行为主要是行政救助行为。有些特定的行政主体不能行使行政处罚权，如科技行政管理机构只能指导和审批有关科技行政管理事项，没有行使行政处罚权的资格。限制人身自由的行政强制只能由公安行政机关行使。在日常的行政执法中，行政行为的属性都与行政主体有密切联系，都是由行政主体的特性所决定的。

第二，行政行为的总量以行政主体的规模确定。行政行为的总量有两个层面的意思:第一个层面的意思是一国行政行为的总体数量①一国行政行为从理论上讲是可以作出总量上的统计的，我国一些地方就有行政行为的统计制度，例如上海市社会保障局、上海市工商行政管理局、上海市人事局等部门都对历年本系统中各个机关实施的行政行为的总量进行了统计。这个统计数在通常情况下都是准确的，其常常将各种行政行为予以分门别类，将各类行政行为的总数量统计出来，再予以相加。一个部门的行政行为的总量能够进行统计，那么，一个城市、一个省区乃至于全国都可以对行政行为的总量进行统计。。行政行为总体数量对于一国行政法治而论是一个非常重要的问题，这个总体上的数量对于一个国家行政法治而言是一个测定指标，由于在一些发达国家权力的行使有司法化的倾向，因此，行政行为的总量有逐年下降的趋势②在西方法治发达国家，随着政府管制和政府干预的减少，行政行为的数量也在不断减少，这实际上是行政法在近年发展过程中的一个革命性变化。当然，这个变化在我国也已经有所表现，近年的行政职权剥离和行政管理中的契约化就是这种变化的表现。。如果某一国行政行为和司法行为相比，行政行为的绝对数和相对数都强势于司法行为，那么，这个国家的法治状况必然是弱司法行为强行政行为的国家。毫无疑问，行政行为的总量决定于行政主体的状况，若一国行政主体在国家权力体系中地位相对较高，行政机构的规模相对较大，那么，行政行为的总量就相对多一些，反之，行政行为的总量则相对较少，这是行政行为的总量以行政主体规模决定的第一个层面的意思。第二个层面的意思是一个行政主体随其规模大小的不同，其所实施的行政行为的数量亦必然有所不同，如美国联邦以宪法为渊源的权力有列举权力、引伸权力、归结性权力、固有权力;与州权相关的权力有专有权力、共同享有的权力等。而各州的权力则有征税和开支的权力、征用私有财产的权力、管理地方事务的权力等［14］。由于州的机构规模小于联邦，因此，州政府行政系统作为一个行政主体其行使的权力总量远远小于联邦政府，进而其行政行为的总量亦会少于联邦政府。我国不同的行政机构规模同样行使着不同性质的权力，由此而引伸出了小规模的机构实施相对较少的行政行为的理论。

第三，行政行为的界分以行政主体的职权为据。行政行为的界分既是一个行政法学理论问题，又是一个行政法治实践问题。行政法学理论中，有些行政行为必须通过一定的理论予以区分，例如，行政指导行为和行政引导行为就存在一个从理论上进行区分的问题。因为行政指导在一定程度上是要由行政主体承担法律责任的，而行政引导则不应当由行政主体承担责任，因为行政引导行为要比行政指导行为的程度弱得多。还如，行政检查行为与行政调查行为如何从理论上予以区分，即行政检查是归于行政调查之中，还是它也应当是一种单独的行政行为等。行政行为类型的理论划分向来就是行政法学界争论较大的问题，这些区分中有一些就涉及行政行为主体的问题，即不同的行政主体实施的行政行为常常从理论上容易被混淆。正因如此，我国学者关于行政行为的理论的研究几乎都毫无例外地讲到了行政行为的区分问题。在行政法治实践中，行政行为的界限更是一个非常敏感的行政法问题。在行政法治实践中，常常有两种情况让立法者和其他社会主体头痛不已:一是行政越权问题，即此一行政机关超越彼一行政机关的权限去实施行政行为;二是相互推诿的问题，即一个行政管理事项两个行政机关或者更多的行政机关都有权管但都不愿意管的行为状态。说到底，行政越权和行政上的推诿是由行政机关的权责不明决定的。行政行为是实施行政管理中最为末端的一个要素，它直接与行政客体或者行政法关系的当事人打交道，而在行政行为之上有其他相关的要素，其中行政职权就是一个十分重要的要素，行政行为应当是由行政职权决定的，它是行政职权的派生物。而行政职权是由宪法、政府组织法以及部门行政管理法赋予行政主体的，每一个行政主体都从上列法律规范中取得了行政职权，再根据这些职权实施抽象行政行为和具体行政行为。一旦行政主体职权明确，行政行为在实施中就不存在交织或行为方式不明的现象。我国行政法治实践中经常出现的行政行为交织现象其根本原因在于行政主体在职权方面的交织，而职权的交织又决定于对行政主体的不同定位。近年，我国在行政处罚中实施了相对集中行政处罚权制度，将同一性质的行为，同一性质的职权集中在同一个行政主体之手，这样做便通过对行政主体的确定和行政职权的界分合理区分了行政行为，由此可见，行政行为的主体要件具有界分行政行为的功能。

第四，行政行为的实施程序以行政主体身份决定。行政行为的实施有两种不同的进路:其一是行政行为在实施中依行政主体的自由意志决定，即行政主体根据行政权决定行政行为的实施方式和实施的状况，此种行政行为实施方式在行政法治不太发达的国家是经常采用的。当然，此种实施行政行为的方式常常与一个国家行政权的历史发展有关，这样的实施方式在一定情况下是有效的。但是，从一国行政权的总体格局看，行政行为由行政主体以自由意志演绎其行为对社会的影响和制约总是存在一些缺陷的。在此种权力行使中，行政主体行为方式的随意性和任意性相对较大，行政行为的连续性也就必然不能保证。因此，现代发达法治国家一般不采用这样的权力行使模式。其二，是行政行为在实施中由行政主体依法定程序严格为之。行政程序被视为现代行政法治的基本精神，在一些发达国家行政程序甚至是行政法的同义语。显然，在上列两个模式中后者是一种理性模式，而前者是一种非理性模式。令人欣慰的是我国自20 世纪80年代《中华人民共和国行政诉讼法》诞生以后，便选择了第二种模式，即要求行政主体在实施行政行为时尽可能依法定程序为之，人民法院对行政行为的司法审查包括实体上的审查和程序上的审查两个方面，其中程序审查是行政行为司法审查的重要组成部分，这个制度设计第一次以法律形式认可了行政主体若有行政程序上的违法行为其行为结果就不能发生法律效力的制度。行政行为实施的程序成为行政法制度的理论前提是行政行为必须有对应的主体，而且这个主体必须具有严格的法律身份，即我们通常所说的法律人格。在行政权的行使由职权主体以自由意志演绎的情况下，实施行政行为的主体身份并不明确，也没有法律上的人格。有时候行政机关以外的组织也是行政行为的主体，如政权系统和政党系统。由此可见，行政行为的实施程序是由行政主体的法律身份决定的，没有行政主体正当的法律身份，行政主体实施行政行为就没有程序制度和程序规则可言。另外，行政行为的实施还有一个质量问题，当行政主体具备严格的法律身份时，其行政行为的质量也相对较高，反之，当实施单一行政行为的主体不具备严格的法律身份时，其行政行为的质量也相对较低。但是，由于行政行为的质量是一个技术问题，将行政行为的质量与行政行为主体作为法律要件联系起来是不周延的，正因为如此，我们没有将行政行为的质量决定于行政主体的状态作为一个单独的法律构成看待。行政行为主体要件的法律内涵在行政行为主体要件中是一个具有实质意义的问题，我们在进一步的研究中必须给予高度注意。

四、行政行为主体要件与其他要件的关系

行政行为的要件就像犯罪构成要件是衡量某一行为是否为犯罪一样，是衡量某一行为是否为行政行为的主客观标准。在通常情况下某一法律行为或法律状态的衡量标准常常是由三个以上的要件构成的①犯罪构成的要件是比较典型的某一法律现象的构成标准，其中共有四个要件，即主体要件、主观要件、客观要件、客体要件等，四个要件缺一不可，执法人员在分析犯罪行为时只需将上列四个要件予以综合运用就可以作出是否为犯罪的判断，而上列四个要件缺少一个，某一行为就不是犯罪行为。法人是法律上一个普遍性用语，法人的判断标准亦有四个，缺少一个就不是法人，到目前为止，笔者尚未发现在法律中某一个行为状态的判定标准为一个或两个的。，因为作为一种衡量标准单靠某种单一的要素是不可以的，一个单一的标准不可能将作为一个类的行为统一起来。放到行政行为的构成要件中也是一样，即行政行为的构成要件应当是一个体系，在这个体系中有若干具体的判定标准，若干判定标准共同使行政行为成为行政行为，而没有成为其他行为。然而，在行政行为的相关构成要件中，它们之间究竟是什么关系却很少有人进行研究。行政行为若干构成要件中必然存在逻辑上的关联性，这种关联性依辩证哲学论之，一方面，若干要件之间有一个相互联系的特性，它们之间互为前提条件，互相依赖，缺一不可。另一方面，若干要件之间又具有一定的排他性，而不是包容性，如果两个要件之间存在关联关系，那么，这两个要件就可以融合为一个要件。上述两个方面是我们探讨行政行为诸要件之间关系的理论前提，如果我们将若干要件之间的关系没有作出科学回答，那么，行政行为主体要件的理论探讨就会失之偏颇。在笔者看来行政行为主体要件是行政行为要件中最为根本的要件，它与其他要件的关系可以作出下列方面的分析。

(一) 行政行为主体要件派生行政行为主观要件

行政行为主观要件是指构成行政行为主观方面的那些东西。我国台湾地区学者谢瑞智将行政行为的主观要件概括为:“作成行政处分的机关须为依法所设置之行政机关;须为行政机关法定职权内;须为公法行为即行政机关作成行政行为时是否行使公权力。”［15］显然，依这个认识，行政行为的主观要件有着独特的内涵，它并不能与刑事法律中的主观要件同日而语，并不是行为主体主观上的故意或过失等心理状态。它与这些主观心理要素有一定的关联性，但除了这些关联性以外，它主要与行政主体的职权有关，如果某一行政行为离开了行为主体的职权，那么，这个行为就缺乏行政行为的主观要件。我们认为，无论从哪个层面理解行政行为的主观要件，其都不能与行政行为的主体要件予以割裂。换句话说，行政行为的主观要件与行政行为的主体要件是紧密联系在一起的。一方面，行政行为的主体要件是行政行为主观要件的物质承担者，行政行为的主观要件与一定的行政意识、行政心理有关，而行政行为实施中的行政意识、行政心理等都只有放置于行政行为主体之间才能够进行分析。一定行政行为中的心理状态必然是由行政行为主体体现出来的心理状态，因此，行政行为的主体要件是行政行为主观要件的物质承担者。另一方面，行政行为的主观要件是行政行为主体要件的派生物，即行政行为主体要件必然派生行政行为主观要件。反过来说，行政行为的主观要件是由行政行为主体要件派生的，这一点非常重要。我们注意到，一些行政法教科书在对行政行为主观要件进行分析时常常忘记了其与行政行为主体要件的关系。如果在行政法治实践中不认真打造行政行为主体，那么，就无法塑造良好的行政行为的主观要件。

(二) 行政行为主体要件决定行政行为客观要件

行政行为的客观要件在行政行为诸要件中处于非常特殊的地位，之所以这样说，是因为行政行为的客观要件是行政行为中最具有实质意义的部分，正是大量的行政行为客观要件的存在，使行政行为与行政相对人之间发生着这样和那样的联系，也正是由于这些要件的存在使行政行为能够进行合法与非法的分析。在行政行为的司法审查中，在大多数情况下也是对客观要件的审查。因为一旦某一行政行为能够进入司法审查程序，其主体方面的要素就不再成为审查的焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定:“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决:(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为:1.主要证据不足的;2.适用法律、法规错误的;3.违反法定程序的;4.超越职权的;5.滥用职权的。(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。”该条所列举的行政行为的诸种瑕疵状况都是有关行政行为的客观要件。然而，行政行为的客观要件在行政行为诸要件中仍然是一个相对外在的要件，其是由作为内在要件的主体要件所派生的。行政行为主体的存在是一个非常主动的存在物，它的主动性既表现在主观意识上的主动性，又表现在行政行为实施中的主动性。因为说到底行政行为的客观要件是由行政行为的主体要件决定的。行政行为主体要件对客观要件的决定具体表现在:第一，行政行为主体要件决定行政行为客观要件的实施过程。一个行政行为的客观要件都由一定的主体要件实施，当我们分析某一行政行为的客观要件时总要与相应的主体要件结合起来。第二，行政行为主体要件决定行政行为客观要件的类型。行政行为的客观要件可以用诸多不同的标准划分成不同的类型，然而，每一种行政行为客观要件的类型都可以从行政行为主体要件中得到分析，如一些行政行为主体只能由特定方式、在特定条件下实施。第三，行政行为主体要件对行政行为客观要件的进一步发展具有法律意义。正如前述，行政行为客观要件在行政行为要件中是最为敏感的，这种敏感的要件在行政法治实践中常常会作出进一步的结果上的延续，正如《行政诉讼法》第五十四条规定，若某种行政行为有证据不足的状态就会有被撤销的行为后果，而这样的行为后果最终都必须回归到行政行为的主体要件之中。行政行为主体要件决定行政行为客观要件是一个非常重要的行政行为原理，其对我们进一步研究行政行为理论中的其他问题具有非常重要的意义。

(三) 行政行为主体要件对应行政行为程序要件

行政程序作为行政行为要件被理论界广泛关注①我国传统行政法理论和当下的行政法理论在讨论行政行为的构成要件时都将程序要件作为行政行为的构成要件之一。参见廖晃龙主编:《新编中国行政法原理》，大连海运学院出版社1990年版，第139 页;张尚族主编:《行政法学》，北京大学出版社1991年版，第177 页;朱新力主编:《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第143 页;马怀德主编:《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2012年版，第84 页。，普遍重视行政程序在行政法中的地位，学者们在强调行政程序作为行政法范畴问题的同时，也将行政程序作为行政行为的基本构成要件之一，是非常正确的。当我们认同了行政行为的程序要件以后，那么，下一步的问题就是要分析行政行为程序要件与其他要件之间的关系。行政行为程序要件与行政行为核心要件究竟是什么关系?我们认为可以作出这样的理论概括，即行政行为主体要件对应行政行为程序要件。行政行为主体在现代行政法中都必然存在于非常广泛的程序规则之下，尽管一些国家没有制定统一的行政程序法，但在其公法体系中，行政程序规则还是普遍存在的，如我国虽然没有统一的行政程序法，但我国针对一些普遍的行政行为制定了程序规则，《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》就针对行政处罚、行政许可规定了相应的程序规则。大量的部门行政管理法也针对部门管理过程规定了程序规则，例如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》等就规定了此方面行政管理的程序规则。行政程序从理论上讲是具有普遍性的，是统一的。但是，在行政法治实践中行政程序都与行政主体有一定的对应关系，例如，《行政法规制定程序条例》中的程序规则只对应国务院这个行政法规的制定机关，行政处罚程序规则只对应有权实施处罚的机关。行政程序在行为主体上的特定性使行政行为主体要件能够决定行政行为的程序要件，这其中的逻辑关系是行政法学界应当引起重视的，而且也面临如何选择行政程序法的立法模式问题②行政程序法究竟以什么为规制对象是一个值得追问的问题，以我国现在所制定的相关行政程序法典而论，行政程序似乎主要是用来规制行政行为的。例如，我们针对行政处罚行为制定了行政处罚法，针对行政许可行为制定了《行政许可法》，针对行政强制行为制定了《行政强制法》。但在笔者看来，行政程序法规制对象并不仅仅是行政行为，它在一定程度上首先是要对行政主体及其职权作出规定，这实质上牵涉到行政程序法的立法模式选择问题，这个模式可以被概括为以行为为主要规制对象的模式和以主体与行为的关系为规制对象的模式，这两种模式所带来的行政程序立法效果必然是不同的。。

(四) 行政行为的主体要件制约行政行为的客体要件

行政行为无论如何不能仅仅放置在行政系统和行政关系中去分析，如果只放在行政系统和行政关系中去分析就必然降低行政行为的价值。事实上，行政行为在一个国家的法治过程中不仅仅是一个行政权的行使问题，更重要的它是一个行政对社会的控制问题，正是由于行政对社会的控制就使我们必须对行政行为的客体要件进行分析。行政行为的客体要件是指行政行为在其实施过程中对社会关系产生的实际影响。行政行为对社会的影响是全方位的，但作为一种最为本质的影响是行政行为能够设定新的社会关系。关于行政行为能否设定新的社会关系的问题在行政法学界有一定的争论，有人认为行政行为不能设定新的社会关系，因为一旦认可了行政行为设定新的社会关系，就等于认可了行政行为的法律性能。虽然，在大多数情况下，新的社会关系是由法律设定的，但不能否认的是行政行为亦能设定新的法律关系。例如，交通管理机关在特定路段设置通行禁令，其既是一种行政行为又是一种设定新的社会关系的行为。行政行为在大多数情况下主要是改变原来的社会关系，或者促使法律规定的社会关系予以实现等。总之，行政行为在其作出时总会与社会关系发生联系，行政行为对社会关系的影响实质上就构成了行政行为的客体要件。在行政法治实践中，一定的行政主体对一定的社会关系发生影响。第一，行政主体能够影响社会关系的范围是特定的，任何一个行政主体都能影响社会关系的职权域，这个职权域在行政法文件中都作了规范化的表述。第二，行政主体影响社会关系的深度因行政主体的地位不同而有所不同，一些行政机关能够对社会关系产生相对深层次的影响，另一些行政机关则对社会关系只能产生相对浅层次的影响。第三，行政主体影响社会关系的广度是有所不同的。一些行政主体由于其职权范围相对比较宽泛，其对社会关系产生影响的范围也要高一些，而另一些行政主体则相反，只能对社会关系产生相对较窄的影响。由此可见，行政行为主体要件与行政行为客体要件亦存在非常重大的关系，即行政行为主体要件制约行政行为的客体要件。

［1］应松年.当代中国行政法(上郑) ［M］.北京：中国方正出版社，2005.509；姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2010.223；胡建淼.行政法学［M］.北京：法律出版社，2010.166；惠生武.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国政法大学出版社，2011.64；湛中乐.行政法学［M］.北京：北京大学出版社，2012.120.

［2］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2010.111；惠生武.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国政法大学出版社，2011.11.

［3］马怀德.行政法与行政诉讼法［M］.北京：中国政法大学出版社，2012.22.

［4］应松年.外国行政程序法汇编［Z］.北京：中国法制出版社，1999.245.

［5］［6］［英］戴维·M.沃克.牛津法律大辞典［Z］.北京社会与科技发展研究所组织翻译.北京：光明日报出版社，1988.493，9.

［7］［奥］凯尔森.法与国家的一般理论［M］.沈宗灵译.北京：中国大百科全书出版社，1996.106.

［8］［日］美浓部达吉.公法与私法［M］.黄冯明译.北京：中国政法大学出版社，2003.222.

［9］应松年.行政法与行政诉讼法学［M］.北京：法律出版社，2011.60.

［10］［美］理查德·B.斯图尔特.美国行政法的重构［M］.沈岿译.北京：商务印书馆，2002.22.

［11］［法］卢梭.社会契约论［M］.何兆武译.北京：商务印书馆，1982.50.

［12］张家洋.行政法［M］.台北：三民书局，1998.574.

［13］左潞生.行政法概要［M］.台北：三民书局，1977.72.

［14］［美］卡尔威因·帕尔德森.美国宪法释义［M］.徐卫东，吴新平译.北京：华夏出版社，1989.28.

［15］谢瑞智.行政法概论［M］.台北：商务印书馆，2009.168.