论法律监督权:权利抑或权力?

石茂生

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450052)

我国法理学界一般把社会主义法治建设分为立法、执法、司法、守法、法律监督五个环节和方面。法律监督是法治建设的一个环节、一个方面。在社会主义法律体系基本建立之后，法律实施及法律监督问题就提到了十分迫切的地位，需要法学界予以特别关注与研究。

一、法律监督之含义分析

法律监督是一个非常重要且使用非常普遍的法学概念，学术界对法律监督有多种看法。归纳起来，对法律监督之含义是从两个方面理解的。

(一) 从法律监督的主体给法律监督下定义

按照主体的不同与多寡，法律监督可以从三种意义上进行理解，即广义的法律监督、狭义的法律监督和折中的法律监督。第一，广义的法律监督是指一切国家机关、社会组织和公民对各种法律活动进行监督，包括国家机关的监督和非国家机关的监督。第二，狭义的法律监督是指专门监督机关对相关的法律行为所进行的监督，在我国专指检察权的行使。第三，折中的法律监督是指有关国家机关依照相关的程序和权限，对法的创制、实施等所进行的监督。折中意义上的法律监督，认为法律监督主体包括人民代表大会和人民检察机关，或者监督主体为各级各类国家机关的监督行为。

(二) 从法律监督的内容和范围给法律监督下定义

按照监督范围、内容的不同与多少，法律监督也可以从三个方面理解。第一，广义的法律监督，其监督范围指各种法律活动是否合法。国家机关、企事业单位、社会团体、国家工作人员和其他公民，只要不遵守法律，或者不正确执行法律，都有义务接受。第二，狭义的法律监督，即通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为，实行法律监督。公安、安全、监狱、拘留所、拘役所等机关执法活动和法院审判活动，是否合法都在监督之列。法律的制定和行政机关的一般管理活动则不在监督之列。第三，折中的观点指监督的范围包括国家机关的所有权力活动，包括制定法律、执行法律、适用法律的权力活动，而普通公民、社会组织的守法活动则不是法律监督的范围。

笔者认为，就我国法治社会而言，法律监督可以从三方面来理解:第一，法律监督的主体是一切有监督权的国家机关、社会组织和公民。国家机关包括立法机关、行政机关、审判机关和检察机关，在法律赋予的监督权范围之内都有权进行法律监督。在有权的国家机关所进行的法律监督之外还存在着很多的监督，例如社会组织的监督和公民个人的监督。这种监督也属于法律监督，它体现了法治的民主基础和价值要求。第二，法律监督的内容与范围是广泛的，不仅包括对诉讼或司法活动中公安、检察、审判、监狱等机关的法律活动合法与否实行监督，也包括对立法机关、其他行政机关的法律活动实行监督，还包括对中国共产党和各民主党派、社会团体、企业事业单位、其他组织和公民个人的法律性活动实行的监督。第三，法律监督的方式是多样的。主要有:请求、建议、抗议、命令、制裁等方式。彭真同志就特别强调:“法律监督，除人大、国务院、最高人民法院、最高人民检察院需要加强这方面的工作外，很重要的一个方面就是群众监督。”他把法律监督分成四种，即党的监督、行政监督、司法监督、人大监督。“最高国家权力机关监督什么?一个是法律监督，一个是工作监督。”［1］

因此，法律监督既可以是一种权利，也可以是一种权力。人民群众或当事人等自下而上的监督就是一种权利，监督是社会团体、社会组织、公民个人享有的一种十分重要的权利;国家机关自上而下的监督和平行监督或制约则是一种权力。监督权利甚至高于监督权力，可以制约和监督国家机关享有的监督权力。

二、法律监督权力和法律监督权利

法律监督有多种分类，我们认为最重要和有意义的分类是按照法律监督权的主体、内容、范围及效力，将法律监督或“法律监督权”分为法律监督权利与法律监督权力。法律监督权利应当是一种公民权利，主要局限于社会力量的监督层面，如党和人民群众、社会团体、新闻媒体对法律活动的监督，而不包括国家机关对立法、司法、行政等法律活动的监督;法律监督权力则表现为一种国家权力，主体是有权的各级各类国家机关。

法律监督的这种划分意义首先在于正确开展法律监督。权力、权利具有不同的特性，行使的方式和要求就有差别，混淆了这种差别就可能造成违法使用权力和滥用公民权利。其次，这种划分有助于我们了解法律监督的丰富内涵，避免以偏概全，片面使用法律监督权概念。法律监督权利和法律监督权力的主要区别在于:

1.监督主体方面的差别。法律监督权力主体具有特定性，包括各级各类国家机关及其工作人员，一般的社会成员、社会团体作为私权主体不直接行使国家权力;法律监督权利的主体则具有广泛性，主要是公民个人、社会团体、各政党、企事业单位等。

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2.监督方式方面的差别。权力不同于权利，它同义务、责任密切相关。对于权力主体而言，行使权力既是其法定权力又是其义务和责任。法律监督权力要求有权的国家机关必须严格依法履行法律监督职权，必须采取法律规定的监督方式。而权利的行使具有任意性和可选择性，权利主体可以选择行使权利或放弃权利，放弃权利本身就是行使权利的特殊方式。法律监督权利具有权利的一般特征，监督方式由主体决定，方式多种多样，只要是在法律许可的范围之内。

3.监督效力方面的差别。权力来自人民通过行使权利而制定的宪法和法律的授予，权力来源体现了权力的正当性、合法性、权威性。法律监督权力作为国家权力的组成部分，受到国家强制力的保障，这种权力的行使必然产生法定的后果与效力。法律监督权利只是政党、团体、公民对法治生活中具体行为的表扬、批评、谴责或建议行为，是一般的权利，而不必然直接发生法律强制效力和法律后果。

4.监督对象方面的差别。法律监督权力具有严格法定性特点，不仅法律监督权力主体是法律明确规定的，而且法律监督权力的内容和对象、程序和方式、效力和后果也必须由法律明确规定，因此，不同的法律监督权力所监督的对象各不相同。法律监督权利的对象、方式一般法律也会作出规定，但是，法律监督权利可以说是最根本意义上的一种监督，是人民权利对国家权力的一种最高监督，它所监督的对象不应该局限于特定的范围，不仅包括行政、审判、检察活动，还包括立法、守法活动。

三、法律监督权力的本质与特征

法律监督权力作为国家权力形式之一，具有权力的一般特点，如主体的特定性、与义务不可分性、权威性、国家强制性、严格的法定性等。法律监督权力和一般国家权力相比具有以下几个方面的本质与特征:

1.法律监督权力的目的和本质是控制，作为权力的法律监督的类型是多样的。法律监督的本质和目的在于把国家机关的权力行为控制在法律设定的轨道之内，保证权力的依法运行。因此，在行使法律监督权力的主体与监督对象之间可能存在命令与服从的关系，有些监督权力如最高国家权力机关的监督权以其监督的终局性及不可逆性，表现出法律监督权力的极大权威性。

2.作为权力的法律监督普遍存在于国家权力体系之中，即一切权力都在履行监督职能。法律监督权力作为防止权力滥用、保证法律统一有效实施的手段，在国家权力体系中广泛存在。如在我国，全国人民代表大会对行政机关、审判机关、检察机关的领导关系的一个重要方面就是法律监督;国家机关内部各组成部门或分支机构中也存在着广泛的法律监督权力，如行政机关内部的层级监督，审判机关内部的审级监督。法律监督是所有国家权力具有的一种客观功能和属性。

3.法律监督权力不是一种独立的国家权力类型。法律监督权力不是独立的国家权力类型有两层含义:一是法律监督权力作为国家权力的一种客观功能和属性，与国家权力的其他属性和客观功能合而为一，其他权力客观上成为法律监督权力的载体或实现方式、手段;二是作为实现主要权力的必备条件的附带的“次要权力”或“辅助权力”而存在，离开了主权力它就不可能也没有必要存在了。法律监督权力的上述特点，决定了它不可能由一个国家机关独自行使全部监督权，不是一种独立权力类型。

四、狭义法律监督权力:人民代表大会和检察机关的共有职权

如前所述，法律监督权力实际上是国家机关享有的各种权力体系中不具有独立性格的一种特殊权力类型，是权力具有的一种客观功能与属性，在任何国家和时代都存在，只不过存在的方式不同。在我国，法律监督权力以多种方式存在于国家权力体系之中，但人民代表大会的法律监督和检察机关的法律监督是其中两种最主要、明显和典型的监督方式，这两种监督方式之间存在着密切的联系。

(一) 人民代表大会的性质决定它拥有法律监督权力，其法律监督权力来源是人民的法律监督权利

在西方大多数国家，议会都拥有实实在在的法律监督权力，并且很多国家议会内还设有监督机构，如瑞士议会两院都设有监督委员会。与西方的议会制度不同，人民代表大会制度是我国的基本政治制度。全国人民代表大会作为最高国家权力机关，它把对社会的管理权力通过宪法和法律分别授权给了有关国家机关，自己保留了最重要的国家权力，法律监督权力就是一种。

按照宪法和法律，人民代表大会及其常委会的职权一般各有十几项，但归纳起来为四类，即立法权、决定权、任免权和监督权，在一般的市和县级人民代表大会的职权只有三项，它们没有立法权［3］。这四项职权中前三项都具有法律监督的客观功能与属性，任免权和决定权的监督属性十分明显，即使立法权，也可以通过立法实现权力合理分配控制与制约权力，监督权则属于狭义的法律监督权力。人民代表大会的这四项职权也可以进一步归结为:法律监督权力和立法权力。任免权可以归入法律监督权，决定权根据情况可以分别归入立法权力和法律监督权力之中。

可见，人民代表大会作为权力机关，全国人民代表大会和它的常务委员会享有最高的法律监督权力，地方人民代表大会和它的常务委员会享有本行政区域内的法律监督权力。王桂五指出:“我国人民代表大会的法律监督机制，包括国家权力机关直接实施的法律监督和国家设置的专门法律监督机关——人民检察院的法律监督。”“国家权力机关的法律监督权，是立法本身的内在要求，是立法权的延伸。如果国家权力机关只是通过法律，而不监督法律的实施，那么法律的实施就没有可靠的保证，而成为一纸空文。”［4］承认人民代表大会拥有法律监督权力的客观事实，把人民代表大会的监督叫作法律监督，并不会降低人民代表大会的地位。把人民代表大会的法律监督定义为权力监督，把检察机关的监督定义为法律监督，是人为地割裂了法律监督概念的统一内涵，才会造成“理论上的缺憾”。

(二) 检察机关的职权决定其法律监督权力是国家法律监督权力体系的重要组成，其法律监督权力来自人民代表大会的授权

人民代表大会制度是通过设置各类具体国家机关的形式实现对社会和国家的管理:设立行政机关，行使行政管理权;设立军事机关，行使军事管理权;设立审判机关，行使审判权;设立检察机关，行使检察权。人民代表大会保留了适合其行使的立法权力和法律监督权力，人大的这种权力与具体的执行权是两种不同的权力，“对政府事务的控制和实际去做这些事务，其间有根本的区别。同一个人或同一团体可能控制一切事情，但不可能做一切事情;而且在很多情况下它企图亲自做的事情愈少，它对一切事情的控制就愈完全”［5］。根据密尔的上述理论，即使是立法权力和法律监督权力，人民代表大会也不可能全部由自己行使，而是只保留了最重要的立法权力和法律监督权力，把大部分立法权力和法律监督权力授权给了其他国家机关。就法律监督权力而言，人民代表大会把日常性、常规性、经常性的司法或诉讼的法律监督权力授予了检察机关。

我们认为，检察机关的法律监督权力是国家法律监督权力体系的一个组成部分，是指包含和依附在检察职权中的一种辅助性权力和检察权所具有的一种客观功能与属性，不是一种能够独立的权力类型。它包括两层含义:一是指检察机关公诉、侦查职权具有的法律监督功能和属性;二是指检察机关职权中包含的具有直接监督性质的次要或辅助的检察权力。它具有以下基本特征:

1.检察机关法律监督的范围具有特定性。检察机关法律监督权力不同于人民代表大会法律监督权力。检察机关的监督是个体性的具体监督，其监督的对象是特别的机关和特别的行为。特别的机关指侦查机关、裁判执行机关和审判机关;特别的行为指国家工作人员的职务犯罪行为。

2.检察机关的法律监督对象是具体的权力行为。人民代表大会的监督是对全部权力行为，包括抽象权力行为和具体权力行为。检察机关则把具体权力行为作为自己监督的范围，而不直接对一般或抽象违法行为实行法律监督。有人认为检察机关对公民一般犯罪的批捕权、公诉权具有对公民是否守法的监督功能，我们则认为批捕、公诉不是对公民守法行为的监督，而是对侦查机关的侦查权力和审判机关的审判权力的监督。

3.检察机关的监督是制度性、可操作性的。检察机关法律监督功能的发挥及检察权的行使必须严格遵守法律规定的程序。而人民代表大会的法律监督一般是非制度性的监督，监督的程序也比较灵活与随意，可以根据情况采取不同的监督手段。比如人民代表大会的执法大检查、司法大检查就是非制度性的，带有随意性和临时性特征。检察机关法律监督的这种程序性不是指检察机关只能处理程序方面的问题。事实上，检察机关的检察权在多数情况下处理的问题既涉及程序问题，又涉及实体问题。

4.检察机关的法律监督内容具有涉诉性。监督内容限于诉讼或与诉讼有密切关系的领域的具体权力活动。对此我国许多学者有过论述:“在我国人民代表大会的宪政体制下，检察机关的一般监督与人民代表大会的监督有着本质的区别，检察机关行使法律监督职能主要是集中在诉讼领域，通过刑事诉讼法律监督、民事诉讼法律监督以及行政诉讼法律监督，对司法机关和行政机关依法行使职权的活动进行监督。”［6］提前介入公安机关的侦查活动，是为了指导公安机关更好地完成侦查任务;纠正公安机关侦查中的违法行为是为了侦查顺利完成并进入下一个诉讼阶段;对有关单位进行预防职务犯罪的宣传教育、建章立制，提出检察建议，是因为在诉讼中发现了漏洞与问题;对判决执行机关活动的监督是因为这些活动本身就是诉讼的重要阶段。

5.检察机关的法律监督是一种制约型的监督。监督主体与被监督主体之间是平等并列的国家机关之间的制约性监督，监督主体对被监督主体只有建议纠正和督促功能，而不具有对被监督者的实体处分和惩戒功能。人民代表大会的法律监督是一种控制型监督，即上级对下级的监督，具有对被监督者的违法行为进行实体处分和惩戒权力。被监督者必须按照人民代表大会的意志纠正自己的违法行为，否则，人民代表大会就可以对被监督者给予惩戒。

6.检察机关的法律监督权力具有广义和狭义两种含义。在我国，人民检察院主要行使检察权即公诉、侦查和诉讼监督权，公诉权和侦查权作为检察机关的主要职权具有法律监督的客观功能，在公诉、侦查等主要权力之外，还享有一些为保证主权力实现的监督性权力，如对侦查机关和审判机关违法行为建议纠正的权力。狭义上讲，检察机关侦查、公诉权的监督功能与属性不是法律监督权力。“检察官作为公诉人，有权对法庭审判活动实施法律监督，但这种监督实际上是他基于公正地追诉犯罪这一角度对法官所进行的制约和平衡，而没有任何特殊性和独立性。事实上，被告人及其辩护人也同样有权对法官进行相似的监督和制约。”［7］“检察机关实施法律监督的方式主要有两种:一种是诉讼的方式，包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼;一种是非诉讼的方式，主要是纠正违法的方式。”［8］这里王桂五讲的诉讼方式监督就是主要职权，非诉讼方式监督就是辅助性监督权力或狭义的法律监督权力。

通过以上分析，可以看出:法律监督是一种普遍的权力和权利现象，存在权力和权利的地方就会有对权力的监督。法律监督可以是一种权力，也可以是一种权利。法律监督作为权利，是党和各种社会组织、公民个人的一项重要的根本性权利，权利主体有责任维护法律的正确实施，发挥在建设法治国家中的重要作用。法律监督作为一种权力，维护法律的正确实施，贯彻落实法律，实行依法管理，是所有国家机关的重要职责和义务，每一个国家机关在行使自己主要权力时应履行法律监督的职能。全国人民代表大会和检察机关在贯彻实施法律过程中具有更为特殊的法律监督权力，必须特别重视监督一切违反法律的行为。这样，法律的实施才不至于流于形式，更不至于有法不依。

［1］朱孝清.中国检察制度的几个问题［J］.中国法学，2007，(2) .

［2］陈瑞华.司法权的性质——以刑事司法为范例的分析［J］.法学研究，2000，(5) .

［3］蔡定剑.中国人民代表大会制度［M］.北京：法律出版社，2003.259.

［4］王桂五.中华人民共和国检察制度研究［M］.北京：法律出版社，1991.165.

［5］［英］密尔.代议制政府［M］.汪瑄译.北京：商务印书馆，1982.69.

［6］韩大元.中国检察制度的宪法基础研究［M］.北京：中国检察出版社，2007.86.

［7］陈瑞华.刑事审判原理论［M］.北京：北京大学出版社，1997.242.

［8］王桂五.中华人民共和国检察制度研究［M］.北京：法律出版社，1991.257.