公共财政理论视域下的政府民生建设

谭泰乾，吴海东

（重庆广播电视大学 1.财经管理学院；2.科研处，重庆 400052）

党的十八大报告强调：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”[1]民生问题是国之大事，它直接关系到社会的稳定。解决好民生问题，是建设和谐社会的重要内容，是实现十八大报告提出的全面建成小康社会目标的基本前提。

一、民生建设及其保障途径

1.民生的内涵

民生，通俗讲就是指人民的吃穿住行等基本生活，其英文为“The people's livelihood”（民众的生计）。《辞海》对民生解释是：“民生就是指人民的生计、生活。”孙中山指出：“民生就是人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命。”（《孙中山选集》）他所指的人民的生活已不仅局限于吃穿住行等基本的物质生活（群众的生命），还包括人民群众为获得物质生活资料而采取的谋生之道（“国民的生计”），以及一个社会为解决“群众的生命”和“国民的生计”而采取的经济政策（“社会的生存”）。

胡锦涛同志在庆祝建党90周年的讲话中指出：“推进社会建设，要以保障和改善民生为重点，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展教育、社会保障、医药卫生、保障性住房等各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”[2]胡锦涛同志的讲话，为我们正确理解民生的内涵提供了基本思路。“着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，这说明民生就是指与民众现实生活（特别是基本生活）息息相关的一系列问题。“完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置”，这就是指政府应为解决民生而采取各种措施和政策。“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，这说明在我国现阶段，民生的基本内容是“五有”：学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

美国社会心理学家马斯洛将人的需求分为五类：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。从广义上说，这五类需求均属于民生范畴。而马斯格雷夫的“经济发展阶段论”，则按照经济发展的不同阶段对人类需求进行了归纳：经济发展早期，主要满足吃穿等方面的基本生存需求；经济发展中期阶段，除了基本生存需求外，民众对教育、卫生、安全等方面的需求增加；经济成熟阶段，民众对教育、卫生等方面需求更高，对收入公平分配的愿望迫切。由此可见，民生需求具有层次性，不同国家之间、同一国家的不同地区之间，其民生需求既有共性，也存在着一定的差异。在我国现阶段，“五有”问题是我国各个地区民生需求的基本方面，这是共性；但对有些地区来说，某些基础设施建设也可能成为重要的民生需求，这是差异性。更进一步讲，即便是民生需求的基本方面，各地区之间也存在着保障程度上的差异。

2.保障民生的途径

（1）市场途径

《左传·宣公十二年》中指出：“民生在勤，勤则不匱。”这就意味着解决民生问题要靠全体民众的勤奋努力，民众要勤于工作，政府官吏要勤于政务。

社会资源的配置主要有两种途径，即市场途径和非市场途径（即政府配置社会资源）。在市场经济条件下，市场在社会资源配置中起着基础性作用，是社会资源配置的主要途径。由此可见，在市场经济条件下保障民生的主要途径是市场。一方面，政府要致力于培育和健全市场机制，政府官员要勤于政务，维持市场机制的正常运行，为解决民生问题创造良好的市场条件；另一方面，民众必须在市场经济运行中努力学习，勤于工作，不断提高自身获取收入的技能和本领，以保障自身和家庭的基本生活所需，不断提高生活质量。

（2）政府途径

虽然在市场经济条件下，保障民生主要依靠市场机制。但是，市场在配置社会资源时存在着诸多方面的缺陷，甚至出现失灵。例如，由于每个人的体力和脑力禀赋存在着差异，完全靠市场机制调节社会收入分配必然导致收入差距的出现。随着社会经济的不断发展，社会收入的市场分配越来越有利于资本而不利于劳动，因而会导致严重的贫富不均。在这种情况下，政府有必要通过建立和完善社会保障制度等多种方式，致力于缩小收入分配差距，加强宏观调控（特别是对物价的调控）以保障民生。政府是保障民生的重要途径，在现代社会其作用越来越明显。

3.政府保障民生的实践

马克思于1875在《哥达纲领批判》一书中阐述了他的社会保障思想，他认为：“社会总产品首先应当做有关维持生产和扩大再生产的三项扣除，即：第一，用来补偿消费掉的生产资料的部分。第二，用来扩大生产的追加部分。第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。”[3]马克思认为，剩下的总产品在作为消费资料分配之前还要扣除三项内容：“第一，和生产没有关系的一般管理费用。第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金。总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”[3]马克思这一论断中所提及的前三项中的第三项，属于现代社会保障体系中的社会救济的内容；而后三项中的第二项和第三项，都属于现代社会保障的重要内容。

英国于1601年颁布了《济贫法》，德国的俾斯麦政府于19世纪80年代通过了《社会保险法》，建立了社会保障制度，其后，西方国家在20世纪30年代相继建立了现代社会保障制度。在中国，儒家学派的代表人物孔子在其《礼记·礼运篇》中提出了“大同社会”的理想，书中提到的大同社会应具有的特征是：“大道之行也，天下为公……人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜孤独残疾者皆有所养。”这是世界上最早出现的有文字记载的关于社会保障的思想。春秋时期的思想家管仲在其政治思想中提出了一系列修善理政以利于本国人民安居乐业的社会保障思想和政策，如“老老”“慈幼”“恤孤”“养疾”“合独”“问病”“通穷”“振困”“接绝”等“九惠之教”。

中国历代的施政政策中皆有防灾保民的救荒措施，包括调粟、赈济、养恤和蠲缓等内容。“调粟”，实质上就是“移民就食”或“移食就民”的救济措施，即在全国范围内通过粮食调拨或移民的方法来保障灾区人民的基本生活。“赈济”，是指以粮食、谷米等实物或货币救济灾区生活贫困的百姓，保障其最基本的生活的制度。 “养恤”，是指灾后由政府安置灾民的一种制度，一般包括提供栖身场所和施给粥食，发放寒衣、医药等方面。“蠲缓”，是国家对灾民实行赋税减免的一种政策，即当灾害发生后，国家为了让百姓尽快恢复生产，对农民免征徭役。

我国近几年来财政支出大力向民生倾斜，加强了对物价的宏观调控，都说明政府是保障民生的重要途径，保障民生已成为现代社会政府的重要职责。

二、保障民生与公共财政

1.公共财政的内涵

自著名经济学家亚当·斯密创立公共财政学以来，经过世界各国经济学家的努力，目前已经形成了比较完善的公共财政理论体系。可将其归纳为五个方面：即关于财政起因的“市场失灵论”；关于财政对象的“公共产品论”；关于财政目的的“社会公共需要论”；关于财政模式的“公共财政论”；关于财政决策的“公共选择论”。其中，“公共产品论”已成为公共财政的理论基石。“公共产品论”将社会产品划分为公共产品和私人产品，受益时的非排他性和消费时的非竞争性是公共产品的典型特征。正因为如此，只能由政府来承担生产和提供公共产品的职责。“市场失灵论”从社会资源配置的角度，证明市场存在诸多缺陷或失灵，如垄断、信息不充分和不对称、外部效应和公共产品、收入分配不公平和经济波动等。市场在这些方面无法有效配置社会资源，政府在市场出现缺陷或失灵的领域配置社会资源就非常有必要。“社会公共需要论”认为，市场与政府作为两种资源配置方式，虽然其运行机制不同，但它们的目的或目标却是相同的，都是为了满足人类社会的需要。而人类社会的需要最终可以分为私人的个别需要与社会的公共需要两大类。由市场提供私人产品用于满足私人的个别需要，由政府提供公共产品用于满足社会的公共需要。马克思在分析分配关系和生产关系时曾指出：“在任何社会生产（例如，自然形式的印度公社，或秘鲁人较多是人为发展的共产主义）中，总是能够区分出劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人消费，另一部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不问这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能。”[4]（《马克思恩格斯全集》第25卷，第992—993页）。马克思的这一论断，说明了政府应集中一部分国民收入用于满足社会公共需要。

公共财政是指政府生产和提供公共产品用以满足社会公共需要。社会公共需要是具有层次性的。结合我国具体情况，社会公共需要按照其性质大致可以分为三个层次：一是政府保证其职能履行的需要，包括国防、外交、公安、司法、行政管理以及卫生保健、基础科学研究和生态环境保护等方面。二是介于社会公共需要和私人个别需要之间，在性质上难以严格区分的一些需要，如高等教育、社会保险基金、抚恤救济金、价格补贴等，其中一部分或大部分也要由政府集中供给加以满足。三是大型公共设施和基础产业，如邮政、电讯、民航、铁路、公路、煤气、电力、钢铁等行业。这部分公共需要因其耗资巨大，在经济运行中具有举足轻重的作用，所以其中许多需要也是由政府集中安排提供，这种情况在发展中国家比较普遍。因此，满足第一层次社会公共需要的社会产品通常属于纯公共产品，满足第二层次社会公共需要的社会产品属于准公共产品。

2.政府民生与公共财政的关系

（1）保障民生是公共财政的重要内容和最基本目标

概括而言，政府民生就是指政府对民生进行保障。政府民生的具体内容很多，涉及面很广，并不仅仅局限于社会保障，还包括公共安全、食品安全、教育、卫生保健、生态环境保护、基础设施建设、物价调控等。广而言之，凡是上述提到的社会公共需要的内容，大多数都与民生有关。政府生产和提供相应的公共产品来满足社会公共需要，就是对民生的保障。马斯格雷夫根据经济发展阶段的不同提出了各时期的财政支出重点：经济发展早期阶段，主要满足吃穿住行等方面的基本生存需求，财政支出的重点是基础设施建设；经济发展中期阶段，除了基本生存需求外，民众对教育、卫生、安全、生态以及收入公平分配等方面的需求增加，财政支出中的相应部分所占比重会逐步提高，经济建设支出所占比重会有所下降；经济成熟阶段，民众对教育、卫生、生态等方面需求更高，对收入公平分配的愿望更强，财政支出中的教育、卫生、安全、生态支出所占比重会进一步提高，财政不管在收入方面还是在支出方面将更加体现收入公平分配。由此可见，保障民生是公共财政的重要内容和最基本的目标。当然，这并不意味着公共财政的内容总是涉及到民生保障。例如，登月计划的实施，这显然属于公共财政的内容，但很难将其归于保障民生方面。保障民生应该涉及到人民最关心最直接最现实的利益问题，应该是与现有民众现实生活（特别是基本生活）息息相关的基本方面。

我国公共财政改革实践，就是一个建立公共财政初步框架，并逐步深化和完善的过程。“十五”时期我国财政改革的重点是建立公共财政初步框架，“十一五”时期我国公共财政逐步向民生倾斜。“十二五规划”提出着力保障和改善民生，推进基本公共服务均等化。总体上讲，我国公共财政的建立和进一步深化、完善，既是一个财政体制改革过程，同时又是一个政府民生不断得到强化的过程。

（2）公共财政是政府民生最重要和最基本的手段和渠道

保障民生是现代社会政府的重要职责，而公共财政是政府为了满足社会公共需要所从事的经济活动或经济行为。政府保障民生的手段和渠道很多，有法制手段、行政手段、金融手段、财政手段和价格手段等，其中，公共财政是政府保障民生的最重要和最基本的手段和渠道。我国现阶段属于政府民生的社会保障体系主要由四部分组成：其一是最低生活保障制度，主要包括：最低工资制度、最低生活保障制度、低收入家庭住房保障制度。其二是社会保险制度，是政府按照保险原则实施的一种社会保障制度。社会保险是现代社会保障制度的核心内容，也是我国现行社会保障体系中最重要的组成部分，包括：养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度，以及疾病生育保险、工伤保险、伤残保险、丧葬补助等。其三是社会救济、社会福利和优抚安置制度。社会救济包括两部分：一是自然灾害救助，主要是对遭受自然灾害，生活发生严重困难的灾民进行救助；二是社会救济，其保障对象主要是无劳动能力，无生活来源以及因其他原因造成的生活贫困者。民政部门提供的社会福利，主要是对盲聋哑和孤老残幼等社会成员给予各种物资帮助。社会优抚的对象是为革命事业和保卫国家安全做出牺牲和贡献的特殊社会群体，包括现役军人、革命伤残军人、复员退伍军人，革命烈士家属及军人家属等；社会安置的对象是退伍义务兵、职业自愿兵、复员干部、军队离退休干部以及无军籍退休退职职工等。其四是商业保险等补充保障制度。商业保险、企业补充保险、职工互助合作保险、个人储蓄性保险以及社会救助等都是我国地方社会保障的重要补充。上述社会保障体系的各个内容，都需要政府投入大量的财政资金，都与公共财政紧密相关。因此，可以这样说，政府民生主要靠财政，公共财政是政府保障民生最重要和最基本手段和渠道，建立以民生为导向的公共财政，是政府保障民生的有效途径。

三、建立以民生为导向的公共财政

1.调整和优化财政支出结构，充分体现民生保障导向

自1998年党的十五届五中全会明确提出建立公共财政初步框架以来，我国公共财政基本框架已经形成，在这个框架下财政支出的重点范围是：（1）为国家机器正常运转提供财力保障，提供如公安、司法、行政、国防、外交等国家政权建设方面的社会公共需要。（2）加大代表社会共同利益和长远利益的社会公共和公益性事业的财政支持力度，如科研、教育、卫生等。（3）逐步提高财政对社会保障支出的保证能力。（4）加大财政对基础设施及基础产业的投资力度，如增加对农业、能源、交通等基础设施、基础产业和高新技术产业以及教育、科技、环境保护等方面的投资。概括起来就是：集中财力保证国家政权建设的支出需要，确保国家机器正常运转；增加科教投入，支持文化、卫生、医疗保健等公共事业发展；增加社会保障支出，加快社会保障体系建设；增加基础设施建设投资，为经济发展提供良好环境。

在我国现阶段，保障民生也就是要做到“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。保障民生的主要内容就是要解决好教育问题、劳动收入保障问题、医疗问题、养老问题和住房问题。因此，建立以民生为导向的公共财政，首先就是要提高保障民生的财政支出比重。目前，我国应调整和优化财政支出结构，在上述公共财政框架下，加大财政对教育和社会保障的投入规模和比重，严格督查劳动用工制度和最低工资制度，加快旧房改造和公租房的建设，加强对公租房的管理，使公共财政支出凸显出民生保障作用，逐步使我国公共财政体现出民生保障导向。

2.完善政府间转移支付，促进基本公共服务均等化

“十二五”规划界定了基本公共服务的范围：“基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。”[4]“本规划的范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。”[4]公共服务的内容大多涉及到民生，因此推进基本公共服务均等化，是民生保障的必由之路，是建立以民生为导向的公共财政的必然选择。在我国现阶段，政府提供的基本公共服务非均等化现象依然普遍存在，主要表现为地区之间的差异和城乡之间的差异。导致政府提供基本公共服务非均等化的原因很多，财政供给不均是其根本原因。因此，完善政府间财政转移支付，是促进基本公共服务均等化的有效途径。

完善我国政府间财政转移支付的目标是：建立并完善以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交错的政府间转移支付制度，妥当选择转移支付方式，充分发挥政府间转移支付的功能和效应，促进基本公共服务均等化。这项措施主要应体现在以下两个方面：

一是完善政府间的纵向财政转移支付制度，促进各地方基本公共服务均等化。由于各地方经济发展不平衡，致使财政能力出现差异，最终导致各地方之间基本公共服务的非均等化。上级政府（中央政府）有必要利用财政纵向转移支付，平衡各地方之间的财政能力，促进基本公共服务均等化。完善我国政府间纵向转移支付的举措有：第一，要充分发挥具有均等各地方财政能力的无条件拨款的功能和作用，扩大公式化转移支付规模，并且引进基本公共服务内容作为计算财政标准支出的因素，目前可考虑把与民生关系最紧密的公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生服务四个方面的内容融入公式化转移支付中，从而促进各地方基本公共服务均等化。第二，要充分利用具有矫正外部正效应的有条件拨款的功能和作用，可借鉴解决县乡财政困难经验的“三奖一补”政策，将基本公共服务逐步纳入奖补范围，促使基本公共服务均等化收到事半功倍的效果。第三，可以增设与基本公共服务相关的其他各种专项拨款，并逐步扩大其范围和规模，保证各地方基本公共服务的最低提供标准。在采用有条件的配套专项拨款补助方式时，其拨款补助额和配套率应区别对待，地方配套资金的比例与该地方的财政能力要相适应，一般是正比关系。逐步引入“因素法”核定基本公共服务专项拨款，加强对专项拨款资金的管理，坚持专款专用，使各个地区都具有大致相当的获得相应专项拨款的能力，促进基本公共服务均等化。

二是逐步建立制度化的政府间横向财政转移支付，促进基本公共服务均等化。目前我国建立制度化的横向转移支付既是必要的，也是可行的。由于中央政府财力有限，仅仅靠中央对地方的纵向财政转移支付，基本公共服务均等化进展缓慢。建立起制度化的政府间横向财政转移支付，有利于推进基本公共服务均等化进程，我国实施多年的地方之间的对口支援等形式为横向转移支付制度的建立奠定了基础。可以借鉴德国的均等化横向转移支付的做法，首先计算各地方的财政能力指数（A）；然后计算出财政平衡指数（S）；最后把财政能力指数与财政平衡指数相比较，并按一定档次标准确定出接受平衡基金的地方及应得数额、自求平衡的地方和付出平衡基金的地方及应付数额。这种做法，实际上就是财政实力较强的地方拿一部分税收收入转移给财政实力较弱的地方。为了稳步推进，可选择部分省（市、区）进行试点，试点省（市、区）可以选择财政能力差距不太大的一些县（市）作为试点，转移支付数额可参考对口支援数额进行测定。

3.提高财政民主程度，推进财政民主决策

“公共性”是公共财政的基本特征，主要体现为公共财政支出用途的公共性。公共财政支出只能用于政府生产及提供公共产品和公共服务，最大限度地满足社会公共需要。这就要求政府在安排和使用公共财政支出时，必须认真研究社会公共需要的具体内容和具体规模，认真研究各种社会公共需要的轻重缓急，建立起科学规范的公共产品和公共服务生产制度和提供制度，切实实行财政民主决策，严禁将任何个人需要凌驾于社会公共需要之上，努力提高公共财政支出效率，充分体现政府本身所具有的公共性特征和公共财政支出用途的公共性特征。

民生是“人民最关心最直接最现实的利益问题”，这足以说明，只有充分体现了民主的财政，才能真正做到保障民生，才能充分体现出公共财政的民生导向。现阶段保障民生要解决好教育问题、劳动收入保障问题、医疗问题、养老问题和住房问题。然而，这并不意味着财政支出只要用于教育、医疗等方面就等于保障了民生。例如，财政支出用于教育，有建大学、高中、初中、小学等选择，有修建教学楼、学生宿舍、学校办公楼等选择，甚至还有购买图书、为学生生活提供补助、增加教师工资福利、增加学校行政运行经费等选择。如何有效配置资金才能真正做到保障民生，其关键在于是否能更好地解决人民最关心最直接最现实的问题，而解决这一问题的唯一途径就是财政民主。更进一步讲，由于各地区之间的差异性，除了“五有”这一民生基本方面之外，还有哪些问题是该地区人民最关心最直接最现实的利益问题，也需要财政民主决策。所以，只有不断推进财政民主决策，才能真正做到切实保障民生。换句话说，财政民主程度是检验财政民生保障程度的重要标准。

公共财政需要财政民主，保障民生更需要财政民主。建立以民生为导向的公共财政，必须不断提高财政民主程度。在我国现阶段，要切实贯彻执行《预算法》，各地方政府要结合自身的具体情况，采取多种形式把《预算法》赋予各级人民代表大会的财政预决算审批权落到实处。街道办事处、社区管委会等基层组织，要创新财政民主形式，切实提高财政民主程度，充分体现公共财政的民生保障导向。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[2]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2011.

[3]卡尔·马克思.哥达纲领批判[M].北京：人民出版社，1971.

[4]国务院.国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知（国发〔2012〕29 号）[Z].http://www.gov.cn/.