重特大自然灾害国际救援协调问题论析

曹彩雲

（中国政法大学法学院，北京 100088）

灾害与抗击灾害是人类亘古即有的话题，尤其是进入21世纪以来，伴随着世界经济的快速发展和资源的过度开采与消费，人类与自然的矛盾冲突日益加剧，重特大自然灾害发生的频率和强度也不断上升。此时，一个国家已很难独立应对，而国际救援力量开始发挥着重要的作用。

国际救援即一种国际人道主义的救援，从救援内容的角度诠释，是指某一国家或地区遭受自然或人为灾害侵袭，造成重特大人员和经济损失，各国政府、国际组织、国际社会给予人道的、义务的、无条件的人力、物力和财力支持［1］。当然，国际救援并不是在任何情况下都会出现，它一般出现在一国或者一地区遭受重特大自然灾害的情况下，这类型的重特大自然灾害一般在性质上属于突发而非缓变性的，一旦发生，受影响的范围就很广，并且后果很严重，往往需要借助他国或者国际社会的力量来共同应对，如2004年12月26日的印度洋海啸、2008年的5·12汶川地震、2010年1月的海地大地震、2013年4月的雅安地震等。

5·12汶川地震后的国际救援是新中国成立以来规模最大的一次。至今，汶川地震虽然已经过去5年，且灾区也已步入灾后重建阶段，但汶川地震中国际救援队的参与，却带给我们很多的思考：在发生重特大自然灾害后，到底应当如何充分利用国际救援力量？如何保证国际救援力量在受灾国顺利开展？如此等等。

一、国际救援的基本原则

国际救援不同于普通的救援，国际救援的力量往往来自于不同的国家，国际主体展开协调的难度通常就比普通救援难度大。为使国际救援顺利进行，必须首先明确国际救援应当遵守的基本原则。

（一）尊重国家主权

国际救援应当首先遵循尊重国家主权原则。《奥本海国际法》一书阐明了国家主权的概念：“主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。主权含有全面独立的意思。无论在国土内还是在国土以外都是独立的”［2］。国家主权原则作为国际法的最基本原则在《联合国宪章》和《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》中都有明确规定。

重特大自然灾害发生后，救援首先是一个主权国家范围内的事情，是否有必要在重灾后进行国际救援，启动相关的协调机制，应遵循受灾国的意见。联合国大会的46／182号决议《加强联合国人道主义紧急援助的协调》中已经明确指出，“必须按照《联合国宪章》尊重各国的主权、领土完整和国家统一。关于这方面，必须在受灾国同意的原则上应受灾国呼吁的情况下提供人道主义援助”［3］。

（二）人道主义原则

重特大自然灾害发生后的国际救援应当坚持人道主义原则，这主要是始于“纳尔吉斯”热带风暴袭击缅甸的事件。2008年5月2日，风暴给缅甸造成了重特大人员伤亡，但是缅甸政府对于国际救援的态度却并不积极，法国外交部长在巴黎对记者说：“如果我们不履行保护的责任，不能获得联合国决议，我们就只能在联合国眼睁睁看着。［4］”而有些媒体就认为这是国际社会行使“保护责任”的最佳例子［3］。那么，什么时候履行“保护责任”呢？这其实就涉及到人道主义原则与“保护的责任”在一国领土遭受重特大自然灾害后的适用问题。

“保护的责任”的适用范围是非常有限的，1994年的卢旺达屠杀事件后，布鲁金斯学会将其与主权相联系，在2005年的联合国报告《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》中得到相关方的承认。“保护责任”范围的认定基本是限于“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”这四种情形，与人道主义原则的相似之处在于都是为了保护人民所享有的基本权利。然而，按照现有的国际法框架，是否应当适用于重灾发生后的灾民救助还没有得到普遍的认可和接受。从目前的国家实践上来看，一些国家也经常会基于政治层面、地理层面或者本国实力和自我评估的不同，对重灾后的国际救援采取不同的态度。综上所述，当一国发生重特大自然灾害后，必须首先尊重一国的主权，其次应当坚持人道主义的原则。

（三）效率原则

救援除了要坚持尊重国家主权原则和人道主义原则外，还必须注重救援的及时性和效率性原则。从全球发生的历次重特大自然灾害来看，在当今的国际灾害救助过程中，缺少的往往并不是救灾所需要的物资和设备［5］，而是一旦灾害发生后，援助人员能否迅速、及时地进入受灾国展开救援，国际救援物资能否实现迅速通关抵达灾区，国际救援的资金能否通过畅通的渠道被充分运用。国际救援的效率原则可以说是国际救援能够充分展开的重要保证。通常情况下，地震后的救援都强调“黄金72小时”内的救援，地震后的救援就相当于与生命赛跑，即使国际救援人员具有先进高端的救援仪器和设备，但如果不能够在关键时间段进入灾区救援，就不仅会延误最佳救援时机，而且还会降低国际救援的成效。因此，效率性原则成为国际救援的客观性要求，也成为协调国际救援人员、物资和资金必须恪守的原则。

二、重特大自然灾害国际救援协调中存在的主要问题及其解决途径

（一）救援人员的出入境问题

重特大自然灾害发生后，虽然国际救援队伍的加入可以为当地的灾害救助提供强有力的支持，但还是面临很多法律问题，其中之一就是国际搜救队伍的出入境问题。例如，依照我国的《出入境管理法》，办理签证需要通过一定的程序和满足一定的条件，并且很多情况下还需要花费一定的时间。然而，国际救援队伍的入境往往具有突然性和临时性，此时如何协调国际救援队伍快速出入境，而不对受灾国的主权或者法律带来挑战就成了一个法律的难题。

1.目前国际习惯的基本做法及存在的问题。根据国际习惯，目前就该问题基本的做法主要包括两种方式：一是在国内的法律层面上，为紧急救援人员的签证要求提供依据。如挪威1990年移民条例第113节规定，如果有充分证据证明缺少签证的理由是可原谅的，可以在入境时基于护照授予紧急签证。二是签订双边或者多边的救援条约，来豁免救援人员的签证要求。如《丹麦和德国关于灾害或严重事故时互助协定》、1998年《关于向减灾和救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》和2005年《东盟灾害管理和应急反应协定》。

虽然通过签订双边或者多边条约的方式能够在一定范围内解决国际救援人员入境的法律约束，但是双边或者多边条约的方式具有明显的局限性。首先，当一国发生重特大自然灾害后，如果参加救援的援助国没有与该国签订相关的条约，那么国际救援队的快速入境就成为一个问题。其次，双边或者多边的条约不仅覆盖的国家有限，而且不同的国家予以不同的对待，不利于在国际救援中广泛合作。

2.解决途径。可以为国际救援队的出入境制定一个共同遵守的法律规范，设制一个统一的出入境程序。其实，2002年，联合国大会就号召，各国要便利救援人员的入境。在联合国大会第57／150号决议中就强调，“按照其公共安全和国家安全适用的措施，酌情简化或减少国际城市搜索救援队及其设备和材料在入境、过境、逗留和出境方面的海关和行政手续，同时考虑到国际搜索救援咨询小组指导方针，特别是其中有关救援人员签证和其动物检疫、领空利用、搜索救援及技术通讯设备、必需的药品及其他相关材料的进口等内容”。虽然这并不代表主权国家必须放弃对国际救援队人员的签证要求，但是它为我们提供了一种思路，是否可以考虑为那些来自救援机构的代表提供签证的豁免，这种豁免的基础就在于这些救援人员是为履行某项救援职责而来到受灾国。

2011年颁行的Model Act for the Facilitation and Regulation of International Disaster Relief and Initial Recovery Assistance（《关于国际救灾和灾后初期重建援助便利化和规范化的示范法》，以下简称《示范法》）①2011年形成，经IFRC第31届世界大会讨论并通过，成为IFRC和联合国推荐给世界各国制定本国便利和管理国际救灾援助法的模版。提出是否可以考虑这些国际救灾人员获得专门的救灾签证或者享有专门的签证豁免，笔者认为是可行的，这在有些国家也得到了认可，例如，根据马尔代夫《移民法案》第17条，“有一种特殊签证授予外国访问马尔代夫的国民，或授予经政府指定和通知、出于人道主义工作等目的而已在马尔代夫待了一段时间的人”。在哥伦比亚，根据其2004年第4000号法令，第41条第6款，也有类似的规定，对于“从事社会福利工作、陪护、检验、监察以及人道主义援助的志愿者、救援人员、非政府组织工作人员以及经国际机构或者外交使团正式支持的人员”授予特殊的临时签证。

通过规定救灾工作人员的特殊签证或者类似豁免的签证，而非采取旅游签证，不仅有利于区分国际救援人员和非国际救援人员，而且也有效地区分了国际救灾和国际灾后初期恢复两个阶段。因为在前一个阶段，往往时间过于紧迫，各国应当提供入境签证，在后一个阶段，尽管还存在提供便利的需要，但是情况已不是非常紧迫，可以恢复到正常的签证程度，对签证进行预先的申请。

（二）救援物资的通关问题

在重特大自然灾害的国际救援中，除了国际救援队伍，还包括国际救援物资，这些物资通常情况下都是受灾国急需的，但是在平时的情况下，物资从一国进入另一国，往往都要有严格的海关程序和具体要求。因此，如何能使国际救援物资尽快进入灾区，又能够不违反受灾国的法律成为国际救援协调的一个重要方面。就国际救援物资而言，需要协调的方面，主要包括国际救援物资的关税征收，进入受灾国海关的程序性要件等。对此，笔者结合现有的国际条约和国际习惯，对应当如何协调这些法律问题进行梳理。

1.受灾国应便利援助国提供的救灾物资和设备的快捷进口，并对这些国际救灾物资予以优先处理。例如，有些国家为了解决其他国家在进入灾害发生国时的海关问题就签订了向《关于向减灾和救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》，该公约的第9条规定，缔约方，在可能时，应该根据他们的国内法，采取措施减少或者消除减灾所用的电信资源的规则壁垒，包括提供电信援助的规则壁垒。区域层面，如1991年《美洲便利灾害救助公约》第5条、2005年《东盟灾害管理和应急反应协定》第14条等也做出海关便利规定。

2.国际救灾物资应当享有免除一切关税和其它税收的权利，除非这种物资有违公共健康和安全。例如，奥地利的海关法就包含了灾害状态下的条款：对用于救灾以及为满足救灾团体的需要而进行补给部分的物资及设备加速通关，如果进口物资从非欧盟国家进入欧共体将豁免进口关税、增值税和消费税①《关于关税免除的理事会条例》第79-85条，1983年3月28日第918／83号理事会条例。，印度尼西亚的《灾害管理法》规定，应为在灾害应急时期进入印尼境内、用于帮助灾害管理的“设备或后勤物资”提供“以免除进口关税及其他进口税项为形式的简便通道”②印度尼西亚第21／2008号法令《灾害管理法》第32条和第36条。。通过为国际救援物资提供免除关税的规定，不仅简便了救灾物资进入受灾国的程序，有利于救灾物资迅速通关，而且还可以使受灾国在第一时间获得较为充足的救灾物资，满足重灾地区的需要，尽快恢复正常的社会秩序。

3.简化或者尽最大程度最小化国际救援物资的文件要求。1944年12月7日签订于芝加哥的《国际民用航空公约》附件9中也号召缔约国采取措施确保救援物资不迟延的清关。1973年签订了《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》。例如，目前很多国家的海关法规定，在物资保管单递交后，由海关当局对之进行检查，但是该检查程序是非常费时的，通过简化相关的文件，对到达的所有物资进行统一报关，能够促使通关和放行物资的程序显著加快，从而有利于国际救援物资的迅速使用。当然上述便利的前提是，援助国应当保证救灾物资都是为了国际救灾和灾后初期的恢复，并且这些物资遵守了其国内法的有关规定，按照要求对物资进行了包装、分类和标记。

（三）救援资金的协调问题

国际救援中，除了对国际救援人员、国际救援物资的协调，最重要的就是对国际救援资金的协调。目前，对救援资金的筹集、管理和安排比较成熟的是联合国框架下国际救援中的中央应急反应基金，这个基金主要是来源于各国以及各地区的捐赠。其基本的运行方式是，在灾难发生时，该基金会向各救援机构提供紧急现金贷款，在救灾完成后，相关借款机构要归还这笔贷款，从而保证基金能够不断地循环起来。这部分基金中有1／3的资金专门用于经常需要紧急援助但却受援不足的国家——它被用来帮助那些没有受到媒体关注、被遗忘的灾区及受灾人民，也有向遭受灾害的地区提供赠款，但是对于这些赠款，当地必须用来购买灾区急需的物资，并且要有充分的证据。同时，为了保证基本能够合理的使用，还会有联合国、国家以及非政府组织等的多方监督［6］。可以看出，通过联合国层面上救援资金的协调，保证了受灾地区能在重特大自然灾害发生后获得最起码的资金支持。

三、我国接受国际救援协调问题的对策思考

随着重特大自然灾害在全球发生的频率越来越高，国际救援的实践也越来越丰富，尽管国际社会对国际救援过程中存在的协调问题还没有体系化地解决，但是一些国家或者国际组织解决国际救援人员、物资、资金协调问题的途径和成功经验却给我们带来一些启示，这对于完善我国接受国际救援的体系具有重要的作用。

（一）我国接受国际救援的现状

虽然我国是一个重特大自然灾害频发的国家，但是现实救援中接受国际救援的实践却非常少。2008年5·12汶川地震中的协助救援堪称是我国历史上首次允许外国救援队进入灾区进行施救工作［7］，这对于研究我国接受国际救援问题具有重要的实践价值。

国际救援力量的加入在一定程度上减少了我国灾后的损失。据统计，从08年汶川地震后的第4天起，相继有俄罗斯、日本、韩国、新加坡及香港、台湾等280多名不同国籍及地区的地震救援人员参与到地震灾区生命的搜救工作中，共搜救出1名生还者和37具遇难者遗体，取得了很好的效果［8］。此外，国际救援队伍的加入，也加强了我国国际救援队与国外国际救援队的交流与沟通，为我们以后接受或者参加他国的国际救援提供了契机。例如，参与我国汶川地震灾后救援的国际救援队伍，都是有着跨国救援经验的专业救援力量，他们的成员素质很高、分工组合也很协调、装备极为齐全且技术极为精良，不仅给我们带来了国际人道主义的援助，还带来了宝贵的搜救工作经验和重要的灾害应急管理启示。

在看到国际救援发挥重要作用的同时，我们也不得不承认，由于我国目前还没有一部专门规定接受国际救援人员、资金和物资的规范性文件，因此，在汶川地震中对这些问题的解决，也基本上是采取临时性政策的方式。例如，汶川地震后，国际救援队首次进入中国领土，那么对于这些国际救援队应当给予怎样的法律地位，对哪些行为可以豁免却没有看到具体的规定，虽然通过一事一办也可以暂时解决问题，但是这样很容易导致程序的不规范，也可能在灾害后期引发不必要的法律纠纷和埋下不必要的隐患。汶川地震后，在非灾区的小区中出现了救灾专用帐篷，甚至带有一些国外救助机构的专用标记的帐篷［9］，如果对于国际救援物资有具体和规范的法律规定，这些现象就很容易避免。

（二）解决我国接受国际救援协调问题的对策

针对上述我国接受国际救援的现状，结合国际社会上一些成功的经验，笔者认为，为了提高重灾后的救援效率和协调国际救援力量，可以考虑制定接受国际救援的指导手册或者类似的规范文本，在该手册中，分别规定在国际救援中如何接受国际救援队伍，如何管理国际救援物资和如何分配与使用国际救灾资金，作为各级应急协调机构的工作参考。

1.关于国际救灾人员。可以按照前述国家关于国际救援队伍的规范，明确国际救援人员是否享有免签证、相关资格的认证、所享有豁免权利的范围及应当承担的义务。例如，对于签证可以作出如下规定：“有资格的国际援助方的工作人员应当有权获得救灾签证，除非涉及国家安全、公共健康和安全，则对与此有关的人应排除适用。在灾害初期应当免费签证，并在境内免费更新高达3个月（或者根据灾害的实际发生情况，规定一个期限），根据需要不断更新适用于整个国际救灾和灾后初期恢复期间”，“在国际救灾和灾后初期恢复时期，应当临时承认援助方国际工作人员的外国驾驶照”等。这不仅可以有效替代在即将接受国际救援时的临时性措施，保证政策的连续性，而且可以有效地提高国际救灾的效率。

2.关于国际救援物资。可以借鉴其他国家或者其他条约中规定的做法，对在重特大灾害期间捐赠的物资给予一定的海关便利，简化一些程序和文件，保证国际救灾物资能够顺利通关，尽快到达灾区。汶川地震后，其实我国广州地区已经有一些比较成熟的做法，我们完全可以把它制度化和规范化，从而保证在接受国际救援物资方面做到未雨绸缪。例如，在规定“海关当局应当便利有资格的援助方的救灾物资和设备的快捷进口，并且予以优先处理”的原则下予以具体化规定，包括有资格的援助方需要服从的义务，文件简化的条件和资格等。

3.关于国际救援资金。应当注重对国际救援资金如何管理的问题和如何与联合国“中央应急反应基金”协调的问题，对于前者主要是规定政府对接受的国际捐款的透明度保障问题。目前很多国家都启动了政府追踪国际捐款流向的程序，这在2005年危地马拉遭受热带风暴“斯坦”后其国内协调机构就有体现，但是我们国家目前在国际救援资金的透明度建设方面还不够健全，需要健全相应的追踪机制，保证国际救援资金能够有效应用于灾区建设上。对于后者则主要是我国接受国际救援的机构在发生重特大自然灾难后要积极与联合国的中央应急反应资金联系，通过争取外援，来降低重特大灾害造成的损失。

四、结语

从2004年12月印度洋海啸爆发，到2005年9月美国的“卡特里娜”飓风灾难；从2008年5月的中国汶川特大地震，再到2013年4月的雅安大地震，重特大自然灾害发生后的影响范围和程度也在发生着“蝴蝶效应”，往往对周边国家和地区，乃至整个世界产生巨大的影响，而重特大自然灾害发生后的救助也已经超越了国界。虽然国际救援还存在许多不足和问题，但国际社会上正在健全的国际救援方面的规范为我们解决其中需要协调的主要问题提供了很多可借鉴的经验和范式。而通过对这些经验与问题的借鉴与思索，我国在以后面对重特大自然灾害时，会适时地借助国际救援力量，建立一个协调理念，充分发挥国际救援人员的力量，使国际救援物资和资金在第一时间到达灾区，最大程度减少灾难造成的损失。“凡事预则立不预则废”，我们只有深刻地反思并对遇到的实际问题进行不断地调适和修正，才能在未来参与或者接受国际救援的过程中，做到有条不紊，在未来的灾难救助中做到运筹帷幄。

［1］韩亭.我国重特大灾害应急管理接受国际救援问题研究［D］.兰州：兰州大学，2010

［2］白萧卓.国家主权在国际自然灾害救援中的合理制约［J］.辽宁行政学院学报，2011（10）：41-44

［3］阙占文.论灾害救援的国际法问题——以国际救援队中的法律地位为中心［J］.行政与法，2009（11）：111-114

［4］中非合作论坛.2008年5月8日外交部发言人秦刚举行例行记者会［EB／OL］.（2008-05-08）［2013-05-10］.http：//www.fmprc.gov.cn／zflt／chn／fyrth／t450640.htm

［5］姜世波.论国际救灾法中的效率原则［J］.防灾科技学院学报，2012（3）：80-87

［6］马怀德.法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究［M］.北京：法律出版社，2009：90

［7］童春芬，朱琳.汶川地震中的国际援助及我国政府的开放政策［J］.大庆师范学院学报，2009（5）：41-44

［8］王莹.四川省纪委承认灾区帐篷确有非法流出［EB／OL］.（2008-05-24）［2013-05-10］.http：//money.163.com／08／0524／08／4CMQJNFP00251OB6.html

［9］中国新闻网.4个国家2个地区的救援队搜出37具遗体1名生还者［EB／OL］.（2008-05-18）［2013-05-10］.http：//news.hexun.com／2008-05-18／106060293.html