构建网络举报良性运行机制研究

刘长发

(中共郑州市委党校党的建设教研部，河南郑州450042)

随着纪检、监察、检察机关网络举报信箱或举报中心网站的普遍设立，网络举报已逐渐成为一种主流的举报方式。网络举报作为一种新兴的举报范式，为党在新时期的反腐工作提供了一种更先进、更有效的手段，在反腐工作中发挥着越来越重要的作用。党的十七届四中全会指出，要健全联系群众制度、创新联系群众方式，拓宽社情民意反映渠道，加强和改进信访工作，健全反腐倡廉网络举报和受理机制。我们要从巩固党的执政地位，提高党的执政能力的高度充分认识网络举报的重要意义，增强做好这项工作的责任感和使命感，进一步畅通网络举报渠道，解除网络举报的后顾之忧，不断改进网络举报工作。

一、网络举报的特点

1.方便快捷，成本低廉。网络举报作为一种传播广泛、交流便捷、身份虚拟、风险极低的举报方式，很容易被群众所接受并采用。举报者不出门、不露面、坐在家里，鼠标轻轻一点，一件、百件、甚至更多的电子邮件可迅即发至全国各地。虽然各级纪检监察机关并不提倡重复、多头、越级举报，而客观上互联网的技术优势却为上访群众这样做提供了可能。网络举报大大减少了传统信访举报方式所需要的许多中间环节，节省了举报人大量的时间和精力。正如一位网友所说:“举报网络的开通不仅给群众多了一个说话的地方，而且是发动群众参与，预防党员干部违纪违法工作的新尝试，为群众参与党风廉政建设和反腐败斗争提供了新的信息交流平台。”

2.安全可靠，互动性强。传统举报的高风险、高成本，以及举报人权利保护机制的缺失，常常让举报人陷入各种险境，使得举报人在得不到妥善保护的情况下，要么选择沉默，要么选择隐形举报。而网络举报，由于采用了专门的服务器和有关硬件设备，有专业的技术人员进行日常管理和维护，举报信息的传递和存储相对较为封闭，安全性和保密性能够得到更好的保证。目前网络举报一般有两种具体方法:一种是登录纪检监察机关所设的举报网站，填写举报内容;一种是通过个人电子信箱发送电子邮件到纪检监察机关对外公布的举报信箱。第一种方法，举报人不一定留下真实的电子邮件地址，而第二种方法在受理机关接收信箱页面上则会留下举报人的电子邮件地址。传统的信件举报中，如果举报人匿名，也不写地址，就没法找到举报人;而网络举报，即使匿名，也可以和举报人在网上交流。通过交流，受理机关可以要求举报人提供更为详尽的关键信息，也可就一些事项向举报人进行解释说明，及时向举报人反馈办理情况等。网络举报的这一大优势，是传统的信访举报方式所无法比拟的。

3.立体直观、生动形象。随着多媒体技术的日臻成熟和电子监控系统的完善化、精细化，网民可以多渠道搜集证据和信息，举报材料能够集声音、图像、动作、文字为一体，展现的内容更加丰富精彩。举报者可以通过动画、影视、漫画等形式逼真地展示腐败分子的丑恶嘴脸和卑鄙行径，让全社会以最快的速度、在最短的时间内知晓惩治腐败的进度。举报内容还可以不断更新，能够直观生动地反映被举报人的行径，使其无以遁藏。

4.信息真实，便于查处。从受理的网络举报来看，会使用电脑的举报人，一般都有一定的文化水平，对问题的陈述较有条理，案件线索比较清晰，尤其是对案情发生的时间、地点及经过陈述的比较清楚。网络举报保持了现实生活上的距离，使举报者无需面对司法机关，就可以在网上与受理机关进行互动交流，这种方式更容易使举报人接受，使得举报者提供出更加详细、真实的信息。这样，在查处的过程中，容易找到合适的切入口，便于查证。

二、当前网络举报运行机制存在的主要问题

1.网络举报缺乏规范和引导。一是重复举报。调研中发现，由于许多网络举报人存在盲目心理，认为不断发送举报内容才会引起受理部门的注意或是越向级别高的部门举报越能引起重视。这样就出现了大量重复“信”、一“信”多投和越级“信”，而且有些举报内容根本不在纪检监察机关的受理范围之内。二是无效举报。有些网络举报人，在举报信中没有将事实交代清楚或者没有留下有效的联系方式，这给纪检监察机关调查取证工作带来了较大的困难。三是虚假举报。因为网络的虚拟性，有的人为了急于解决问题而故意夸大事实，有些人为了报复陷害而虚构事实，更有甚者以侵犯隐私和人身攻击等非理性的方式进行举报，造成对当事人的伤害以及司法资源的浪费。当前，各级纪检监察机关接收的网络举报大多数还是文字内容，相当一部分举报人不具备条件或者没有掌握网络举报的相关技术，无法在举报时附上原始票据、图片、录音、影像等资料。

2.网络举报信息处理不及时。由于反贪反渎案件案情复杂多变、取证艰难、关系复杂，从接到网络举报线索到初查、立案往往要经过很长时间。许多基层纪检监察部门没有专门负责网络举报线索收集的工作人员，网络举报线索的收集基本上依赖于技术部门。控告申诉部门、案件受理中心主要是集中精力处理传统的举报信息。这就造成举报者的举报得不到纪检监查机关的及时回复和处理，从而迫使举报者将举报线索发布在商业网站或论坛上，“点对点”式的举报变成了“点对面”式的曝光，使得被举报者有充足的时间隐匿犯罪线索，销毁犯罪证据，使一些“含金量”很高的举报线索丧失了其应有的价值。

3.网络举报功能单一、缺乏互动。目前，现有的网络举报平台基本都采用“举报须知+填写表格”或“举报须知+邮件受理”的模式，络举报系统的服务功能单一，举报方和受理方的互动性较差。通常，举报人只能单方面发送举报信息，还必须实名，造成了“匿名举报不重视，实名举报受报复”的情况。这样，一方面容易影响到举报人的举报热情，降低了网络举报的公信度，另一方面也使纪检监察机关难以及时反馈举报处理信息，降低了网络举报工作的办案质量。

4.网络举报的安全性还存在薄弱环节。如果举报者通过本地拨号上网或局域网发送电子邮件，在传送过程中的安全性不能得到保障，因为举报者通过邮件服务器发送邮件时，可能在服务器上保留举报信的备份，从而留下泄密的隐患。倘若遇到黑客入侵，举报人在服务器上保存的举报内容的备份，也可能被泄露。另外，一些地方的举报网站完全委托给社会机构管理维护，这一做法也不符合保密要求。

5.举报人保护制度不健全。目前我国还没有一部详细的保护举报人的法律。虽然《宪法》《刑事诉讼法》《刑法》中有一些相关的规定，但其线条粗松、简单分散、笼统概括，原则性强、操作性差，最终只能成为一种“宣言”而难以起到真正保护举报人的作用。近年来，大量举报人因举报而遭到打击报复甚至导致家破人亡的恶性事例时有发生。举报人的人身安全和其他权益如不能得到保障，会打击群众举报的积极性，使群众担心通过官方设立的网站举报后，一旦举报不成反而会因身份的暴露遭受到打击报复。

6.对打击报复举报人的行为处罚力度不够。对举报人的保护，我国立法采取的是惩罚为主、预防为辅的保护方式，但这种保护方式是在举报人遭到损害之后才启动的。尽管事后对行为人会依法严厉制裁，但行为人给举报人及其亲属造成的损害却是无法弥补的。我国《刑法》第254条规定的报复陷害罪的主体仅指国家机关工作人员，使现实中很多非国家机关工作人员实施的打击报复行为得不到应有的惩罚;即使是国家机关工作人员，要构成报复陷害罪还必须是利用职权，而直接以伤害举报人进行报复但又不构成伤害罪的行为却无法可究。另外，对于法律规定的被举报人“假公济私”等行为如何判断也是一个难题，从而影响了该规范的可操作性。这个规定仅仅是针对举报人的保护，如果是对举报人的亲属进行报复陷害，进行刁难，仍没有相应的制裁措施。我国《刑法》没有对恐吓行为进行法律界定，而恐吓举报人和证人的行为，在很多国家都是严重的刑事犯罪。这些行为如果不能纳入刑事处罚或者行政处分的范畴，大量的危害举报人的行为将游离于法律之外。最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》，对于《刑法》第254条报复陷害案的立案标准，规定只有发生了致使举报人精神失常或者自杀等极其严重的后果，纪检监察机关才会对打击报复举报人的行为进行立案。虽然每年纪检监察机关受理的打击报复举报人的控告在千件以上，但最后立案侦查的，不到5%［1］。大量打击举报人的案件，都没有进入刑事诉讼的范围。

三、构建网络举报良性运行机制的对策

1.加大宣传力度，营造良好氛围。第一，应注重宣传内容的针对性。应定期向群众介绍举报政策、制度、规定等相关知识，让群众知道如何举报、正确举报、有效举报;向群众宣传有关法律知识，引导群众正确行使权利，提高依法举报、维权的意识。特别要让群众了解网络举报与网络曝光的区别，引导群众多向纪检监察机关设立的专门举报网站反映问题。第二，应注意宣传方式的多样性。为了让广大人民群众认同和接受网络举报，纪检监察机关应采取多种形式，切实对网络举报进行宣传。如通过召开新闻发布会，向社会公开实行网络举报的目的、意义，介绍网络举报的优势及方法。根据不同层次的要求，有针对性地把网络举报的有关须知、要求和信箱地址，制作成公益广告、宣传短片在广播、电视、报刊、网络等媒体上进行宣传，使广大人民群众认清网络举报的重要性和必要性，熟悉网络举报的程序和要求，从而提高网络举报的实效性。第三，应注重宣传的持续性。一些纪检监察机关只是在开通网络举报初期，曾进行过短暂的、简单的宣传，后续宣传工作没有跟上，使一些网络举报网站开通后不久就成了一种摆设。因此要通过长时间、不间断的宣传，使更多的群众了解网络举报，运用网络举报。

2.建立完善网络举报的制度化平台，拓展网络举报形式。第一，构建统一的网络举报系统。要把网络举报的触角伸到各个区县，延伸到最基层，建立起一个统一有序的数据库。进入数据库的举报线索，随时可以查询。已受理的案件、已转走的案件，都要进入数据库。这样，上级纪检监察机关就可以对举报线索进行统一管理，线索进入系统后，属于哪级管的，就分流给哪级负责。谁去办理，谁去管辖，很快就明确了。这对上级机关指导、督办下级机关的工作是十分有利的。第二，拓展网络举报形式。在做好专门网站的举报信息受理、处理工作的同时，针对网民发布在社会网站中的举报信息，纪检监察机关应充分发挥自身工作职能，进一步明确处理此类网络举报的工作流程及机制，通过与网络运营商及中介机构合作，对社会网站中的举报信息进行积极主动地引导和处理，建立起更为规范、有序、高效、公信的网络举报处理渠道。如在一些大型商业网站建立向社会公开的“网络反腐中心”，设置“信访举报”“优化效能投诉”“反腐谏言”“结果反馈”等栏目，专门处理网民对党员干部违纪违法问题的公开举报、建议和意见。在公开承诺的期限内及时反馈受理情况及调查结果，并有选择性地公开调查结果，接受社会监督。这是纪检监察机关充分将群众举报与专门机关工作相结合，接受社会舆论监督，严格依法办理举报工作的一种全新模式。

3.注重案件查处，激发举报热情。第一，以高度的责任感依法进行网络举报的调查。为增强广大群众对网络举报的信心，激发其积极参与的热情，纪检监察机关对网络举报的每一个问题都要认真对待，尤其是对一些有价值的线索，要一查到底。只有不断加大对网络举报案件的查办力度，特别是集中精力查办有影响的大案要案，才能让人民群众看到网络举报的威力，并感受到党和政府反腐败的决心。第二，建立完善的网络举报受理机制。明确网络举报的受理范围，并在举报网站进行公布，进一步规范群众的举报投向;明确专人每日对接收的网络举报件进行浏览、回复和下载，并按照“谁主管、谁负责”“分级负责、归口办理”的原则，依纪依法确定是否受理及由谁管辖等事项。第三，要建立联动网络举报核查机制。对属于本级机关承办的网络举报，受理部门与承办部门应各负其责、强化沟通、协同配合，在规定时间内认真核查，同时加强与举报人的互动，保证件件有回音、事事有着落。第四，区别不同情况，采用不同方法及时处理举报问题。轻微问题应通过信访监督方式进行处置;线索较为具体的进行信访案件调查;构成严重违纪的立案查处，特别是一些有价值的大案要案线索要一查到底。对举报中并不属于纪检监察机关受理范围的问题，也不能置之不理，而应及时转交有关职能部门处理，并做好必要的跟踪督办工作。第五，合并信访机构和监察机构，将受理民众信访投诉与对不良行政行为的调查处理结合起来。目前的信访部门仅仅起到报送和转送信访材料的作用，可以考虑将信访机构和检查机构合并，使两者形成更大的合力，做到凡举必查，针对不同的举报方式，给予不同的反馈。对于典型案件和网络公开举报案件，应通过网络及时将处理结果向社会公开，从而更大程度地调动公众举报的积极性。

4.加强网络举报的信息反馈，促进纪检监察机关与举报人的良性互动。第一，重视网上信息反馈工作，第一时间向举报人反馈调查、处理情况，与举报人进行网上交流沟通，征求举报人的意见和建议。一般来说，网民在网络举报之后最关心的问题是举报的受理情况和查办结果。如果不能及时将受理情况及查办结果反馈给举报人，就很难争取更多的网民继续支持和参与举报，提供相关线索。通过积极、认真的反馈，不仅使举报人感受到纪检监察机关对其举报的重视，了解其反映问题的处理情况，打消举报人的顾虑，又能抓住机会宣传党的政策，增进彼此的沟通和了解，密切党和政府与人民群众之间的联系。当然，互动必须在安全、保密的前提下进行，把握好哪些能说，哪些不能说，防止重要案情泄露。第二，结合纪检监察机关的工作特点，采用网上数据库密码管理的方式，进一步完善现有网络举报系统的各项功能，增加举报人与纪检监察机关的交流互动功能。在具体功能上，由服务器向举报人提供一个编号和密码，举报人可以通过编号进人举报信箱输入信息，并可随时修改和补充举报内容;与此同时，举报人还可以凭密码查询举报受理情况、了解举报线索的处理情况、举报奖励情况等，实现举报人的“知情权”。纪检监察机关可以通过服务器，根据电子举报邮件上留下的发件地址与举报人进行网上联系，通过发送电子邮件反馈信息，增强纪检监察机关办案的透明度。案件查结后，应及时向举报人发送答复邮件，将查处结果告知对方。这样，既提高了查案办案效益和质量，又增加了广大群众对纪检监察机关的信任度。实践证明，各地在工作实际中创造的“密码回复”制度，将单向的、封闭的网络举报变成了双向、互动的在线交流，既方便了反腐倡廉网络举报，也便于有关部门了解和引导网络舆情。

5.做好纪检监察机关的保密工作，严防举报信息失密泄密。举报工作在受理、分流、移送、转办、初查、宣传、奖励等各个环节，都存在着信息泄露的可能。举报人的信息对外虽然是保密的，但在纪检监察机关内部却是不隐名的。而且，我们无法排除这样的可能，即由于部分利益群体间的妥协和交易，导致在一些情况下接受举报的机关直接或间接地将举报信息和举报人信息，转发给被举报人所在机构或其直接的上级机构，甚至直接落入被举报人手中。因此，只要有一个环节没有严格按照保密规定进行，存在泄密漏洞，就有可能造成严重的后果。第一，建立安全规范的举报线索处理机制。一是可实行网络举报线索由市级纪检监察机关举报中心统一管理、统一调配、统一督促的线索管理模式，县(市、区)纪检监察机关设立专门的线索保管员，定期向市级举报中心移交举报线索。二是建立健全举报线索的信息化管理制度，实行网上分流、传送与督办，缩小传递空间，严格限定举报线索的知悉范围。同时，注重对举报流程、举报材料细节事项的保密管理。三是建议将目前普遍使用的举报线索分级备案办法，改为侦查终结后上报备案。第二，举报网站应采用可靠的安全保密技术。一是各级纪检监察机关的举报网站应采用可靠的安全保密技术，网络举报下载后应及时删除，切断网络举报泄密的途径，严格保密制度，切实保障举报人的权益，保障举报数据的安全。二是建议市级纪检监察机关建立独立的互联网机房，建立纪检监察机关专用的网络举报服务器，各级纪检监察机关不得自行向空间提供商购买空间，而必须使用自己建立的专用的网络举报服务器，所有数据不得存储在其他服务器上，服务器存放在纪检监察机关专用机房，并由纪检监察机关内部安排专人负责服务器系统维护。对网络举报服务器数据库采取AES算法加密，对接入端做好入侵检测、硬件防火墙的一系列的措施，由纪检监察机关和ISP分别部署。第三，完善受理、审查、移送、审判等环节对举报人的身份保密机制，重点是案件审判环节对举报人的身份保密。司法实践中，举报人作为证人出庭需要陈述其真实身份，这容易导致举报人个人信息的泄露。因此，可规定将举报人所提供的举报材料作为侦查线索加以保密，而不作为诉讼证据移送法院。在案件审理过程中，要赋予举报人沉默权。当其出庭作证时，对可能导致其身份暴露的提问，可以拒绝回答。

6.建立健全举报人保护制度。举报人的安全，维系着公民的权利保障，维系着国家机关的信誉，更维系着法律的尊严。每一个举报人的权利保护，都应当是纪检监察机关认真对待的大事。第一，取消实名举报的硬性规定。实名举报很容易危及到举报人的人身安全。取消网络举报实名的规定，网络举报受理不再受限，可以最大限度地实现对举报人的保护。应明确规定，凡是举报人不同意公开自己的姓名、住址、身份等基本情况的，除因举报人涉嫌诬告、陷害等犯罪并立案侦查的以外，不得以任何手段调查举报人的基本情况。既然要鼓励举报，就应当允许多种举报方式的存在，甚至为了保证举报人的安全，可以适当放弃对其实名的要求，采取诸如网络举报、密码举报、电话自动受理系统等方式。不妨借鉴广东省“密码举报”的做法，当举报人登录举报网站第一次举报时，网站会自动生成一个密码。此后，举报人就可使用这个密码登录系统进行查询和交流。对于实名举报的，应将举报者的网络IP地址、网名、真实姓名、联系方式等信息列为密件处理，确定专人与网友联系，争取举报者的信任，推动信访初核及案件查处工作。只有让举报人毫无顾虑，他们才能真正成为网络反腐的“千里眼”、“顺风耳”。大

量事实证明，举报渠道越畅通，越有效，举报人就越安全，腐败分子就越寝食难安，如坐针毡。第二，借鉴美国的证人保护制度。在举报人举报之初，就应该对举报风险等级进行评估，及时启动举报人保护程序，不能等到举报人受到威胁以后再进行保护。

在这方面，美国的证人保护制度值得我们借鉴。美国的证人保护制度是美国检控程序的重要组成部分，证人保护的执行办公室叫做马歇尔办公室，相关事实被马歇尔办公室确认后，被保护的人立即进入新的住地，并可以得到工作机会、合理住房、平均6万美元的经济支助、变化了的证人及其家庭成员的身份资料、心理医生和社会工作者帮助，对高危人群实行24小时保护，等等［2］。在这样严密的保护制度下，美国公民才愿意出庭作证，大胆举报犯罪问题。

如果我们的相关部门在重视网络举报的同时，能够切实保护举报人的利益，将消除举报人的后顾之忧，激活民间举报热情。第三，适当放宽对举报线索的要求。举报人不是侦查人员，并不能按照《刑事诉讼法》的要求专业地收集有关证据，即使其提供的线索不完全或者信息不确切，也可能是非常有价值的线索，可以作为进一步深入调查的基础。如果简单地以“请提供完整证据”，或者证据稍有差错就拒人于千里之外，只会打击举报人的热情和积极性。

［1］廉颖婷.报复举报人案件十年翻番，举报人权益盼立法保护［N］.法制日报，2007－08－05.

［2］高一飞.美国的证人保护制度［J］.中国社会导刊，2006，(3).