建立健全河南省社会保障体系探讨

周全德

(河南省社会科学院社会发展研究所，河南郑州450002)

社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统［1］。这一社会保障系统由社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、养老社会服务等组成。通过社会保障对社会财富进行再分配，能适当缩小各阶层社会成员之间的收入差距，避免贫富悬殊，并且使社会成员的基本生活得到保障。改革开放以来，河南先后实施养老保险制度改革、医疗制度改革、住房制度改革以及待业和失业保险制度、最低生活保障制度等重大举措，为建设“和谐中原”打下了坚实基础。在中原经济区建设的新时期，在经济不断发展的基础上，河南正致力于建立健全覆盖河南城乡居民的社会保障体系，目的是使改革发展的成果进一步惠及全省人民，使中原崛起大业充满强大动力。

一、河南省建立健全社会保障体系方面的积极探索

1.社会保险长足进展。近年来，河南在社会保险方面取得了长足进展。2005年以来，河南企业退休人员养老金按时足额发放率一直保持100%，企业退休人员平均养老金水平由2005年的570元提高到2010年调整后的1277.91元，企业退休人员平均养老金水平在全国的排名从2005年的第25位升至2010年的第19位。全省先后有47.75万关闭破产国有企业退休人员被纳入当地城镇职工基本医疗保险体系。截至2010年6月底，全省已有395家企业建立了企业年金，覆盖职工25.6万。自2010年1月全省首批“新农保”试点工作启动以来，到2010年9月底，已有647.35万人参保，共为148.69万名老人发放了基础养老金7.5亿元。截至2012年7月31日，全省159个县(市、区)已全部纳入国家试点范围，城乡居民社会养老保险参保人数达到4680万，参保率达到了90%［2］。2011年，全省集体企业65.5万应保未保人员实现老有所养，“新农保”试点县(市、区)扩大至101个，城镇居民社会养老保险试点县(市、区)达到98个。全省城镇基本医保和“新农合”参保率分别达到93.8%和97%［3］。目前，河南在社会保险覆盖范围、基金筹集、运营、管理和使用等方面的有效运作，不仅解除了全省城乡居民的后顾之忧，也增强了他们抵御现代社会风险的能力。

2.社会救助和社会福利成绩斐然。第一，社会救助。据推算，河南80岁以上的高龄老人约有123万。按照省民政厅出台的《关于在全省建立80岁以上老人津贴制度的意见》，从2011年开始，已对这些高龄老人每月发放津贴。与此同时，河南城市“低保”人均月补助水平从不低于145元提高到160元，农村“低保”人均月补助水平从不低于60元提高到72元，农村“五保”对象集中供养标准从每人每年不低于2000元提高到2240元［4］。从2010年秋季学期开始，中央与地方共同设立国家奖学金，用于资助普通高中在校生中的家庭经济困难学生，平均资助标准为每生每年1500元，河南已有20%的高中生享受到这项资助。据报道，河南共有孤儿4万多人，其中城市散居孤儿已经全部按照当地城镇居民最低生活保障标准实行全额救助，社会福利机构和寄养家庭中的孤儿，也已经按照不低于当地居民平均生活水平的标准予以救助。第二，社会福利。目前，河南已建设13个市级儿童福利机构、6个省辖市流浪未成年人保护中心、11个县级社会福利中心。2011年，全省财政用于与人民群众日常生活密切相关的民生支出2815亿元，占财政支出的66.3%，其中用于“十项重点民生工程”的支出超过700亿元。同年，全省强力推进保障房项目建设，完成投资260多亿元，新开工45.12万套，建成22.63万套［5］。“十二五”期间，河南省将基本实现全省城乡居民“居有所居”。社会救助和社会福利属于政府的当然责任和义务，它们构成了整个社会保障体系中的重要内容。现阶段，河南在社会救助和社会福利方面的不懈努力，不仅集中体现了公平正义和文明进步的时代价值，而且充分发挥了凝心聚力的社会效应。

3.优抚安置持续求进。河南享受国家定期定补的优抚工作对象有45万人。目前，全省共有优抚医院11所，光荣敬老院130余所。2010年，中央和河南财政共安排各类优抚经费17.4亿多元，比2009年增加了3亿元，其中安排各类优抚对象抚恤和生活补助经费15.8亿元，安排优抚对象医疗补助经费1.3739亿元，安排慰问在乡抗日老战士经费2586.6万元，惠及45万多名优抚对象。从2010年10月1日起，全省残疾军人(含伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工)残疾抚恤金标准，烈属(含因公牺牲军人遗属、病故军人遗属)定期抚恤金标准、在乡退伍红军老战士生活补助标准，在现行基础上分别提高10%，在乡老复员军人定期定量补助在现行基础上每人每年提高480元，同时，享受优抚待遇的带病回乡退伍军人、参战参试人员的生活补助标准也由现行每人每月200元提高至220元。上述经费均由中央财政和地方财政按比例承担［6］。优抚安置是整个社会保障体系中不可缺少的重要组成部分，通过顺利实施优抚安置，河南社会和谐稳定的大局进一步得到巩固。

4.敬老和养老服务初见成效。“十一五”期间，河南省已投入使用的社区居家养老服务中心220个，日均服务老年人3000多人次，全省“五保”老人集中供养率提高到43%。目前，全省有各级老龄工作专兼职人员5939人，各类养老服务机构3600个(其中社会办养老服务机构有468个)，养老床位24万张;全省现有社区居家养老服务中心220个，社区为老服务组织5304个，老年协会17128个。在全省，现已推选7个国家级社会养老服务示范县和20个省级养老服务机构示范单位。目前，在全省“新农保”试点县(市、区)中，60岁以上的老人已经普遍享受到60元的基础养老金。为积极应对人口老龄化进程的逐步加快，河南省老龄工作委员会提出了“十二五”期间全省老龄工作的总体目标:用3—5年的时间使河南省养老服务体系建设达到全国中等以上水平，“十二五”末要达到每千名老人拥有30张社会养老床位。河南省有关部门也提出:“全省力争80%左右的乡镇拥有一处集住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，1/3左右的村拥有一所老年人文化活动和服务的站(点)。为辖区老年人提供涉老信息、受助资格评估、生活照料、康复理疗、精神慰藉、法律援助等服务。”［7］由此可见，伴随着经济发展和社会进步，社会养老服务在社会保障体系建设中的地位和作用变得越来越重要，敬老和养老服务正得到河南全社会的高度重视和鼎力支持。

二、河南省在社会保障体系建设中面临的问题及挑战

1.城乡、地区之间的社会保障水平存在较大差距。第一，城乡之间社会保障水平的差距。近年来，在河南城乡、地区之间仍然存在着较大的收入差距。从表1可见，虽然2005—2011年河南城乡收入之比有轻微下降，但两者绝对收入差距却有增无减。第二，地区之间社会保障水平的差距。从表2可见，虽然2005—2011年郑州市与周口市城乡居民收入之比略有下降，但两者绝对收入差距呈递增态势。此外，2012年1—4月份，郑州市城镇居民人均可支配收入为6195元，农民人均现金收入为3770元，而周口市城镇居民人均可支配收入为4399元，农民人均现金收入为1661元，前者分别是后者的1.41倍和2.27倍，而两者在城乡居民之间的绝对收入差距则分别是1796元和2109元［8］。正是全省城乡、地区之间主要经济发展指标的差距，决定了城乡、地区之间在社会保障程度、基础设施建设、基本公共服务水平等方面的差距。例如，2011年郑州市城市居民“低保”标准在市区被提高到340元，六县(市)农村“低保”标准被提高到180元，而同时期周口市市区居民“低保”标准为160元，农村居民“低保”标准为72元，前者分别是后者的2.1倍和2.5倍。此外，目前郑州市有城镇社区服务设施542个，而周口市仅有45个。显而易见，消除以上存在于全省城乡、地区之间的社会保障差距，任重而道远。

表1 河南省城乡收入差距

表2 郑州市与周口市城乡居民收入差距

2.城乡社会救助和社会养老服务任务繁重。第一，城乡社会救助。2010年，全省城镇登记失业率为3.4%，登记失业人数从2005年的33.02万人增加到2010年的38.20万人;全省还有500多万名城乡低保人口、500多万农村贫困人口、7.96万未安排就业的城镇残疾人口、39万未安排就业的农村残疾人口，每年还有一定数量的因灾因病返贫人口以及较大数量的失地农民。以上这些人员在住房、医保、子女上学、养老保险等方面的问题虽已在一定程度上得到解决，但他们依然是全省城乡社会救助工作的难点和薄弱点。为了全面提高他们的社会保障水平，从扩大资金投入到提高服务能力都需要进一步加大扶持力度。截至2011年，河南仍有近60%的人口居住在农村，城镇化水平低于全国平均水平10.7个百分点。随着近年来城镇化步伐的不断加快，在征地安置补偿标准问题上，河南省一些地方至今还没有建立健全“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的保障机制，以致被征地农民利益受损，并因此引发大量社会矛盾，致使被征地农民社会保障问题变得比较突出。第二，社会养老服务。根据河南省第六次全国人口普查结果，截至2010年年底，在河南省常住人口中，65岁及以上人口为 7858799人，占8.36%。与2000年第五次全国人口普查相比，上升了1.4个百分点。全省60岁及以上人口已接近1196万，占全省常住人口的12.72%。显而易见，在未富先老的现状下，河南社会养老服务体系及其服务能力正面临着严峻挑战。

3.社会保障资金管理存在一定问题。2010年9月30日，河南省审计厅公布的《2009年度全省城镇职工和城镇居民医疗保险基金审计结果》显示:郑州、开封等9个省辖市及其所属县(市、区)，存在未及时划拨财政补助资金或财政配套资金不到位的问题，涉及金额1.22亿元。此外，部分地方还存在挤占挪用、违规列支和出借医疗保险基金现象，涉及金额1916.85万元。2012年8月2日，河南省审计厅公布的《2011年度省级预算执行和其他财政收支的审计结果》显示:社会保险制度衔接不够，部分地方政策执行不到位，一些单位未纳入社会统筹，个别地区社会保障资金未纳入财政专户管理，少数单位和个人违规牟取利益。以上问题的存在不仅严重侵害了社会保障主体的权益，而且不利于整个社会保障制度体系的良性运行和健康发展。

4.社会特殊群体的社会保障问题亟待解决。2012年，河南省共有48.5万名高校毕业生，截至2012年7月1日，有13.1万人尚未就业，占高校毕业生总数的27.01%［9］。这类特殊就业困难群体亟待就业保障政策的支持以及创业方面的帮扶。河南是全国第一劳务输出大省，全省农村劳动力转移就业总量在2011年已达到2455万人，其中省内转移1250万人［10］。由这类流动人口带来的就业、医疗、居住、养老等社会保障问题日益突出。2012年3月底，郑州市区登记申领居住证的流动人口就有200万人。然而，作为省会城市的郑州市在就业方面以及医疗、居住、养老等社会保障方面尚未完全做好吸纳这一庞大流动人口群体的准备工作。住房、子女求学、个人就业、医疗、养老等城市生活成本的不断增高，致使这些特殊社会群体的社会保障问题日益凸显。整个郑州的城市社会保障体系的承受能力及服务水平将面临前所未有的严峻考验。

三、进一步建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系

1.以农村社会保障体系建设作为重点工程。第一，加快推进农村“新农保”制度建设。新型农村社会养老保险乃是农村社会保障体系建设的中心任务。由于河南农村涉保人员多、基础差、起步晚、难度大，因此需要明确方向，适时跟进。温家宝在2012年《政府工作报告》中指出，2012年年底前实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。河南省要抓住机遇，认真落实这一指示精神，力争与全国同步实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。第二，进一步加强和完善“新农合”制度。做好“新农合”按病种付费试点工作，发挥其“费用包干，超支不补，结余归己”的突出特点，尽快尽好地在全省各地实现“异地结算”和“即时结报”。第三，建立失地农民养老社会保障体系，从根本上解除他们的后顾之忧。

2.不断提高全省社会保障的统筹层次、扩大全省社会保障的覆盖范围。第一，提高全省社会保障的统筹层次。按照基础养老金全国统筹的社会保障体系建设要求，适应劳动力跨区域流动的特点，化解社会风险，提高社保资金使用率，积极探索与全国统筹接续的机制，在巩固城镇企业职工基本养老保险省级统筹的基础上，逐步过渡到全国统筹。第二，扩大全省社会保障的覆盖范围。切实解决好体制转轨的历史遗留问题，全面落实关闭破产企业退休人员纳入城镇职工基本医疗保险的政策;重点做好非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员以及农民工的参保工作;引导农民参与“新农合”和“新农保”，完善被征地农民的社保制度，保障失地农民的合法权益。同时，大力发展慈善事业，构建多层次的社会保障体系。第三，搞好“新农保”制度与其他制度的衔接，实现与“老农保”、农村“低保”、农民工养老保险、失地农民保险、农村计划生育扶持政策等有关制度的协调，并在此基础上逐步提高社会保障城乡统筹的程度及质量。

3.积极应对老龄化，大力发展多元化的社会养老服务模式。第一，把推行居家养老作为工作的重心，采取措施大力推进，力争使居家养老从乡到城、从点到面、从弱到强，取得突破性的进展。第二，创新计生家庭养老模式，搞好社会养老政策衔接。在落实“新农保”制度、“新农合”制度时，注重普惠政策与人口和计划生育奖扶政策的衔接，并且在逐步

建立农村社会福利制度的过程中，对计生家庭实行制度倾斜。第三，大力鼓励社会力量积极兴办城镇社会养老服务产业，并以民办公助的形式对他们提供必要的扶持，促使其逐步提高社会养老服务质量。4.提高社会保障管理质量。第一，逐步尝试实行社会保障社会化管理方式，将一些社会保障管理业务承包给社会部门，如将社会保险费的收缴和发放业务交由银行进行管理，利用银行的专业优势，降低管理成本和提高管理效率。第二，简化社会保障管理流程，明确服务标准，方便服务对象。第三，建立健全社会保障管理监管机制，以遏制和消除“人情低保”“权力低保”等不公正现象及个人和企业的骗保、冒领、逃避缴费等道德风险行为。第四，完善地方性社会保障立法，建立全省统一的基本制度，使全省各地区、各行业的社会保障基本政策相统一，为建立全省一体化社会保障制度提供政策基础，使社会保障制度区域分割及人群分割的疑难问题得到妥善解决。第五，引进新技术信息，实现社会成员社会保障信息的跨地区分享。

［1］郑功成.中国社会保障论［M］.武汉:湖北人民出版社，1994.

［2］黄亮，刘成.河南省城乡居民社会养老保险参保率达90%，1060万人领取待遇［EB/OL］.http://www.henan.gov.cn/jrhn/system/2012/08/27/010328898.shtml，2012 －08 －27/2012 －12－11.

［3］［5］郭庚茂.2012年河南省人民政府工作报告［N］.河南日报，2012－01－09.

［4］［10］刘道兴，牛苏林.2012年河南社会形势分析与预测［M］.北京:社会科学文献出版社，2012.

［6］尚倩.河南省再次提高部分优抚对象补助标准惠及 45万人［EB/OL］.http://henan.People.com.cn/news/2010/09/20/505428.html，2010 －09－20/2012－12－10.

［7］夏友胜.河南60岁以上者1202万“没有围墙的养老院”开建［N］.东方今报，2010－11－06.

［8］河南省统计局.河南统计月报［Z］.2012，(4).

［9］教育厅办公室.2012年河南高校毕业生就业率达 73.02%［EB/OL］.http://www.haedu.gov.cn/2012/07/13/1342172706435.html，2012 － 07－13/2012－11－12.