郑州市新型农村社区建设调查与思考

金 东

(中共郑州市委党校经济学教研部，河南郑州450042)

新型农村社区是统筹城乡发展、缩小城乡差距、促进公共服务均等化、方便农民就近就地城市化的有效载体，是统筹城乡的结合点、城乡一体化的切入点，是促进农村经济发展的增长点。当前，郑州市的新型农村社区建设工作正在有序展开，并取得了一定成效，然而也面临着土地、资金、管理等问题的困扰。厘清郑州市新型农村社区建设的现状，认真分析和有效破解建设过程中存在的问题，对进一步做好新型农村社区建设工作有着重要的推动作用。

一、郑州市新型农村社区建设的现状

郑州市新型农村社区建设的工作范围包括除中心城区、六城十组团、县城、产业集聚区规划区以外的所有行政村，即6县(市)78个乡镇1306个行政村。2012年3月出台的《郑州市人民政府关于新型农村社区建设工作的指导意见》提出，2012年将推进30个新型农村社区试点工作，在中牟县、新郑市、新密市、荥阳市各选择1—2个镇，开展新型农村社区试点镇建设工作，力争到2015年全市新型农村社区建设数量达到100个。就当前推进新型农村社区建设的实际进程来看，郑州市新型农村社区建设呈现出以下几个特点:

1.加强领导。新型农村社区建设是一项系统工程，涉及范围相当广泛，绝非一家职能部门所能完成。为了使各部门紧密配合、有效开展工作，郑州市于2010年10月成立了新型农村社区建设办公室，专门负责协调全市新型农村社区建设工作，负责新型农村社区建设目标任务的组织实施，指导并协调全市新型农村社区建设各成员单位的工作。与此相对应，郑州各县(市)为确保新型农村社区建设工作的顺利进行，也都设立了专门的领导机构。例如，在中牟县姚家镇社区的建设中，当地决定成立中牟县姚家镇新型农村社区建设暨“三化”协调发展指挥部，成员由县委常委任指挥长，水务局、交通局、宣传部、政法委、民政局、国土局、规划局等各单位一把手担任成员，实现了新型农村社区“大配套”的高效运作机制。

2.科学规划。《郑州市人民政府关于新型农村社区建设工作的指导意见》中明确提出要坚持“分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为”的方针，将“科学规划”摆在非常突出的位置，提出以科学规划为先导，引领新型农村社区建设，同时还要求各县市必须依据《郑州都市区空间发展战略规划》来编制《县(市)域新“三化”协调发展空间布局规划》，并进一步修订、编制土地利用规划、《镇域新“三化”协调发展空间布局规划》和《新型农村社区建设规划》。而在此前，郑州市政府于2011年12月已经颁布了《郑州市新型农村社区建设工作实施方案》，要求各有关单位编制《郑州市域新型农村社区建设总体规划导则》《郑州市新型农村社区建设规划管理技术规定》。这样，郑州市就初步形成了市、县(市)和各个乡镇三级政府部门协调谋划新型农村社区建设的新格局。目前，相关的规划已经陆续出台，此项工作已经取得阶段性成果。

3.注重统筹。新型农村社区建设不仅涉及多个部门，而且在实施当中也会遇到这样那样的问题。因此，既需要在进行充分调查研究的基础上制定实施方案，进行周密部署和安排，也需要对资金、土地等具体问题做进一步的探索和研究，为社区建设的顺利进行提供物质保障和智力支撑。《郑州市新型农村社区建设工作实施方案》要求各有关单位分别制定《关于支持新型农村社区建设资金整合意见》《关于加强新型农村社区建设用地管理意见》等若干具体实施办法，对新型农村社区建设的目标、任务和实施要求做出了明确部署。为了开创农村社区建设的新局面，郑州市新型农村社区建设办公室还创新工作思路，于2012年发布了《关于“三化”协调发展试点镇建设工作的指导意见》，目的在于以镇为单位，探索解决农民直接进城、合村并镇(建镇)、纯农村区域合村并点的方法和途径，通过典型带动，加快本市新型城镇化进程。除此之外，郑州所辖各县市在推进过程中也结合本地实际，围绕拆迁安置、土地收储、资金筹措、社区建设、产业发展等具体问题，先后研究出台了一系列配套措施，为强力推进新型农村社区建设提供了有力的支持。

4.立足实际。新型农村社区建设可以有统一的工作安排，但却不宜实行统一的建设模式。郑州市在推进新型农村社区建设过程中因地制宜地规划和实施，不仅将社区分门别类，提出应按照合村并镇、合村并点、保护性开发特色村三种类型分类推进，而且要求各地应根据当地的经济社会发展水平、资源禀赋等方面的实际情况，灵活选择政府主导、自主开发、市场运作、村企共建、项目带动、统规自建等不同途径进行新型农村社区建设。从各地建设的实际情况来看，新型农村社区确实避免了“一刀切”的做法，各具特色。例如，荥阳市贾峪镇与河南新田置业有限公司联合，以该镇洞林湖、洞林寺为依托，打造五村联建的新农村示范区，计划建成一个融星级酒店、大型购物、医院、学校、休闲型观光农业和旅游为一体的生态城。

二、郑州市新型农村社区建设存在的问题

1.认识缺位。大多数基层干部和群众对新型农村社区的概念认识不清，不能正确理解新型农村社区建设与新农村建设之间的关系，导致对新型农村社区建设的重要性认识不足，认为新型农村社区建设就是在农村拆几处房、修几条路、建几栋楼、从旧屋搬入新房，仍然没有摆脱狭义“农村”的范畴。个别地方没有切实把新型农村社区建设摆在重要突出的位置来抓，过分强调客观困难，以致错失了许多推进的良机。此外，由于郑州市的新型农村社区建设尚处于初创阶段，各地的新型农村社区呈点状分布，未能大规模铺开建设，不少群众还无法感受到新型社区带来的生活方式的转变。受传统居住观念的影响，广大农户形成了相对封闭的生活习惯，习惯于独门独院式的生活方式，参与建设的积极性不高，尤其是一些刚建好住房和现有住房条件较好的农户，还存在一定的抵触情绪。还有相当数量的农民群众认为新型农村社区建设就是政府包办一切，存在一定的依赖性和惰性，缺乏自力更生的主体意识。

2.用地缺乏。由于绝大部分小城镇和中心村没有预留建设用地，导致新型农村社区建设所需大部分土地要占用耕地。在国家严格的土地政策面前，建设用地难就成为新型农村社区建设中的一大难题。国家虽然有“增减挂钩”的土地周转指标，但“增减挂钩”项目审批时间长、指标少，远不能满足新型农村社区建设用地的需求。目前，河南省分配给郑州市的建设用地指标主要用于重点项目、产业集聚区和房地产项目。而新型农村社区建设用地主要是利用土地综合整治、城乡建设用地“增减挂钩”政策及存量挖潜获得。河南省城乡建设用地“增减挂钩”和土地综合整治项目还没有实现范围上的全覆盖，而且审批程序比较繁琐，申报时间较长，难以解决新型农村社区建设前期周转用地的问题。

3.资金来源单一。农村的投融资机制比较单一，项目建设主要是靠政府的投入，建设缺乏后劲和活力。建设新社区需要在拆迁安置、基础设施、新居建设、旧地复耕等方面花费大量的资金。虽然郑州市明确提出每年要设立不低于2亿元的新型农村社区建设专项资金用于推进各地新型农村社区建设。但该专项资金在很大程度上只能起到一种激励和引导的作用，无法有效解决新型农村社区建设资金的短缺问题。郑州市也制定了《关于支持新型农村社区建设资金整合意见》，提出要以新型农村社区建设项目为平台，整合土地复垦、危房改造、基础设施、社会事业、生产发展等5大类涉农财政资金，集中投入，配套跟进，形成合力。但其中也存在一些问题，如涉农资金事牵多头、整合难度较大、总量有限等等。在政府力量不足的情况下，需要金融机构、群众和社会力量的多方参与。郑州市在这方面做了不少工作，也有一些企业家慷慨解囊，有若干金融机构鼎力相助，但总体而言，作为建设主体的广大群众自有资金仍显不足，社区建设融资平台的搭建工作还有待加强。

4.项目支撑不足。郑州市部分地区在推进新型农村社区建设中对产业发展也相当重视，如新密、荥阳等地的部分新建社区实现了农业种植结构、经营方式的优化调整和产业的转型升级。然而对于多数地方而言，仍然缺乏有效的产业带动，缺少经济增长点，不少村镇集体经济薄弱，不能适应新型农村社区建设的要求，甚至部分社区建成之后，一些年轻人仍不得不外出打工，或者游手好闲、惹是生非，这对社区的可持续发展和社会的和谐稳定都将带来消极影响。可以说，项目支撑的缺失在很大程度上使很多尚未搬入社区的农民心存顾虑，不利于新型农村社区的平稳运行和长远发展。此外，新型农村社区建设的初衷是实现农民的就地城镇化。然而，以农耕为主的传统生活方式与现代的城市生活截然不同，农村在教育、医疗、购物、文化生活、垃圾处理等方面的设施建设与城市相去甚远。郑州市虽然已将有关的配套设施建设事先纳入到新型农村社区建设规划之中，但一个功能完善、运作良好的社区的建成并非一朝一夕之功，有许多问题需要在建设中探索，在探索中完善。

三、进一步做好新型农村社区建设工作的建议

1.加强宣传动员，提高思想认识。第一，摒弃传统观念，加深对新型农村社区的理解。新型农村社区是指在农村区域按照城乡规划进行建设的、居住方式与产业发展相协调、具备完善的基础设施和公共服务设施的现代化农民聚居区，并不是单纯意义上的新村新貌。因此，要摒弃原有的陈旧理念，加深对新型农村社区概念的理解。新的社区不但要有水、电、路等基础配套设施，还要长远考虑人口聚集后大型生产资料的集中存放、村镇工业企业的安置、大型集贸市场的设置以及与农民生产生活息息相关的教育、医疗、卫生、养老、娱乐、商业、农业等实际问题。只有按照这样的标准去做，才能塑造出人们心目中的社区形象。第二，加强舆论引导。尽管新型农村社区的建设已经展开，然而在某种程度上，特别是对于广大基层干部和群众而言，它还属于新生事物。只有通过各种媒介手段让大家认识到新型农村社区的“新”之所在，以及它对于现有城乡格局和人们的日常生活方式所带来的改变，才能引起大家的重视，鼓起人们的干劲。因此，需要加强舆论引导，积极组织干部群众外出参观考察，通过广播、电视、标语、横幅等媒介进行宣传，召开多层次的座谈会、讨论会、动员会、现场会，印发新型农村社区建设简报等形式进行宣传等等，大张旗鼓地宣传新型农村社区的丰富内涵和重大意义，激发广大干部群众的热情，形成新型农村社区建设“党委政府统一领导、有关部门全力配合，乡、村干部组织实施，社会力量大力支持，广大群众积极参与”的良好局面。

2.统筹规划，高度重视土地问题。第一，在现有法律法规的框架内充分利用好土地政策。单位或个人自筹资金对零星、小块地块进行整理，经验收合格备案后，其新增耕地可在县(市)行政区域内作为补充耕地指标有偿使用。对拆旧区土地复垦验收合格后，形成挂钩指标的，其收益应按一定比例供村集体使用。社会资金参与新型农村社区建设的，根据投资规模，对形成的挂钩指标，合理确定用地性质指标比例。第二，重视土地权益空间置换和农户权益保障问题。要明确集体土地所有权主体代表，探索更多的征地方式，提高征地补偿标准和补偿内容。针对拆旧复耕难的现象，建议将整理复垦为耕地的集体建设用地和新型农村社区建设用地，纳入年度“增减挂钩”实施计划，允许先占后补。建立城乡统一的土地市场，形成有效的定价机制，解决土地空间同价权益，最终实现土地资源的合理有效配置。

3.多渠道加大资金扶持。第一，郑州市各级政府在加大对新型农村社区规划建设的资金投入力度的同时，还应改革各项支农资金使用管理方式，对支农资金和项目进行捆绑，优先投向新型农村社区。第二，多渠道筹集新型农村社区规划建设资金，动员社会捐助、相关部门帮扶，鼓励村级企业、社会名人等捐资支持新型农村社区建设。鼓励社会资金参与新型农村社区规划建设，通过招商引资、业主开发等方式筹集建设资金。第三，加大信贷支持，引导和鼓励市内各金融机构参与农村社区住房建设。以土地收益为基础，建立国有独资或股份制形式的融资平台，向金融单位融资贷款，支持农村社区住房建设。积极探索实行集体建设用地使用权抵押、农户住宅确权抵押、集体土地承包经营权抵押等多种贷款方式，解决农村社区建房资金困难。对承担农村社区建房任务、具备相应资质的建筑企业，要优先给予贷款支持。各县(市)政府要积极创造条件，加强投融资主体建设，积极扩大融资规模。各金融机构要设立新型农村社区建设专项授信平台，创新联户担保、集体土地、农房、林权、大棚、养殖场地、承包地抵押等新型贷款方式，推行新型农村社区住房按揭贷款，研究制定贷款利率优惠政策，多渠道为农户提供让利贷款，确保满足农民迁居的资金需求。

4.着力强化产业支撑。建设新型农村社区必须着力强化产业支撑，唯有如此，新社区才会“人丁兴旺”，具备可持续发展的基础和潜力，也能够有效避免成为新的“空巢村”。通过村庄整合、整村搬迁的农民，大部分都因为土地招拍挂而失去了直接经营土地的权利和机会，面临着重新择业、就业的现实。有了可靠的产业支撑，农民才会有稳定的职业和收入，有建设新型农村社区的积极性，才会有留在社区、发展社区的愿望。第一，坚持以就业为本的原则建设新型农村社区，重视发展传统劳动密集型产业和第三产业，大力支持中小企业和民营企业的发展，积极创设公益性就业岗位，努力扩大就业容量，促进农民在社区就近就业。第二，加强就业指导和服务，做好技能培训、职业介绍、维权服务等工作，促进入住新型农村社区的农民稳定就业。与此同时，要在数量上防止“村村点火、户户冒烟”的随意扩张，在质量上未雨绸缪，严格把关。第三，与当地产业结构调整对接，根据资源环境和区位特点，注重新型农村社区集聚式发展与产业集聚区、专业园区建设、产业发展相结合，合理规划二、三产业，积极引导发展绿色产业、朝阳产业、特色产业。

5.完善社区服务功能。城乡之间基本公共服务的失衡是一个备受关注的问题，而建设新型农村社区的一个重要目的就是实现城乡基本公共服务的均等化，统筹城乡发展，熨平城乡差距。因而，完善社区的服务功能便是推进新型农村社区建设的应有之义。第一，建议将新型农村社区建设经费和农村社会事业发展经费纳入财政预算，对社区服务建设给予常态化的资金保障。第二，将社区内部整合机制和外部整合机制进行有机结合，在搭建社区服务平台的同时，还需要建立多层次的社会参与机制，发动广大群众和企事业单位通过投资服务设施、自愿捐款、义务劳动等形式参与农村社区建设，充分发挥老党员、老干部、老教师的作用，依托共青团、妇联组织等成立社区志愿者组织。第三，建议制定和完善支持新型农村社区发展的相关优惠政策，如对经营社区服务项目在税费方面的优惠和减免政策，精简对参与教育、卫生等社会事业建设的单位和个人的审批程序等，引导社会保障保障、社会救助、社会福利、医疗卫生、生态环境、文化体育、公共安全、全民超市、家政服务等公共服务和市场服务进入农村社区。

［1］史治国.荥阳加快新型城镇化建设［N］.郑州日报，2012－12－02.

［2］刘长征.郑州市政府出台新型农村社区建设工作的指导意见［N］.东方今报，2012－03－28.

［3］崔伟华.关于新型农村社区建设中的几个重要问题［J］.中国党政干部论坛，2011，(2).

［4］闫文秀.现代化变迁中的乡村社区发展道路探讨［J］.东岳论丛，2011，(11).

［5］张颖举.中部地区新型农村社区建设的必要性与可行性:以河南省为例［J］.贵州农业科学，2011，(2).