生态文明视角下黄河流域水质监测合作共管问题探析

纪德尚，李 玥

(1.郑州大学公共管理学院，河南郑州450001;2.郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

2011年中央“一号文件”指出:水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。在党的十八大报告中，首次提出“努力建设美丽中国”，以及“加强生态文明制度建设”的发展要求，从而把水资源保护制度建设上升到事关人民福祉、关系民族未来长远大计的生态文明建设的高度。但就目前黄河流域的总体监测能力而言，要实现国家提出的目标还存在不少问题。因此，有必要通过实现流域机构与省(区)政府合作共建共管的方式，全面提高水质监测能力。

一、黄河流域水质监测面临的形势和存在的问题

1.面临的形势。从生态文明建设发展要求出发，整体审视黄河流域水资源生态环境状况，不难发现，由于黄河水资源贫乏，供需矛盾突出，尤其是20世纪90年代以来，水污染日趋严重，大量未经任何处理或有效处理的工业废水和城市污水直接排入河道，黄河干流和部分支流的生态环境用水量被挤占，加之水污染责任制和考核机制不落实，造成流域内重要河流近50%的河长达不到水功能区水质保护目标的要求，主要污染物入河量已远超出黄河流域水域纳污能力。针对这一现状，加强水污染物的监测与治理已成为迫在眉睫的重大问题。根据我国《水法》的规定，国内水资源管理实行的是流域机构与行政区域地方政府相结合的管理体制。黄河流域从源头到入海口横跨9个省(区)，在各自省(区)行政管辖内，行政主管部门对辖区内包括水资源在内的自然资源具有相应的管辖权。这种管理体制虽然在以往黄河流域水质监测和水资源保护方面发挥过重要作用，但在生态文明建设新的形势下，又显现出体制上的某些局限。在黄河流域水资源保护中，水质监测是一项重要的基础性和技术性工作。在以流域为单元的管理实践中，重要水功能区和省界断面的监测覆盖率，是衡量流域水质监测是否满足管理需要的重要指标之一。其中，水质监测又是以水功能区监测为重点。根据中央“一号文件”精神，要从生态文明建设战略高度实行最严格的水资源管理制度，新修订的《水法》提出了在水功能区纳污能力要保证不超过“三条红线”的要求。以此为参照，目前黄河流域整体的水质监测能力与其发展要求还有相当大的差距。2011年，水利部对水质监测覆盖率提出了各阶段的具体目标要求:重要水功能区的监测覆盖率，2013年达到60%、2015年达到80%。但在现有流域机构与省(区)地方政府相结合的管理体制下，无论是流域机构还是地方政府的水质监测能力，都难以达到国家提出的水功能区达标考核目标的要求。

2.存在的问题。目前黄河流域各省(区)水质监测实验室建设普遍存在以下突出问题。第一，监测能力不足。水质监测实验室监测能力，是指其所从事的监测活动按特定监测标准评价要求所达到的监测能力和实际水平。作为水环境监测能力以及完成各项任务胜任力的一种评价，监测能力的状况直接关系到整个监测中心的工作绩效和能力建设。通常，水质监测能力不仅包括业务人员专业能力和整体水平，还包括实验室仪器设备、监测能力和水平等多种因素。就实验室监测能力而言，目前黄河流域水环境实验室建设的环境条件和监测能力还不能满足新的发展要求。尤其是相对于国家水环境质量标准，省(区)实验室的现状与发展要求还有一定的差距。第二，监测人员数量和业务水平有限。在黄河流域水质监测实验室建设中，专业人才的数量和业务人员的整体能力素质是实验室建设的核心要素。目前各省(区)监测人员数量不足、学历偏低、技术水平不高，然而实际承担的水质监测任务则越来越重，由此形成的水质监测任务要求与监测人员数量及业务水平不相匹配的矛盾很大程度上影响到水质监测工作的正常展开。除此之外，实验室存在某种程度的老化现象，导致可监测的项目数量更加有限，提高监测质量的难度很大。凡此种种，都与国家水资源保护和水质监测要求存在差距。第三，实验室条件和设备有待改进。水质监测实验室是以国家生态文明建设中水资源开发、保护和利用的战略要求为导向，以服务于国家对流域水环境监测任务、专门从事水质监测分析为重点的实验基地。其中，实验室条件和监测仪器设备是实验室建设不可缺少的硬条件。实验室环境条件的好坏是直接影响监测结果和质量的重要因素。目前省(区)实验室环境条件与以前相比虽然已经有了很大的改观，但相对新的发展要求而言，仍然存在不少问题:一是部分实验场地空间有限，先进仪器设备配置不足，加之已有仪器设备老化，已对水质监测产生了一定的影响;二是个别省(区)实验室，从实验室选地到实验室的结构以及水、电、气和通风管路的布设，尚存在一定安全隐患，未完全达到实验室安全管理的基本要求。第四，经费不足。维系水质监测实验室正常运行，在一定实验室条件和仪器设备前提下，还离不开必要的经费投入。水质监测实验室建设，是水生态保持和公共服务的一项基础性建设。为维系水环境监测工作正常运行，必须适时加大对实验室建设的投入。水质监测实验室建设经费开支主要包括三大类;一是日常运行经费，二是实验室改建费，三是实验室仪器设备更新费。经费开销主要包括体检费、污染补助费、仪器校核费、药品购置费、采样费、化验室水电及车辆使用、仪器维修等开支、人员出差费、培训费等。目前实验室建设投入经费不足，除日常经费吃紧外，改善实验室条件和设备更新方面缺口较大。黄河流域水环境监测主要是以水质监测为主，而对流域与水相关的沉积物、生物体等对象的监测，由于受实验室条件简陋、仪器设备得不到及时更新、经费投入限制而尚未系统开展。可见，经费的不足也严重制约了省(区)实验室的正常运行和发展。

二、流域机构与省(区)地方政府合作的必要性

解决上述难题的基本途径，要从加强流域机构与省(区)地方政府合作方面切入，通过共建共管实验室的具体方式，从战略高度上解决。这种合作的必要性主要包括以下方面。

1.符合水资源自然属性的要求。黄河是承载华夏文明的母亲河，也是维系沿黄9省(区)经济社会发展的生态环境基础。加强黄河水资源保护，“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位”。以流域机构与省(区)地方政府共建共管实验室的方式实现流域机构与省(区)地方政府的合作，建立以流域机构为主、省(区)地方政府为辅的一体化管理，是水资源本身自然属性的要求［1］。水资源按照流域水文地质单元构成一个统一体，地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质、水生水体，各水生态要素相互关联、相互影响。遵循自然生态规律，按流域统筹开展水资源保护和水质监测工作，更加有利于科学安排水质监测站网布局，更加有利于全面、及时、准确地掌握水资源各参数变化情况，进而准确判断水生态各要素的关联程度，更好地服务于流域水资源保护和管理，实现优化配置水资源，协调好社会、生产和生态用水，实现水资源的高效利用以及水资源的节约和有效保护，使有限的水资源在最大限度内满足经济社会发展的需要，实现人与自然的和谐。

2.有利于实现国家水资源保护阶段性目标。由于我国工业化、城市化建设过程中水生态保护不力，加之农业生产大量使用化学产品，使我国水污染问题不断加重，一些城市和地区陷入水质性缺水的境地，加之气候变化导致的严峻干旱缺水态势，以致很多城市因缺水不得不大量超采地下水，造成地下水位下降、造成地面沉降等一系列严重问题。根据2011年水利部水资源司提出的监测覆盖率阶段目标要求，水质监测工作应积极调整思路，重点研究新形势下如何使水质监测为国家实行最严格的水资源管理制度提供强有力的技术支撑等关键问题。流域机构与省(区)地方政府共建共管实验室一体化管理的提出，是一种利用流域机构与省(区)地方政府合作的方式，借助共建共管的平台，采用一体化管理的手段解决黄河流域水质监测面临的难题。通过建设流域机构与省(区)地方政府一体化管理的共建共管实验室，实现统筹规划，快速提升省(区)监测技术水平，按时保质保量完成国家水资源保护的阶段性目标。

3.适应实现水资源保护可持续发展。在我国水利系统水资源保护进程中，水质监测起始于水文水化学分析，发展于江河湖库的水污染监测，服务于水资源开发、利用和保护，成长壮大于今天的生态文明建设。当前，面对黄河水资源约束趋紧、水污染严重的局面，加强水质监测工作日见重要。从流域与省(区)一体化管理的共建共管实验室建设思路出发，建设一批配置标准、管理规范、质量可靠、立足本省、服务流域的共建共管实验室，有助于解决相关省(区)地方实验室水质监测能力不足的局限，在统一质量控制和管理下，提高水质监测质量，不仅有利于使水质监测基础性工作更好地服务于黄河流域水资源保护，也有利于在推进生态文明建设中，把黄河水资源保护融入到经济社会发展的全过程，实现发展的可持续性。

三、黄河流域水质监测实验室共建共管的功能定位

在流域机构与省(区)地方政府合作中，要保证其合作的有效性，必须从整体性、现实性和持续性的原则出发，对双方合作共建共管实验室水质监测进行相应的功能定位。

1.提高水功能区监测覆盖率。当前形势下，在现有水功能区监测基础上开展黄河流域水功能区监测规划工作，通过共建共管实验室对流域与省(区)各监测中心进行资源整合，完善黄河流域水功能区监测体系，优化监测站网布设，做到不重复建设，不遗漏监测点，丰富监测内涵。按照管理要求，充分利用流域现有水质监测机构的设施、设备和人员，实现黄河流域片重点水功能区(包括水功能区内排污口)水环境监测目标。在开展水功能区监测规划时，充分考虑经济社会发展、未来水资源开发利用、水资源管理与保护工作对监测工作的要求，突出重点，统筹规划，协调开展水质、水生态和水量监测，分步实施，争取提前实现国家水资源监测的阶段目标。

2.加强水质监测能力建设。当前，应该抓住国家大兴水利的机遇，以“十二五”能力建设为契机，通过流域机构与省(区)地方政府共建共管实验室对监测中心的资金和设备支持，加大水利系统实验室设备配置和更新力度，提升实验室监测自动化水平;加强开展综合毒性、有机物污染、水生态监测项目所需的能力建设;加强远程监控能力建设，提高水质预警预报能力;加大新技术的应用力度，充分利用遥感、GIS等技术，打造立体化的水质监测网络。

3.加强水质监测人才队伍建设。建设共建共管实验室，人才是关键，而实现共建共管实验室一体化管理，离不开强有力的人才支撑。所以，在加强实验室监测能力建设的同时，结合实际，加强人才队伍建设，打造一支具有高水平的水质监测队伍，是实现一体化管理不可缺少的功能定位。它可以凭借共建共管提供的合作平台，促进技术交流，增强流域机构与省(区)地方政府一体化管理的软实力。

4.深化水质监测质量管理。监测质量是水质监测工作的生命线，可靠的水质监测数据将为水资源管理提供强有力的支持。2011年初，水利部《水质监测质量管理监督检查考核评定办法》等7项制度的颁布，从制度上强化了水质监测质量管理工作，规范了考核手段和程序，为开展质量管理提供了明确的路径，对提升水质监测质量有很好的促进作用。监测单位要以此为契机，切实加强水质监测质量管理工作，完善实验室管理、人员培训和考核制度，建立监督机制，保障监测数据的科学性与公信力，更好地为开展水资源监督、评价、预警、考核做好服务。

5.拓宽水质可监测项范围。监测项目按照《水环境监测规范》(SL219－98)、《地表水环境质量标准》(GB3838－2002)和《入河排污口监督管理办法》的要求，常规监测有29项，但目前还有相当一部分水质监测中心的监测能力达不到，而具有特殊种类物质监测的106项监测能力的监测中心不多。通过流域与省(区)的共建共管实验室资金、设备、技术等的支持，拓宽监测项目数，提高监测能力。

四、黄河流域水质监测实验室共建共管模式的建构

黄河流域水资源保护和水质监测的流域机构与省(区)地方政府合作，是以满足国家水功能区达标考核目标为导向，以提高流域和省(区)水质监测能力建设为主题，以双方自愿条件下共建共管实验室的合作方式为载体，以加强黄河流域水资源保护和水资源可持续开发利用为最终目的。

1.实验室共建共管的理论依据。根据区域公共管理和区域合作理论，在经济发展和生态保护诸多领域进行合作已成为一种主流发展趋势。所谓区域公共管理，是指以区域政府组织和非政府组织为主的多元主体，为解决区域特定的公共问题、实现区域公共利益、运用协商或合作手段对区域内横向或纵向层次间交叉重叠关系所进行的管理［2］。根据区域公共管理理论，黄河流域水资源保护及其所从事的水质监测工作类属于广义的公共议题。实践证明，任何公共议题都应该以“问题解决”为逻辑出发点，因而在“整体性治理”层面上，谋求流域机构与省(区)地方政府的合作，不失为解决流域水资源保护和水质监测公共议题的一种有效途径。其中内涵的“整体性治理”思想，不仅为实现流域机构与省(区)政府自愿合作提供了可遵循的基本原则，而且也为流域与省(区)共建共管实验室建设中双方各自利用专有资源和比较优势形成自愿合作提供了重要的理论依据和方法［3］。

2.实验室共建共管的现实基础。在黄河流域水质监测工作中，流域机构与省(区)地方政府的合作，是建立在现有体制下双方权责分工基础上的一种尝试。流域机构与地方政府各自优势劣势比较表明，目前，流域机构在水质监测工作中，拥有经费投入、仪器设备、专业技术人员，以及监测技术上的优势，但在水质监测覆盖率方面，由于流域过长，仅靠流域机构包括下设的6个实验室难以覆盖全部水功能区，流域省界断面水质监测也达不到全覆盖。各省(区)水质监测具有实验室分布广等优势，但由于实验室经费投入不足，导致实验室条件和设备不良、人员数量和业务水平有限、水质监测能力偏低等局限，因而在水质监测方面也难以达到省域内水质监测的全覆盖。基于以上分析，为了实现国家提出的水功能区达标考核的目标要求，无论是流域机构还是省(区)都有强烈合作的意愿，期望通过双方合作来全面提高水质监测能力。这种意愿和期待就为合作双方共建共管实验室建设提供了必要的现实基础。

3.共建共管实验室的建构模式。根据共建共管实验室的理论依据和现实基础，所谓流域与省(区)共建共管实验室，是流域与省(区)在各自原有实验室建设的基础上，以流域与省(区)合作的方式而建立的一种新型的实验室。这种新型实验室的合作方式，是以满足国家最严格的水资源管理为目标导向，以流域与省(区)自愿合作为基本前提，以提高流域

尤其是省(区)水质监测能力为重点，以完善流域(片)水质监测网络体系为核心，目的是为了保质保量地完成国家提出的水功能区达标考核目标要求，使水质监测更好地服务于流域水资源保护和管理。

在我国经济社会建设中，任何领域的合作都源于已有的分工，而分工又是为了更好的合作。流域与省(区)共建共管实验室建设，是以原有流域与省(区)相结合的流域水资源管理体制下的分工为基础而建立的一种创新型合作方式。在共建共管实验室这一构想正式提出之前，黄河流域水质监测是在原有体制下，按各自的职责和功能展开水质监测工作，而且在以往黄河流域水资源保护和管理中发挥了很好的基础性作用。目前，为了贯彻实施国家最严格的水资源管理制度，很有必要进一步整合流域与省(区)水质监测现有资源，以共建共管实验室的建设方式，提高黄河流域重要水功能区监测的覆盖率。加快推进共建共管实验室建设，以及形成的由流域直测、省(区)监测、共建共管实验室监测多元化的水质监测网络体系，就能在很大程度上缓解目前各省(区)实验室存在的问题，有助于改善省(区)实验室条件，为其提供资金和相关的设备，并能定期对省(区)实验室的专业技术人员进行统一技术培训。通过这些措施，可以提升黄河流域整体水质监测能力，同时也为实现水功能区达标考核目标提供了一条有效的途径。在黄河流域水资源保护和水质监测工作中，实现流域机构与省(区)地方政府合作的共建共管实验室建设，最终应纳入国家及地方监测站网规划的水环境监测实验室。因此，共建共管实验室建设的管理目标，应在流域机构与省(区)地方政府共同努力下，建成一批配置标准、管理规范、质量可靠、数据可信、区域先进的水环境监测实验室，在不断完善流域与区域相结合的水环境监测体系的同时，全面提高黄河流域水资源保护和水质监测能力，为建设美丽中国作出新的贡献。

［1］黄强等.江河流域水资源统一管理理论与实践［M］.北京:中国水利水电出版社，2008.

［2］吴长剑.公共管理研究的新视角:区域公共管理的若干思考［J］.理论观察，2008，(5).

［3］崔会敏.整体性治理:超越新公共管理的治理理论［J］.辽宁行政学院学报，2011，(7).