中外监狱建设比较研究

陈 晖，徐衍合

(1.司法部法律出版社总编室，北京100073;2.邹城监狱，山东邹城273517)

一、中国监狱建设状况分析

新中国成立后，我国的监狱建设主要是模仿苏联的样态进行的，直到20世纪90年代中后期，江苏、福建、广东、北京等省市先后通过监狱布局调整，并通过实施监狱布局调整与产业结构调整、人力资源调整、社会职能调整协调推进的“四大调整”战略，逐步实现了监狱工作水平的整体提升。这其中，绝大多数监狱实行的都是减少监狱数量、扩大监狱规模的建设方式，不少监狱开始向大中城市和交通枢纽沿线靠近，地处经济欠发达地区的监狱开始向经济发达地区转移;罪犯的室外农业劳动开始向室内工业生产转移;监狱警察职工的生活设施、子女就业等需求由监狱负担开始向社会转移。在这样的调整思路下，监狱的规划设计相对而言更加合理，监狱的面貌发生了根本性改变，监狱的执法环境和条件得到了极大的改善，为监狱的安全稳定和罪犯改造质量的提高奠定了坚实的基础。目前，我国的监狱建设存在以下几个方面的问题:

1.监狱规划无具体标准。在中国现代监狱的长期发展实践中，由于监狱建设规划一直没有全国性的统一标准，也缺少地方性的具体建设标准，导致我国监狱建设规划的随意性较大。各地在建设新监狱时由于没有系统、统一的标准与要求，导致监狱的规范化程度不够，特别是在安全防范的特殊要求下，监狱的一体化程度很高，不利于对罪犯的个别化管理。另外，我国监狱规划和建设的起点不高，普遍存在着重眼前、轻长远，重建设、轻规划和管理等问题。在具体建设项目的选址选点、设计和建设的先后顺序上没有依据，设计缺乏整体性、科学性和美观性。监狱规划布局从整体上缺乏全盘计划，对区域的人口总量、经济发展、社会治安等情况没有充分考虑，使得监狱的分布很不合理。

2.监狱设计随意性较大。我国一些监狱的建设和设施，没有严格按照教育与改造罪犯的需求进行设计，监狱设计格局还没有从围绕生产运转的格局中解放出来。近年来，随着全国在押犯人数的不断增加，为了解决监狱拥挤的状况，主要是通过对原有监狱的扩容改造来满足关押需要，从而造成了监狱规模的不断扩大，从三四千人到上万人不等。然而，监狱规模不断扩大带来的警力不足、罪犯教育设施相对不足等问题却不容忽视。一是有些地方片面追求“学校式”或“企业式”的监狱模式，而忽略了监狱环境所固有的庄重、严肃的特点。这种监狱模式削弱了监狱建筑威慑犯罪的特有功能。二是监狱的设计一定要考虑监狱自身的持续发展。监狱设计应当体现监狱所在地域的人文环境，应当在统一规格下保持各自的特色。而我国监狱在设计建设时，出现了缺乏尊重地区人文特色的状况，造成监狱建筑的格局、样式千篇一律的现象。三是我国监狱建设规划部门“自编、自审、自批”的自我封闭循环体制，严重阻碍了设计的观念、方法的创新和监狱建设的发展。相对于改革开放三十多年来中国监狱的巨大变革而言，监狱设计体系的弊端已非常凸显。

3.各监狱安全性能参差不齐。近年来，通过监狱体制改革和布局调整，我国监狱在安全设施方面已经有了很大的改善，为实现监狱的安全稳定提供了良好的物质基础。但由于各地区经济发展水平、各监狱具体情况的不同，现实中出现了不同地区之间、不同监狱之间监狱安全性能参差不齐的情况。有些监狱条件较好，安全性能较高，但是也有一些监狱基础条件较差，安全设施比较陈旧，安全防范性能较差。有的监狱甚至不具备最基本的监管条件和安全生产条件，安装的电网比较简易，不规范，达不到安全标准;有的监狱围墙达不到《监狱建设标准》要求，没有门禁监控系统;有的监狱警务装备比较落后，虽然建立了监控系统，但警械、警具装备不足，监区容纳能力不足，布局不合理。以上种种问题已成为监狱安全性能的隐患。

4.监、企、社混合多元投资模式影响了监狱建设。新中国成立初期，监狱刚刚起步时，出于政治安全及劳动改造不与民争利的考虑，多数监狱都建在远离城镇的偏远落后地区，基本独立于社会之外。这期间，许多监狱除了承担教育改造和监狱生产任务外，还创办了医院、学校等，有的还设立了派出所、法庭及社区管理机构。在这一背景下，监狱形成了自我封闭、自成体系的小社会。而由此产生的成本大多转嫁到监狱企业身上，由监狱企业负担消化。在当时，监狱和企业办社会的职能是十分必要的，但发展至今却已成为影响监狱建设发展的沉重包袱。在当前市场经济的背景下，监狱企业在竞争中处于弱势，经济效益不断下滑，监狱的建设也因此受到了很大制约，监狱的各项建设水平也不断下降。监、企、社混合多元体制造成了监狱建设的复杂与艰难。

二、国外监狱建设状况分析

目前，国外监狱建设相较我国，突出的特点有以下几个方面:

1.监狱建设前期工作到位。为了确保监狱建设能够顺利进行并在实施后产生积极效应，西方发达国家的监狱在建设之前，一般都会广泛征求社会各界意见，前期论证工作非常严密。20世纪90年代末，新西兰矫正署根据当地关押犯人不断增加、监狱不足的情况，提出了新建4所监狱的方案。在制定方案时，矫正署组织了一大批各方面的专家对监狱项目进行论证及可行性研究，讨论监狱建设过程中可能存在的问题，预测监狱建设后可能产生的风险、效益等问题。只有经过论证研究认为该项目确实可行并在征得社会各界广泛同意后，监狱建设项目才会获得政府或议会的批准。此外，监狱建设的预算还需要经过财政部和国会的批准。财政部和国会通过后，矫正署根据就近关押的原则，选择购买监狱建设用地。土地购买环节完成后，该地能否用作建设监狱用地，由当地法庭决定。法庭将监狱建设方案向社会公布，广泛征求社会意见，最后根据社会意见决定是否批准新建监狱。这一过程需经过相当长的时间，新西兰矫正署当初计划新建的4所监狱，从1999年起开始进行前期准备，至今只有1所监狱即将建成交付使用，1所于2004年10月开工，另2所监狱至今仍没有开工。而在澳大利亚，新建设监狱一般由矫正署和商务部共同负责。在新建监狱之前，需要预先向大众公开，让大众了解该项目的建设目的，并向政府提交规划设计文件、可行性研究报告，说明新建监狱的理由及建成后将发挥的作用。在向政府提交文件之前，还需要组织一批专家对项目进行论证。专家的专业背景广泛，涉及财务、建筑、医疗、食品、管理等各个行业。在广泛征求民间意见及专家建议的基础上，再形成文件报政府批准。

2.监狱设施齐全，设计规范详尽。西方发达国家大多认为监狱制度改革的重要内容之一便是监狱基础设施建设，监狱基础设施建设直接体现了刑罚指导思想和矫治犯人的理念。因此，西方发达国家监狱的设计、施工、建设，各个环节都有较高的标准和严格的要求。20世纪90年代，西班牙政府制定了《监狱建设法》，规定了监狱建设的各项内容，并提出了该国历史上空前大规模的新监狱建设和旧监狱改造计划，开始建设16所新型的现代化监狱。这16所监狱采用的是一套设计图纸。该设计图纸问世之前，监狱各部门都参与了论证，建筑设计、城市规划、基础设施建设等各领域的专家都参与了设计。在西班牙，新建监狱全都是一套标准，所有监狱不分戒备等级，只在监狱内分不同戒备等级监区。监区与监区由通道相连，每个监区都是封闭型的。监狱建筑物主要沿南北走向，呈“S”形。监狱外设置防护墙，并确定中轴线，每个监狱的设施都由办公楼、文化中心、教育中心、中央瞭望塔、礼堂、体育馆、运动场、医务室、会见室、幼儿园、厨房、生产车间、标准监区和先进的警戒、监控系统组成。每个标准监区内的设施有餐厅、运动场、健身房、手工室、商店、图书室、电脑室等区域。新西兰矫正署则历时5年制定出了《监狱设计规范》，该规范对各类监狱建筑的设计都有具体、详尽的规定，对监狱内部设施、布局也有明确要求。

3.监狱建设安全性能高。在考察各国监狱时，笔者发现，美国监狱在一些细节的设计上非常注重科学性和安全性。例如，监狱围墙的高度很高，罪犯从围墙上逃脱的可能性基本为零。每个监舍的门都由电动装置统一控制，监舍分层平行设置，不仅规格统一，还能保证狱警在一层的中心就可以看到所有监舍的情况，随时应对种种可能出现的问题。此外，国外监狱的高安全性与其严格的管理和完备的设施密不可分。任何人员都不能携带通讯工具进入监区。监狱围墙上装有电网、摄像头、红外线报警器等设施。围墙顶部建了巡逻通道，通道每隔一段距离都有一个岗亭，时刻有警察巡逻，围墙内侧有供警察开车巡视的开阔的巡逻道，每隔5分钟，警察便巡视一周。所有巡逻通道的大门都由电动控制，警察在值班室内便可以控制大门。监区内楼道比较开阔，基本在4米以上，最宽的巡逻通道约有10米，通道上装有黑色吸音材料，即便多人行走也不会发出任何声音。通道和监区的窗户呈方格网状，每一方格面积很小，大约只有150平方厘米，罪犯基本无法通过破坏窗户脱逃。监狱并没有武装部队驻守，由监狱警察全权承担外围警戒任务。

4.监狱(区)分类明确。西方发达国家的监狱一般在同一监狱下设置不同戒备等级的监区，包括高危险度监区、一般危险度监区、自我管理和自我控制监区等。以新西兰奥克兰地区女子监狱为例，该监狱下设有入监监区、高危险监区、低危险监区、有危害罪犯监区、自我管理自我控制监区等。在入监监区，由监狱管理人员和社会有关方面的专家组成评估人员对罪犯进行危险度评估，评估之后，根据犯人的危险程度，将犯人送到相应的监区服刑。即将释放的犯人被送入自我管理自我控制监区，在该监区犯人可以自己做一些日常琐事，自己负责自己的生活。高度危险监区的监管设施先进，安全防范水平较高，戒备严密，安全系数较大，在该监区除了围墙上装有4道铁丝网并装有触摸式高科技电子报警系统，还有全封闭通道。这样的监区设置方式可满足罪犯从入监开始到服刑结束整个流程的管理需要，真正了做到监狱管理工作的有的放矢。另外，一些国家还建有周末监狱，周末监狱的警戒比较宽松。澳大利亚堪培拉的塞蒙斯敦周末监狱关押的都是一些过失犯罪或罪行轻微的犯人，刑期一般3个月至2年。从建筑物的外观上根本看不出它是一个监狱。在该监狱服刑的犯人，每周一至周五不在监狱，而是到社会上做自己想做的事情，周末回到监狱便可。回到监狱后也不必穿监狱的服装，管理较为宽松。这样可以缓解监狱容量不足的状况，对罪行较轻的犯人的改造也比较有利。

5.监狱建设全都由政府投资，市场化运作。西方发达国家监狱建设所需资金包括征地费用均由政府投资，监狱从设计到施工建设等都是依市场规律运行，但是政府投资的具体组织形式并不完全相同。一些国家在矫正署成立专门的建设管理机构，从事监狱建设工作。以新西兰为例，该国矫正署专门成立建筑部，负责筹建监狱。财政部和议会批准新建监狱的经费预算之后，建筑部便开始具体负责建设监狱的各项工作，如负责设计招标、建筑施工招标、设备采购等。还有一些国家由监狱管理部门和其他政府部门联合开展监狱投资运行工作。以澳大利亚新南威尔士州为例，该州监狱建设由新南威尔士州矫正署财政与资产管理局监狱管理处、新南威尔士州商务部项目局工程处共同负责。所有这些工作，全部市场化、社会化运作，没有特殊政策。

三、中外监狱建设比较给我们的启示

中国国情虽然与国外不同，但是在建设监狱，矫治罪犯方面却有着共同之处，如监狱建设要为行刑制度服务，要为监狱管理服务，为提高罪犯矫治质量服务，这些理念中外监狱都是一致的;在监狱建设方面要突出安全性、有足够的容纳性，这些要求也是一致的。认真学习和借鉴国外的有益经验和成功做法，可以不断提高我国监狱的建设与管理水平。

1.建立健全《监狱设计规范》。我国在监狱建设方面一直没有统一的规范，均是各地自主设计，自主建设，这导致监狱在设计上出现了许多问题。因此，亟须建立健全《监狱设计规范》，改变当前监狱在建设、设计方面的困境。我国地域辽阔，各地地理环境、气候状况差异较大，应分地区、分类型制定《监狱设计规范》，制定出多种设计规范供各省市选择，以适应不同地区、不同类型监狱建设的需要。

2.监狱建设应突出监狱功能和特点。应当结合监狱建设的客观规律和内在要求制定监狱建设规划，做到功能齐全，结构合理。监狱设计和建设要经济、实用，办公设施应简洁、实用，避免用房面积过大、标准过高、监狱内部格局不合理等问题，努力使监狱建设更加符合监管改造的实际需要，确保监狱布局调整更加科学、合理。

3.规范监狱建设项目，加强资金管理。监狱建设与其他建筑建设不同，有其特殊性，但是在项目和资金的管理上与社会上其他建筑的建设并没有本质区别，监狱建设应当按照国家相关规定，切实加强管理，认真做好项目前期的各项工作。监狱建设应实行公开招标方式，加强施工规范与资金管理，严格工程质量，降低建设成本。监狱建设项目，必须严格按照批准的建设内容执行，监狱建设投资，必须依据投资总概算严格控制，保证建设资金专款专用，将工程造价控制在总概算之内。

4.监狱(区)应分戒备等级进行建设与管理。按照不同戒备等级建设与管理监狱，不仅能够提高罪犯改造质量，还能够降低综合改造成本。借鉴国外监狱的成功做法，结合我国各地实际，笔者认为，在监狱比较集中的城市和地区，应当按照戒备等级进行监狱分类建设与管理，在监狱比较分散或者监狱数量较少的地区，可以将监区划分为不同的戒备等级进行建设与管理。

［1］于爱荣.监狱评论(第1卷)［M］.北京:法律出版社，2006.

［2］王恒勤.中国监狱劳教改革新论［M］.北京:群众出版社.2003.

［3］倪毅，高晓华.我国监狱经济体制改革的探讨［EB/OL］.http://www.law － lib.com/lw/lw_view.asp?no=8941，2008－03－17/2012－11－12.