提升监狱基层监区领导执法管理能力初探

纪 真（江西省饶州监狱监狱长）

提升监狱基层监区领导执法管理能力初探

纪 真（江西省饶州监狱监狱长）

在“四个全面”战略布局和司法体制改革这个大背景下，全面依法治监，建设“五个过硬”队伍，维护监狱持续稳定，提高教育改造质量，已成为新形势下监狱工作的重点。监狱75%以上的警力在监区，监狱工作的基础和关键也在监区。作为基层一线民警的带头人、表率者，监区领导执法管理能力的强弱在很大程度上决定着监狱民警队伍的精神面貌，体现着监狱的管理水平，影响着监狱的安全稳定和罪犯改造质量。因此，加强基层监区领导的执法管理能力建设就愈显重要。

一、饶州监狱监区基层领导执法管理能力现状及存在的主要问题

笔者通过采取无记名的方式对江西省饶州监狱基层监区领导的执法管理能力状况进行了问卷调查。通过对调查问卷汇总分析，当前基层监区领导在执法管理能力上主要存在四个方面的问题：

（一）学习意识有待进一步提高

基层监区领导只有通过学习，才能不断提升适应新要求所应当具备的综合素质和能力。问卷调查显示，基层监区领导中有12%的人存在着“学习是次要的，只要把罪犯管好、教育好就行”的思想；还有30%的人认为“基层工作琐事太多，比较浮躁，静不下心来学习”；有60%的基层监区领导表示，除了参加上级统一组织的学习和培训活动外，自己主动学习的很少。由于部分监区领导的学习意识不强，不愿主动学习新知识，体现在工作实践中，就会导致知识结构和理念与监狱的发展不相适应，眼界不宽，视野不远，“老办法不能用，新办法不会用”等现象不断出现，从而影响监区整体工作的推进。

（二）责任意识有待进一步提高

提高执法管理能力的基础和根本，在于责任。基层监区领导的责任意识强弱，直接关系到监区工作的整体水平和监区民警队伍建设的整体质量。问卷调查显示，目前饶州监狱部分基层监区领导存在责任意识不强的问题，这些问题主要如下图：

图一：基层监区领导责任意识不强的典型表现示图

体现在工作实践中，这些责任心不强的典型特征就是基层监区领导中，软、懒、散、拖的不良作风仍有不同程度存在，有的缺乏积极进取和吃苦耐劳精神，有的用在扎扎实实干工作的时间较少；有的监区领导思想观念落后，在工作中抱着“不求有功，但求无过”的心态，满足于不出事就行；有的监区领导的奋斗目标就是轮岗去机关，或是谋个清闲的岗位，这样的心态导致他们的责任感处于一种缺位状态。

（三）精细化管理意识有待进一步提高

提升基层监区工作执法管理能力的落脚点，在于基层监区特别是监区领导的精细化管理意识。参与问卷调查的民警认为，目前在部分基层监区领导中不同程度地存在五种精细化管理意识不强的问题，其在基层监区领导精细化管理意识不强中的占比，具体如图二所示：

图二：基层监区领导精细化意识不强的典型表现

上述基层监区领导精细化意识不强的表现，很大程度上是因为监狱传统的经验型、粗放型管理模式和思维的影响和延续。有的监区领导认为，领导就是制定策略，而执行属于细节事务的层次，是下属的事情，作为领导只需要简单授权就行。这种观念是绝对错误的，作为基层监区领导，必须脚踏实地，亲历亲为，才能“知易行难”，工作起来才能得心应手，游刃有余。

（四）基层监区领导的争先意识有待提高

基层监区领导的争先意识是提升监区工作执法管理能力和创新发展的动力和灵魂。随着形势的变化和时间的推移，监狱和监区的工作环境每年都在发生变化，但仍有部分基层监区领导由于自我要求不够高，伴随着工作年限的增长，职务得不到晋升，工作就逐渐缺乏激情，出现只求过得去，不求过得硬的心态。从调查问卷显示，部分基层监区领导的优越感较强，较易自我满足，同时对先进性的认识还比较肤浅，进取心和争先意识有待加强。

二、对基层监区领导执法管理能力诸问题的深层次原因分析

针对基层监区领导执法管理能力中存在的种种问题，笔者根据问卷调查的结果，从主观和客观两个方面进行了分析，认为主要有以下几个方面的深层次原因：

一是监狱对基层监区领导的教育培养力度不够。近年来，监狱的中层干部的选拔任用工作越来越完善，基本体现了公开、公平、公正的原则。但通过选拔任用之后，监狱对新任中层干部特别是基层监区领导的教育培养等后续工作还很欠缺。对新提拔的基层监区领导，除了开展任前谈话和一年期满后例行性的考察以外，缺乏有针对性的培养和引导措施，任其在岗位上自由发挥，导致少数监区领导上岗后，表现松懈，不能很好地适应新岗位和新职责；对其他的监区领导同样也缺乏后续的教育培养工作，有的基层监区领导从进入监狱以后就一直在监区工作，有的甚至在同一个监区一干就是十多年，这使得他们习惯于站在监区的角度看问题，工作逐渐缺少活力，思路越来越窄，看不到自己的差距，体会不到自己的不足。

二是监狱对基层监区领导进行学习培训的力度不够。近年来，尽管监狱在推进学习型监狱和学习型党组织建设方面做了不少工作，但主要还是依靠监区自行组织学习或者是个人自学的形式，学习的质量和效果往往大打折扣；部分民警包括基层监区领导学习的目的只是为了完成规定的任务，主动坚持学习的态度不够；同时，上级和监狱开展的各类结合监狱中层干部的学习活动、讲座很少，针对性和实效性也不够，难以提高基层监区领导的学习意识，难以使监区领导进一步优化知识结构、拓宽工作视野、把握上级的决策部署、掌握监狱工作的法律政策、提高履职的能力和水平。

三是监狱对基层监区领导管理考核的力度不够。近年来，虽然监狱加大了对中层干部的责任追究力度，但大多只能限于诫勉谈话、批评教育、扣分之类的处理，无关痛痒，对那些不适应中层岗位或执行力差的中层干部，不能及时地进行岗位调整。同时，监狱除了每年对基层监区有绩效考核外，没有更细化的涉及到基层监区领导岗位的考核指标，对于监区领导执法管理能力的强与弱、业绩的好与差没有一个客观、明确的评价奖惩体系，监狱对基层监区领导的年终考核大多也只是走走过场，难以对表现一般或落后的监区领导真正形成触动。为此，“能上不能下”的弊端导致一部分基层监区领导不思进取，在其位不谋其事。

四是监狱对基层监区领导的竞争激励机制不健全。由于领导的职数限制，监狱不可能给多数中层正职领导提供进一步发展的平台。以笔者所在的监狱为例，2005年至2015年10年间，仅有5名基层监区正职领导晋升为监狱领导。目前，大多数监狱在选拔使用中层领导时采用的是“竞争上岗”或“绩效考核排位”。这种方式虽然体现了公开、公正、竞争、择优的原则，但也会使一部分条件不符合、竞争无优势或自我价值认同感低的中层副职领导工作动力不足、热情不高。

三、加强基层监区领导执法管理能力建设的对策

基层监区领导的执法管理能力建设是一项长期的、系统的工程。笔者认为，监狱只有适应全面适应全面依法治监、“五个过硬”的要求，牢固树立以人为本的原则，着力完善“五项机制”，切实提高监区领导的“五种意识”，才能逐步提升基层监区领导整体的执法管理能力，进一步夯实监狱的基层基础。

（一）完善教育培养机制，提高基层监区领导的大局意识

提高监区领导的大局意识，关键要抓好三点：一要坚持正确的用人和育人导向。要千方百计营造有利于基层监区领导成长和发挥才干的环境，公开、公平、公正选拔监狱中层干部，并注重培养优秀的青年中层干部，形成人才阶梯队伍，激发基层监区领导立足岗位干事业的大局观念。要充分利用监狱党委成员与基层监区班子挂点制度，由监狱领导定期与监区领导开展谈心活动，教育引导他们把握政策，了解上情，领会实质，增强执行政策的自觉性。二要加大对新提拔监区副职领导的晋升培养力度。对新任的监区副职领导，监狱可以采取“请进来”的方式，邀请专家教授、上级领导或经验丰富的民警定期为他们授课或开展座谈交流；也可以采取“走出去”的形式，安排新任监区副职领导带着课题和问题到兄弟单位挂职锻炼，使他们能够取长补短，拓宽视野。三是加大科室与监区、监区与监区中层干部之间的轮岗交流力度。要争取使40岁以上的干部5年内轮岗一次，40岁以下的干部3年内轮岗一次，有培养前途的监区领导2年内轮换一次岗位。在本单位内部轮岗的基础上，可尝试拓展监区领导交流的空间，如选派到省内其他监狱、系统外单位，或外省监狱去锻炼交流等等。通过多岗位的轮岗交流，不仅能够培养出“一专多能”的监区领导，还可以使更多的监区领导能够服从服务于监狱大局，站在监狱整体立场上来研究和考虑问题。

（二）完善学习培训机制，提高监区领导的学习意识

学习培训是提高基层监区领导政治修养和业务素质能力的重要渠道。因此，监狱要坚持“向学习培训要综合素质，向综合素质要战斗力”的理念，进一步提高监区领导的学习意识：一是努力营造良好的学习氛围。要深入开展“学习型监区”建设活动，利用好周例会、支部“三会一课”等多种形式，教育引导监区领导和民警加强学习，努力提高自身的综合素质；还可将基层监区领导个人的学习情况与对他们的管理考核制度挂钩，使监区领导从“要我学”转变为“我要学”，在完成规定的学习动作基础上，能够挤出时间进行自学，并确保学习取得实效。二是坚持学习培训的制度化。要根据监狱年度工作安排，制定切实可行的年度、季度监狱中层干部培训计划，由政治处组织，确保所有基层监区领导都能够参加多次的集中业务学习和交流，能够参与多次的专业技能培训，切实提高他们的业务素质和工作能力。三是增强学习培训的针对性和实效性。在笔者所做的问卷调查中，除了政治理论学习外，目前监狱基层监区领导中，最想要通过学习培训来提高的业务素质和能力主要有五大类，见下图：

图三：基层监区领导最想要提高的五类业务素质和能力

因此，监狱要按照“干什么学什么、缺什么补什么”的原则，结合上图中基层监区领导急需提升的几点业务素质和能力，在提高监区领导学习培训的针对性和实效性上下功夫。比如，可以采取支部书记论坛、监区长论坛和专题座谈会的形式，相互之间开展业务交流和探讨；可结合基层重点工作开展一些课题调研，并使之成为监区领导提高执法管理能力的有效抓手，切实提高基层监区领导的业务素质和理论水平。

（三）完善管理考核机制，提高基层监区领导的责任意识。

基层监区领导的敬业精神和工作责任心直接影响到监区整体工作的好坏。要提高监区领导的责任意识，关键要完善三项管理考核机制：一是细化量化对基层监区工作的绩效考核制度。绩效考核不仅要考核涉及“一票否决”的硬指标，更要细化量化监管改造和行政政工考核标准，强化督查考核，实行季度考核排名，年终全面考核排位，考核结果与监区领导的政治荣誉、政治待遇、评先评优等相挂钩，使基层监区领导时时感受到压力，激发出动力，提高执法管理的能力。二是建立对基层监区领导个人的岗位考核制度。可细化量化对监区领导德能勤绩廉等综合表现的岗位考核指标，并与监区的绩效考核、日常督查和群众评议相结合。考核结果不仅要作为对监区领导评先评优、提拔任用的依据，还要作为对监区领导追究责任的证据，还应与其晋升非领导职务挂钩，真正让会干事、肯干事的人不吃亏。三是尝试改革中层干部人事管理制度。对责任心不强、群众意见大、业务素质不高、工作落后明显的监区领导要及时通过谈心谈话、调整岗位等形式，增强他们的危机意识；对新提拔的监区领导在试用期内责任心不强、业务绩效一般，或所在监区发生责任案件、本人出现重大违纪事件的，一律予以免职，不迁就照顾。要通过完善对基层监区领导的管理考核机制，真正提高监区领导的责任意识，形成一级带动一级干，一心一意谋发展，真抓实干干事业的良好风气。

（四）完善督查督办机制，提高基层监区领导精细化管理意识。

能不能做到管理精细化，基层监区领导起着最核心的作用。要提高基层监区领导的精细化管理意识，必需把握两个重点：一是保障制度的驱动力，建立完善规范的制度体系。基层监区领导要善于发现、总结、推广典型经验和做法，并形成行之有效的好制度、好措施，推动上级各项工作部署在本单位的落实。同时，形成靠制度管人、按制度办事、用制度规范工作的有效机制，做到所有岗位都有工作标准、所有环节都有程序规范、所有结果都能责任到人。二是提高制度的执行力，保障制度的严肃性和权威性。再好的制度，关键靠落实。因此，完善监狱督查检查机制就显得尤为重要。监狱可以建立以特勤大队督查和监区二级督查为主、监狱总值班督查为辅、业务科室检查为补充的“三位一体”督查模式；建立对监狱工作全面督查、督查情况每天通报、问题跟踪整改和每周督查情况向监狱长办公会报告“四项督查机制”。通过这样制度化、常态化的督查检查，及时发现和消除各类问题和隐患，促进各项工作制度和措施的落实到位。

（五）完善竞争激励机制，提高基层监区领导的争先意识。

争先意识是监区工作发展和创新的灵魂。基层监区领导只有树立强烈的争先意识，才能不断创新工作，化挑战为机遇、转潜力为实力、变困境为佳境。要提高基层监区的争先意识，必须从三个方面完善激励竞争机制：一是要注重发挥先进典型的导向功能。要重视对基层监区集体及监区领导个人中先进典型的挖掘与宣传，对执行力强、工作出色的监区与个人，要及时、有针对性地进行各种类型的表彰和鼓励，形成“干好干坏就是不一样”的理念，充分发挥优秀监区领导的示范与引导作用，使监狱上下形成勇于进取、争创一流的良好氛围。二是要丰富对优秀监区领导进行激励的政策和手段。对优秀监区领导的激励政策应以精神奖励为主，并通过知识激励、情感激励、荣誉激励和政治激励等多种激励政策和手段的综合利用，进一步提升基层监区领导的竞争力和执行力。按照“德才兼备”的标准，真正把政治过硬、能力突出、群众公认的监区领导选拔和推荐到更高的领导岗位上来，提高基层监区领导的工作积极性。三是要重视对各类宣传手段和工具的运用。对工作表现突出、执行力强的监区领导要适时公开表扬或表彰，并通过监狱内部电视、网络、刊物、电子屏、宣传栏等进行大力宣传，进一步激发他们的潜力和动力。同时，把一些考核评比情况、奖惩情况及时公布，以达到培育奖励先进、鞭策后进的目的。

大局意识、学习意识、责任意识、精细化管理意识和争先意识这“五种意识”是相辅相成、相互促进、相互作用的有机统一整体。基层监区领导的执法管理能力建设是一项长期的、系统的工程，监狱应当着力完善和综合运用好教育培养机制、学习培训机制、管理考核机制、督查督办机制和竞争激励机制这“五大机制”，切切实实提高基层监区领导的“五种意识”，进一步提升新常态下基层监区领导的执法管理能力，夯实监狱的基层基础，从而为推进监狱工作的全面协调可持续发展，为维护社会和谐稳定、促进经济社会发展作出更加积极的贡献。

（责任编辑 朱腾飞）