我国公职人员家庭财产公开制度探析

陈 诚

(南京师范大学 公共管理学院 江苏 南京 210042)

从新疆阿勒泰地区的“吃螃蟹之举”，到湖南浏阳的“最彻底公开模式”，再到宁夏银川、浙江慈溪的继续探索，尽管这些试点地区公职人员家庭财产公开制度并没有获得持续的效果，但财产公开的理念已深入人心，法制化趋势已不可逆转。现实障碍是公职人员家庭财产公开制度如何真正破冰，从顶层设计的创新到立法循序推进，从政策环境改善到强力问责制的落实，这一系列问题都亟待解决。

一、公职人员家庭财产公开的必要性

公职人员家庭财产公开是近年来社会公众的期望，但是一些既得利益者总是有各种理由拒绝推行家庭财产公开，不外乎是条件不成熟或者时机不到，但这些都不是拒绝财产公开的根本理由。我国是人民主权的国家，要求国家公职人员与公权力挂钩的行为必须是公开透明的，这也是建设真正的“阳光政府”、“服务型政府”的必然要求。

二、公职人员家庭财产公开制度的阻力

(一)官员与社会民众的观念冲突阻碍财产公开

官员与社会民众的观念冲突问题源于公民隐私权与知情权的界限划分不清。社会民众普遍认为，作为公共权力的拥有者就应该公开家庭财产。但是许多官员认为，家庭财产是属于公民的个人隐私不应公开。其实这是官本位思想在作祟，同时也是“社会人”与“行政人”两个角色定位不清造成的。应该说，公职人员作为人民的管家，是人民的公仆，人民将很多重要的事情委托给你，所以公众就有权了解你财富的来源。基本的理念应该是，官员作为“行政人”有义务向社会公开家庭财产，同时也保证官员作为“社会人”有一定的隐私。因为既然做了人民的管家，就应该让渡一些隐私。

(二)庞大的官僚机构与利益集团结为利益共同体阻碍财产公开

我国目前正处在社会转型以及改革攻坚时期，各种社会矛盾层出不穷，市场经济体制给了某些利益集团钻空子的机会，这些利益集团与官僚机构进行权钱交易，勾结起来形成利益共同体。因为家庭财产公开制度会在极大程度上损害各级官员不正当的权力和利益，这导致利益集团的利益也会大有损伤，对他们构成直接威胁。因此，这些利益共同体便采取形形色色的方法和手段来应对财产公开制度的建设，保护自己的权力及利益。官员财产公开阻力源于自身，这是二十几年来公职人员家庭财产公开不能顺利立法的最主要的阻力。

(三)政府对政治稳定的考虑阻碍财产公开

新一届中央领导班子上台以来，落马的高官不在少数，其中不乏副部级的官员，由此可以看到中央决策层大力反腐的“决心”。但我国正处在快速发展的关键时期，政治稳定压倒一切，没有政治的稳定，政治发展将无从谈起，也就没有经济社会的发展。由于无法对实行公职人员财产公开后出现的结果进行较为准确的预测，贸然公开公职人员的财产无疑存在较大的政治风险，在这种情况下，党和政府就要慎重权衡推出该政策的利弊，这是当前我国公职人员财产公开制度迟迟不能出台的主要原因。因此，我们在看到公职人员财产公开有望的同时，也要理解国家在把握全局上的“苦心”。

三、国外公职人员财产公开的经验借鉴

自英国1695年实施《腐败行为法案》以来，世界上很多国家建立了公职人员财产公开制度，不但老牌的资本主义国家早就建立起财产公开制度，就连菲律宾、越南、巴基斯坦、印度、尼日利亚、斯里兰卡等发展中国家也出台了公职人员财产公开法规，确立了用民主方式反腐败的制度，即公职人员必须按时公开财产，减少公职人员利用职权谋取私利的行为。

(一)现代法治国家普遍建立公职人员财产公开制度

首先，财产公开制度适应市场经济和现代民主政治发展，为社会民众提供了参与政治生活的有效途径，从而使社会政治生活越来越透明。这进一步对现代政府行政体制提出了与广大民众互动的要求，财产公开制度是必然产物。其次，现代法治国家要求社会民众的知情权得到有效保障。世界各国在实行财产公开制度的过程中，按照公共利益优先的原则，政府官员不能以自己拥有隐私权来抗衡社会民众的知情权。任何公民的隐私权都不是绝对的，为了公共利益或更大的利益，在某种场合或从事某种特殊工作的人就必须放弃一部分隐私权。作为拥有公权力的公职人员的财产隐私权显然应成为被监督的对象。实际上现在各国宪法和法律对公职人员的隐私权都有相应的界定，而这种界定体现了公共利益优先的原则。

(二)国外公职人员财产公开制度普遍提至立法高度

目前，西方国家都有相应的法律法规对财产公开制度作出严格的规定。1776年瑞典制定了世界上第一部财产公开法则，这是世界上最早的财产申报法;1993年韩国国会制定通过了《公职人员财产登记制度》;1998年法国制定通过了《政治生活财务透明法》，规定了总统、议员以及政府一切成员报告个人全部财产的义务;2008年俄罗斯总统梅德韦杰夫签署了《俄罗斯联邦反腐败法》，提出俄罗斯法律“对腐败行为零容忍”。部分国家甚至在宪法中确立财产公开制度，使财产公开成为公职人员的一项宪法义务。大多数国家的财产公开制度是通过政府道德法案及公职人员行为准则的形式建立的。例如美国《政府道德法》、澳大利亚《公务员行为准则》等，都明文规定了公职人员的财产公开。

(三)对公职人员财产公开主体及公开范围明确界定

有关财产公开的主体，不同的国家和地区有不同的界定。需要公开财产的公职人员有职务高低限制的，也有不分职务高低的。美国、法国、韩国等是有职务高低上的区别对待的。例如，美国联邦政府只要求高级官员公开财产，对普通雇员没有做硬性要求。而俄罗斯、新加坡、尼日利亚等是不分职务高低，只要是公职人员，均要求公开财产，是典型的全员公开。对于财产公开的主体范围，很多国家明确规定公职人员不仅要公开本人的财产，还要公开配偶、子女及其他直系亲属的财产。有关财产公开的范围，大多数国家和地区都规定得较为广泛，并不仅限于工资收入，还包括动产、不动产、债权、债务、有价证券、招待费、礼品馈赠以及与公职有关的利益收入等。

四、我国公职人员财产公开的对策建议

近年来，一个个官员因为媒体的曝光而落马，他们的手表、香烟、房子、领带成为公众关注的焦点，“表叔”和“房叔”们让政府公信力受到损害。在公众的质疑面前，财产公开制度是一种阳光制度，当政府的公信力和官员的信用遭遇危机的时候，正是用阳光制度来救赎的好时机。

(一)建立自上而下的财产公开体系

目前，全国诸多地方建立的财产公开试点基本都是针对基层干部的，其实，家庭财产应该是自上而下的。对于具有领导权和决策权的党政干部，更应当带头公开家庭财产。只有领导干部带头公开家庭财产，这项制度推进才有力量，才能使公众信服，也才能真正落到实处。在高层的带动下，财产公开的阻力也会越来越小。高层带头了，自上而下地推进，官员们就失去了阻挠的借口。此前的新疆阿勒泰和浙江慈溪等地区，尽管都在试点财产公开，但只是让科级干部公示家庭财产，如县委书记和县长这样的党政一把手不公开的话，家庭财产公开最后只会沦为走过场、做样子。同时，由于财产公开试点的行政级别过低，难以形成刚性的制度，无论是社会监督还是财产公开，都缺少可持续性，最终沦为人走政息或是昙花一现的尴尬局面。

可喜的是，此次广东省推行财产公开申报的探索恰是对党的十八大精神的正面响应，给外界的信息是官员家庭财产公开不再局限于县市级试点，而需要通过自上而下的改革，力求实现上层的设计与推动，突破制度瓶颈。

(二)公职人员家庭财产应与基本信息一同进行全面公开

公开应是全面的公开，任何公民都有义务和权利来审查。凡是有兴趣的公民，都能在政府网站、档案馆或者相关媒体上查阅到信息。财产公开情况一定要完全面向公众，就是要公众去监督，只有全方位的监督才能知晓公开情况是否属实，不管摇号也罢，普查也罢，官员财产公开不是单向的，它一定是双向的。

现在的官员很多信息都不透明，因此，财产公开还应包括基本信息的公开。官员的国籍、官员家属的国籍，官员的户籍，有没有多个户口，有多少子女等，如果没有这些基本信息，财产公开也只能是空中楼阁，因为财产可能在不同的户名上。所以必须首先做到公职人员基本信息先透明，然后才是财产透明，这才是真正的全面公开。

另外，对于拟提拔的干部，提拔的前提应是公开家庭财产，要作为一个硬性条件。

(三)由各级人大构建家庭财产公开平台

家庭财产的申报、审查应该是权力机关负责，我国的权力机关就是各级人大，所以这个平台应该由各级人大和各级党委来主导构建，不能像现在这样向纪委、组织部申报。全国人大代表、重庆律师协会会长韩德云表示，自1995年4月30日《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》实施后，全国就开始了县级以上官员的财产申报工作，但实施情况多流于形式。目前官员财产申报仅作为一种内部监督机制，只对上级纪检部门公开，并未向社会公开，公众一无所知。

针对出现的这些情况，需要找到一条符合我国国情的路径，可由全国人大制定相关法律法规，再授权地方相关部门，先在容易产生腐败现象的部门和岗位进行试验，再视情况向更大范围推广。施行任何一项制度，都必须具备一定的基础条件。在公职人员财产公开问题上，首要的基础条件就是完备的信息系统，让想瞒报者不敢瞒。经过多年的努力，广东省逐步建成了个人房产、银行、证券、出入境等信息系统，为财产公开制度的试行提供了坚实的基础。广州市纪委监察局根据广东省纪委的统一部署，着手整合公安、工商、国土房管、税务等部门信息资源，建设预防腐败信息系统。广东省的这些做法都是值得其他省市借鉴的，可以在总结各试点的经验及不足的基础上，先通过地方人大立法，再上升到国家立法的层面。

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