农村主要干部长期任职问题研究——以广东湛江为例

肖 任 余维法

(①中共湛江市委党校 广东 湛江 524032;②中共嘉兴市委党校 浙江 嘉兴 314000)

农村干部是村民自治的领头人，农村党员干部的能力决定了党支部的战斗力，党支部的战斗力决定了党在农村的执政能力。一个政治可靠、本领高强、作风踏实的农村主要干部 (指村党支部书记或村委会主任，下同)，往往能最大程度地发挥“领头羊”的作用，带出一个特别能攻坚、特别能战斗的好班子，担负起带领和团结广大群众建设新农村的重任。然而，现行的干部条例对乡镇及以上各级党组织和政府的领导职务连续任职都有相关规定，农村干部却没有相应的规定，因此常常出现担任村党支部书记或村委会主任长达几十年的情况出现并普遍存在，对农村基层党组织和农村基层政权建设都带来了一定的影响。本文在大量调研的基础上，以湛江为例进行实证研究，提出建议对策，以期能对其他地区乃至全国农村主要干部长期任职问题有借鉴意义。

一、湛江农村主要干部长期任职的现状分析

湛江市是广东省省辖市，地处广东省西南部，中国大陆最南端，是中国首批沿海开放城市之一，下辖五县 (市)四区，人口777万。经过调查了解，在湛江的69个所属乡镇、32个街道办中，共有村委会1501个，社区273个。连续三届以上担任村党支部书记 (或村委会主任)的有886人，占59%;连续四届担任村党支部书记(或村委会主任)232人;连续五届担任村党支部书记(或村委会主任)195人;连续16-20年担任村党支部书记(或村委会主任)172人;连续21-30年担任村党支部书记(或村委会主任)55人;连续30年以上担任村党组织书记(或村委会主任)8人。在年龄结构上，35岁以下 9人;36-45岁 104人;46-55岁 364人;56岁以上186人。在文化程度方面，本科及以上3人;大专55人;高中、中专451人;初中及以下人155人。村党支部书记 (或村委会主任)长期任职对农村经济社会产生的影响，正面影响较深，但负面影响也不容忽视。

(一)正面影响的主要表现

1.长期任职的村支部书记或村主任自身素质比较过硬，思想比较成熟，对上级的方针政策把握相对比较准确，与上级党委保持一致，完成上级各项中心工作较好。

2.长期任职的村支部书记或村主任经验丰富，驾驭农村复杂局面、处理突发事件的能力较强，且熟识村情，能找准解决问题的关键点，有利于农村的和谐稳定。

3.长期任职的村支部书记或村主任有很好的人脉关系，在工作上能利用各种情感因素，群策群力，共同搞好农村各项工作。

4.长期任职的村支部书记或村主任与党员的关系密切，发挥农村“主要领导”的作用明显，形成整体合力，更好地发挥党组织在农村基层政权的领导地位。特别对发展农村经济项目决策的连贯性推进有着积极影响。

(二)负面影响的主要表现

1.墨守陈规。在长期任职的村干部中，普遍存在文化程度偏低的问题，经验积累较为丰富但学习新知识较少，对村内大小事务处理常凭经验办事，保守、滞后的工作观念有时令村的发展错失良机，不利于推陈出新。

2.青黄不接。年轻干部的储备和培养是农村经济社会可持续发展的未来和希望，个别长期任职的农村主要干部不愿意积极主动培养年轻干部，害怕年轻干部充足的干劲削弱其在村中的威信，容易造成干部队伍的延续出现断层，青黄不接。

3.权力集中。长期任职，稍不注意极容易犯上“唯我独尊”的毛病，容易出现民主意识不强、集体的事一人说了算的问题，甚至结成“集权派”，在村级事务管理过程中排斥“小集团”外党员参与村集体管理，村级管理工作独断专行，民主管理制度形同虚设。

二、当前农村主要干部长期任职的原因分析

通过调研分析，我们发现目前农村党支部书记或村委会主任长期任职、年龄偏大现象普遍存在，其原因是多方面的。

(一)工作能力较强——群众想其一直干

从我们的调查问卷情况来看，74%被调查对象认为其所在村的党组织书记 (或村委会主任)工作出色，群众拥护，80%的被调查对象表示支持其所在的村党组织书记 (或村委会主任)连任。由于长期任职的村党组织书记 (或村委会主任)对该村的各方面情况比较了解，发展农村生产、经营集体经济有一定的思路和水平，对农村各项工作驾轻就熟，容易受到群众拥护。实践证明，工作能力强、威望高、群众基础好的村党组织书记 (或村委会主任)对发展农村经济、化解农村矛盾纠纷、维护农村社会稳定起到至关重要的作用。同时《党章》和《村民委员会组织法》只规定了党的基层组织和村民委员会每届的任期，并没有任何法规和政策对村党组织书记连续任职届数和年龄作出规定。只要他不违法违纪，乡镇党委也只好根据民主推荐情况，顺其自然，党员群众选到谁谁就担任，导致部分村干部或村党支部书记、主任长期任职，年龄结构严重老化。

(二)待遇不高，政治没奔头——乡村能人不愿干

在职待遇低，退休养老无保障，政治没奔头，导致很多有能力的人不愿当村干部，只能由原来的干部继续担任。

1.物质待遇低。近年来，在省、市、区有关部门的努力下，村级干部的福利待遇逐年提升，但是总的来说还是比较低，目前湛江市村支部书记各项补贴加起来才达到每月850元，一般干部更少。而且由于身份所限，没能购买社保。他们的养老保险大多数靠自己掏钱购买，退下来的村干部补贴仅仅靠区财政发放的每人每月100元至200元，不能解决其生活后顾之忧。部分村干部打趣:“在职时像五保户，退休了不如低保户。”因此，农村一些比较优秀的年轻人虽有志于到村工作，但是在较低的物质待遇面前，觉得担任这个临时的村干部太不划算。

2.政治待遇低。村党支部书记或村委会主任在村一级可谓官职到了尽头不能再升了，每年从农村主要干部中招考公务员或事业干部的指标少之又少，一年几个名额对全市近千名书记主任来说，简直就是杯水车薪，根本解决不了出路问题，所以除非出现违纪违法或触犯文件规定被免职或辞退，否则只要他愿意，地方党委也认可村党支部书记或村委会主任连任。

3.激励机制不健全。对村干部的要求多给予少，约束多激励少。

(三)工作压力太大——一般人不敢干

由于农村工作压力大，事情繁杂、头绪多，上面千条线，下面一根针。村支部书记和村主任责任越来越大，维稳、征地、拆迁、计生、殡改、新农村建设等硬性指标任务的完成情况还与村干部报酬挂钩。而且都是“一票否决”，弄不好甚至会被免职。因此在一些村干部中出现了厌倦情绪，每年都有提出辞职的村支书和村主任。在繁杂的工作和较大的压力面前，一些年轻有为的青年对村干部一职是“想做而不敢做”，造成个别地方无人想当村干部的现象，这也是导致农村主要干部长期任职的一个重要原因。

(四)宗族势力影响大——部分人长期干

在农村有这样的说法:“哪个人拳头大，哪房人兄弟多，谁就能当村干部。”真实反映了农村宗族势力对于村“两委”干部选任的影响。因为同姓人员的数量占优势，一些村多年来均由姓氏宗族较大、资格较老的人员担任村支部书记和村委会主任，这也是导致部分农村主要干部长期任职的一个因素。

(五)组织系统缺乏培养机制，后备干部严重缺乏

当前，各级党委、政府对农村干部的培养缺乏长效机制，造成村“农村领头人找不到合适人选”的困境，导致了农村干部乃至于村党支部书记 (或村委会主任)长期任职，主要体现在三个方面。一是农村大部份年青人都外出打工、经商，留守的多是老人和小孩，因此在考虑村干部候选人时候就面临“巧妇难为无米之炊”的局面。二是部分村支部书记或村委会主任出于本位主义、岗位主义和个人私利的考虑，害怕年轻、有文化、有能力的人“威胁”到自己的“位置”，不愿意培养村中优秀的年轻人作为后备接班人。在换届过程中，也不愿以开放的心态推举其他候选干部，导致部分支部书记和村委会主任长期任职。有的村支部书记甚至在发展党员时有意不发展有潜力的年轻人，只发展自己家里人和与自己站在统一阵线的人。三是各镇 (街)对村干部的培养缺乏统筹协调。大部分镇 (街)没能建立健全村干部后备人才库，也没有制定完善培养计划，只是在换届或者出现干部空缺的时候再临时物色人选。

二、对策建议

村党支部书记或村委会主任长期任职要坚持以《党章》、《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》为指导，深入贯彻落实科学发展观，以加强农村基层“两委”建设为基础，以夯实基础为目标，以充实后备力量、拓展选配渠道、规范任期、加强监督、规范运作为手段，进一步增强农村基层的创造力、凝聚力和战斗力。

(一)加强组织关怀，解除村干部后顾之忧

村干部也是干部，但是长期政治地位和经济地位的边缘化会使他们感到村里工作没有干头、没有奔头，要逐步加强组织关怀，解除村干部后顾之忧。

1.政治上特别关照。对于长期扎根基层、战斗在生产第一线、为社会主义新农村建设做出重大贡献的农村干部，要真正重视、真情关怀、真心爱护，优先录干、转干，优先推荐为党代表、人大代表、政协委员。继续坚持完善在优秀村干部中招考公务员制度。降低录用门槛，探索建立在长期担任村主要干部的人员中择优录用一批以县级以上财政负责为主的事业干部机制。

2.工作上特别支持。充分借助扶贫开发、创先争优等各项活动，在项目上、资金上给予更多扶持，多为他们排忧解难，为他们开展工作创造良好的条件和环境，支持他们做实事办好事。

3.待遇上特别保障。千万百计提高村干部的工资福利待遇，在省、市财政对“两委”干部补贴的基础上，不足部分采取区、镇、村三级分担的办法，确保村“两委”干部待遇稳步提高。

4.生活上特别关心。积极探索完善优秀村干部养老保险、医疗保险与离退职村干部保障的新机制，采取区财政补一点，镇级出一点，村级经济筹一点，个人拿一点的办法，使他们老有所养，真正解除后顾之忧，营造一种大家想当村干部、当好村干部的氛围。

5.要建立健全激励制约机制。制定村主要干部工作奖惩办法，年终依据考核结果进行奖惩。要关心和爱护村党支部书记和村主任，切实帮助他们解决实际问题和困难，尤其对财政困难的村，要通过统筹扶持、分级负担等渠道加以解决。对生活有困难的要多加关心，切实帮助他们解决后顾之忧;对在工作中成绩显著的要进行表彰，从政治上、经济上给予奖励，特别是在政治待遇上，畅通村主要干部选任镇事业干部或集体干部的渠道，让其在政治上更有奔头。

6.优化村主要干部工作环境。要加强宣传，充分肯定村主要干部在发展农村经济中的特殊作用，营造一种支持理解村主要干部工作的良好氛围，使村主要干部的后备有奔头、干着有劲头、退了有甜头。

(二)加强民主监督，实行村务公开和财务公开制度

深入推进村民自治，健全完善村民自治机制，建立村委会主任向村民会议或村民代表大会负责制，明确村委会主任必须定期向村民代表大会汇报工作，将村委会主任纳入村民自治机制的有效监督和制约之下。坚持民主集中制，完善集体领导和个人分工负责制，更好地实施对权力的配置和限制。严格执行党内民主生活会制度，完善支部书记向党员代表和党员大会定期汇报工作、重大事项事先征求党员意见、支部集中研究决定的制度，确保民主决策、民主管理、民主监督。强化经济监督，坚持每年对各村财务开支情况进行一次全面审计。严格执行村务公开和财务公开制度，扩大财务公开范围，保证村民对村级集体经济收入和财务开支的知情权和监督权，鼓励村民参与村级决策。探索建立由村民民主推荐产生，由非村支部成员和村民委员会成员组成的村级财务监督小组，并对村级重大开支拥有最后的审批权，彻底杜绝村支部书记 (或村委会主任)“一言堂”的现象。

(三)发展壮大农村集体经济，不断提高村级组织的服务能力

以建立健全农村集体经济组织为抓手，探索建立村级经济实体相对独立运作的模式，引进现代企业管理手段，使农村集体经济走上科学管理、规范经营的道路。坚持因地制宜的原则，充分利用村级的土地、矿产等资源，形成一村一品的地方特色。推行土地流转，引进项目，盘活集体资源，发展集体经济。鼓励和扶持发展租赁服务业、种植业、乡村旅游业、专业合作社等经济实体，带动村集体经济发展。只有村集体经济发展，才能吸引更多人才去担任村干部，村级组织的服务能力才能不断得到强化，村“两委”的号召力、影响力、权威力才能进一步增强，才能促进农村事业的不断发展。

(四)鼓励实干人才长期任职，持续营造乡村干部干事创业良好氛围

创造条件鼓励踏实肯干型村主要干部长期任职，特别是建立健全科学的村级干部管理制度，提高其福利补贴待遇，增强村主要干部岗位的吸引力，激发长久动力，鼓励其扎根基层服务群众。同时，完善村级干部跟踪培训制度，不断让其接触新的工作思维，鼓励其开拓新方法，解决新问题。

村级干部的福利待遇是保证村“两委”吸纳优秀人才长期任职的基础，而对他们不断地培训和教育，则是确保他们会干事、干成事、不出事的重要保障。

1.形成干部“带头人”带头学习创新的观念。培养长期任职的村主要干部创新能力和学习能力，组织各类培训，通过集中学习、交流学习、个案分析等方法激发村干部学习热情。逐步形成对村级干部特别是支部书记和村委会主任的定期培训制度，增强支部书记和村委会主任的政治敏感度，开拓他们的政治视野和政治胸怀，促使他们以更高的政治姿态和更负责任的态度去面对自己的岗位和培养村级组织的接班人。在坚持村党支部书记任职资格培训的基础上，要建立村党支部书记年度轮训制度，通过强化各方面知识的培训，努力增强他们发展经济、带领群众致富的能力，执行政策、依法办事的能力以及正确处理新形势下人民内部矛盾的能力。同时，要为他们创造各种条件，让他们在实践中不断增长才干和本领，提高工作能力和领导水平，更好地服务农村经济社会发展。

2.营造宽松有度的干事环境。鼓励大胆创新，尊重基层的自主权和首创精神，持续巩固长期任职的村党组织书记和主任的责任意识和服务意识，坚持能干为民。

3.加强各类考核，对于长期任职的村政“一把手”，形成“平时小考，年终大考”的评价机制，督促和监督其完成工作任务。

(五)建立后备干部库，搞好农村干部的传帮带

各镇 (街)要牵头建立村干部后备人才库，通过摸清村内优秀人才的情况，建立台账，为村干部选拔提供更多选择。尤其要从带头致富能力强、带领群众致富能力强的农村致富带头人，在群众中享有较高威信、善于化解矛盾纠纷的能人，具有一定社会影响力、热心家乡建设的外出务工经商人员中选拔村干部后备人才，不是党员的还要及时培养发展其入党。同时吸引大学生回农村发展，为基层村干部队伍储备新鲜血液。通过加强对他们的跟踪培养，条件成熟的及时推到村干部或者党支部书记、村委会主任职位。严厉杜绝村内族系势力排斥或干扰开展日常村务工作的不良现象，严格执行各项选举规章制度，肃清选举环境，使有能力有本领公道正派为民服务的村主要干部能够通过科学、公平、公正的有效途径，进入村级干部队伍。

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[3]肖唐镖，邱新有，唐晓腾.多维视角中的村民直选[M].北京:中国社会科学出版社，2001.

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