基层动物卫生监督工作的思考

王君玮

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

为贯彻落实《农业部关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》《农业部关于加强生猪定点屠宰环节“瘦肉精”监管工作的通知》等文件精神，根据2012年度工作计划，在上级主管部门指导下，笔者带领团队完成了对全国31省部分代表县畜牧兽医主管部门及动物卫生监督机构主要负责人的培训和部分省生猪屠宰企业的“瘦肉精”监督抽查工作。聆听学员们开放性的发言、讨论，研读提交的创新性的心得、体会，梳理反映的中肯的问题、建议，倾听现场抽检工作中同行的心声，作为项目组织者之一，深感基层动物卫生监督工作意义深远、责任重大，亟需全社会的共同关注。加强基层动物卫生监督执法机构能力建设作为《国家中长期动物疫病防治规划》（以下简称《规划》）中提升动物卫生监督执法能力的重中之重，在《规划》实施之初更需要我们去思考。

1 现状

近年来，各级动物卫生监督机构严格执行国家动物卫生法律法规，依法开展动物、动物产品的检疫和有关动物防疫活动的监督管理执法，严厉打击饲养生产、屠宰加工、储藏运输等各环节的违法违规行为，为推进兽医依法行政，有效防控重大动物疫病，保障动物产品安全做出了重要贡献。

纵观近年来各级动物卫生监督工作，有以下几个特点：一是通过项目建设、目标考核等方式推进了动物卫生监督体制改革，明确了动物卫生监督机构执法主体资格，部分省区在县级以下设立了动物卫生监督派出机构。二是通过制定发布地方法规规章，有效解决了协检员身份、动物卫生风险评估、综合执法以及无规定动物疫病区建设等方面的障碍问题。三是在动物卫生监督工作基础上进一步推进畜牧兽医综合执法，畜牧兽医主管部门通过行政委托逐步将兽药监督、“瘦肉精”监管等执法职能交由动物卫生监督机构承担。四是通过推行风险分级、量化监督、档案管理、跨省调运动物审批等多种方式创新了监管模式。五是信息化水平有了新提升。

2011年以来，农业部领导又多次主持召开专题会议，研究部署动物卫生监督有关工作。应该说这些年来全国各级动物卫生监督工作得到了长足发展。但在取得上述成效的同时，多年来在基层动物卫生监督工作中形成的行业问题仍然比较突出，比如人员能力、素质参差不齐，基础设施投入不均衡，经费无法充分保障，人员工资待遇偏低，工作量大，任务繁重，从业风险高，权小责大，等等。此外，虽然在某些省区基层动物卫生监督工作有了较大好转，但就全国来看，发展还不均衡，表现在法律、法规、政策和体制保障上还不完善，在机构设置、人员编制、设施设备、经费保障等方面与基层动物卫生监督机构承担的工作任务和责任不相匹配等。

2 问题与因素分析

目前，一些地方对动物卫生监督在兽医工作中的重要地位和作用认识不清、重视不够，重许可、轻监管的情况还比较普遍。动物卫生监督机构不健全、执法力量不足、执法手段不强、执法力度不够、执法行为不规范等情况在一些地方还没有得到根本改变。动物卫生监督与实现重大动物疫病从目前有效控制到质的根除的根本性转变，落实地方人民政府对重大动物疫病防控和动物产品安全监管负总责的要求还有较大差距。当然，由于地区间动物卫生监督工作发展不平衡，动物卫生保护水平不一致，与《规划》实施初期相配套的系列制度、机制、手段等尚待建立和完善。因此，基层动物卫生监督工作也存在以下几个方面突出问题。

2.1 动物卫生监管职责有待于进一步明确

按照现行管理体制和相关规律法规的授权，动物源性产品安全监管由商务、农业、工商、卫生、质监、食药监局等部门根据法律赋予各自的职责实施分段分类管理。但由于涉及政府职能部门多，职责上存在重叠交叉，往往造成监管责任不清。各部门为了自身的权益各自为政，缺少真正的联动和沟通，难以形成系统全面高效运作的动物卫生监督监管平台[1]。

2.2 执法人员素质和能力有待于进一步提高

从调查问卷和现场调研情况看，目前各地基层动物卫生监督执法人员普遍存在专业素质不高、法律知识匮乏、依法行政意识和能力不强、职业道德素质不高等问题。学员反映部分地区、部分人员的素质相对偏低，执法办案水平较低，在实际执法办案中存在一些诸如程序不合法、执法文书填写不规范、执行力不足等问题，容易在动物卫生监督执法过程中造成不好的影响。这些现象也说明当前队伍建设尚不能完全满足基层动物卫生监督执法需求。通过分析，笔者认为，一是由于部分基层单位存在动物卫生监督和畜牧兽医站合编合设现象，对同一管理主体既要服务又要执法检查，工作开展相互牵制；二是在编人员少，有执法证人员更少，执法培训少，面向基层开展的实用型动物卫生监督执法培训更少，执法队伍建设无法到位。现代动物卫生监督执法要求执法人员必须具备较高的文化素质、较强的执法能力、较精的专业技能，才能适应当前动物卫生监督执法要求，才能在遇到比较敏感的问题时，借助于扎实的知识，科学研判，合规、合理妥善解决。

2.3 责任追究制度有待于进一步完善

目前，我国动物源性食品安全检验检测体系已基本形成。但与发达国家相比，我国的标准制定与使用、检测技术、基础设施仍然存在一定的差距，监管机构力量比较薄弱，追责机制尚需完善。比如，调研中同行反映由于个别不法分子的铤而走险，“瘦肉精”监督抽查过程中检出阳性在所难免，这充分说明了执法工作比较到位。查出阳性应该给予表彰而不是追究责任，否则，工作人员会因害怕追责，发生隐瞒实情、弄虚作假的现象。此外，由于相继出现河南等地“瘦肉精”监管问责事件，部分基层动物卫生监督机构负责人感觉工作开展难度大，职务犯罪的顾虑大增，在一定程度上影响了基层干部队伍的稳定。希望在制定法律上考虑基层的实际情况，建立和完善科学的监管、追责体系。

2.4 监管经费有待于进一步落实

从学员讨论和提交的交流材料来看，大部分县（区）基本没有将“瘦肉精”等违禁药物检测经费列入财政预算，部分地区也是今年有明年无的状况，难以保证监督抽检工作的长期进行和确保一定的抽检比例。此外，经费补贴和使用与国家调拨经费的目的也存在较大出入，致使基层动物卫生监管机构人员工资、执法设施、取证设备没有保障。比如，有学员反映国家对生猪调出大县有奖励机制，而各地在奖励经费的使用方面存在较大偏差。再如，国家出台规模养殖场病死生猪无害化处理费用补助政策后，虽然有一定的积极作用，但由于各地生猪养殖场数量多、分布面广，生猪发病死亡具有病死时间不确定、病死地点不固定、需尽快无害化处理等特点，加之基层监督执法人手紧张，对辖区内所有规模场的病死生猪无害化处理实施现场两人监管难度非常大。而一旦因监管不到位，病死生猪流入市场，引发动物产品安全事件，或出现骗取国家补助资金的现象，会造成比较严重的不良后果。同时，由此带来的负面效应也很多，现状是往往只有刚出生的小猪死亡后进行报告，其余考虑到经济利益大多都没有上报。这些现象都致使本身就经费奇缺、无害化处理设施不全的基层动物卫生监督机构对病死动物无害化处理监管任务愈加繁重。更为严重的是，有些地方政府截留情况严重，不能真正将奖励经费或补助经费应用到畜牧兽医系统的职能工作上。为此，有的学员提出了国家在经费划拨上改变现行做法以确保资金使用到位的建议。

2.5 个体防护意识有待于进一步加强

生物安全是基层动物卫生监督执法中的薄弱环节。从培训反馈看，多数学员对基层动物卫生监督执法中应遵循生物安全防护规则的意识不强。这在一定程度上验证了前期在个别地区发生的检疫过程中检疫员感染布病现象的必然性。究其原因，除了基层动物卫生监督机构从业人员的自身不知情、不知道需要采取防护措施外，也跟领导不重视从业中的生物安全防护有关。下一步应进一步加强对基层动物卫生监督一线人员的生物安全防护技术培训，持续给基层工作人员提出警示，以真正实现“要关注、关心、关爱基层动物卫生监督执法人员，切实解决一线人员工作、生活中的实际困难”的良好心愿。

2.6 行业宣传教育有待于进一步跟进

目前，由于对《动物防疫法》《农产品质量安全法》等法律法规和动物疫病防控相关措施宣传力度不够、范围不广，宣传对象少，社会影响面小，广大群众，甚至很多行政机关、企事业单位对动物卫生监督工作意义知之甚少，不能积极履行法律规定的义务，乃至产生抵触情绪，形成动物卫生监督执法的额外阻力。因此，应建立健全动物卫生监督宣传教育机制，鼓励社会舆论监督，营造良好氛围。

3 工作建议

各级畜牧兽医主管部门要进一步增强责任感和紧迫感，整合现有兽医行政执法资源，理顺执法体制，健全完善动物卫生法规标准，创新动物卫生监督体制机制，提高认识，调整思路，强化动物卫生监督执法机构队伍建设，健全完善动物卫生监督执法投入长效机制，严格管理，全面提升动物卫生监督执法能力和水平，建立健全职责明确、行为规范、执法有力、保障到位的动物卫生监督执法体系，全面履行和落实动物卫生和动物产品安全监管法定职责，实现科学规范、保障有力、管控适度的动物卫生监督工作总目标。针对目前我国基层动物卫生监督执法现状，笔者提出以下完善建议，供同行商榷。

3.1 进一步明确职责，理顺思路，构建高效运作的基层动物卫生监督平台

依照法律赋予农业部门的职责，受畜牧兽医主管部门的委托，承担动物、动物产品的检疫及其他有关动物防疫活动的监督管理执法，承担动物产品安全监管相关工作。在上级动物卫生监督机构监督指导下，开展行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法工作，并定期报告工作进展，以便与其他部门职责落实形成联动。

3.2 充分利用现有技术资源，科学监督，提高监管效率

基层动物卫生监督机构应充分利用动物疫病预防控制机构、动物卫生风险评估机构等技术机构的技术资源，发挥其技术支持作用，增强动物卫生监督的科学性。在监督执法办案中，加强协调，主动与工商、质监、商务、公安、法院等相关部门密切配合，统一协作，形成监管合力，实现资源共享、安全共抓，建立较为完善的监督检测网络体系[2]。

3.3 理顺机构设置，切实加强基层动物卫生监督执法机构建设

省、市、县三级地方人民政府可根据本地的实际情况，对现有动物防疫、检疫、监督等职能与行政执法职能整合，组建具备独立法人资格的动物卫生监督机构。在乡镇，可以根据地域的特点考虑设置动物卫生监督分所作为县级动物卫生监督机构的派出机构，设立独立的财政预算，纳入县级畜牧兽医部门直线管理，以便正常开展动物卫生监督管理与执法工作，避免人、财、物由乡镇农业服务中心管理，弱化乡镇兽医站职能而导致乡镇动物卫生监督缺位现象的发生。此外，考虑省、市、县、乡镇（县级分所）共同构成的动物卫生监督管理机构体系网络运行，建议设立国家层面上的动物卫生监督所，以便进一步理顺现行管理机制。

3.4 不断创新培训模式，切实提升基层动物卫生监督执法人员的业务素质和能力水平，持续强化基层队伍管理

要结合《2010—2014年全国官方兽医培训规划》的贯彻实施，整合培训资源，按照“统筹规划、分级负责，突出重点、注重实效，创新方法、形式多样”的原则，加大对基层动物卫生监督执法人员的培训力度，全面提升基层动物卫生监督执法队伍的综合素质。从首轮基层执法人员培训反馈看，绝大部分学员反映是首次参加农业部组织的面向基层的实用型培训，认为培训对解决基层动物卫生执法遇到的问题、提升执法能力和自我防护能力起到积极的促进作用，并提出了增大培训频次、扩大受训学员范围和数量，使更多基层人员有机会参加培训以切实提升基层队伍能力建设的培训需求建议。

3.5 完善财政保障和基础设施建设，切实提高基层动物卫生监督执法水平

根据国家有关规定，基层动物卫生监督机构履行职责所需经费应全额纳入当地财政预算，从根本上解决动物卫生监督执法作为政府公共服务法定职能的定位问题。按照基层实际需要，科学配备仪器设备，加强隔离检疫、无害化处理、可追溯体系和动物检疫申报点等基础设施建设。病死动物无害化处理监管也是基层反映比较棘手的问题。为保障该项工作的实施和落实，可从国家层面上将病死动物尸体无害化处理纳入项目管理，完善相关制度，健全无害化处理补助政策，保障配拨经费的合理使用。通过财政保障、基础设施投入、能力培训等多种手段，全面提高基层动物卫生监督执法人员的依法行政能力。

3.6 加强宣传，提升公众对动物卫生监督工作的重要性认识

应充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒体作用，广泛宣传动物卫生监督在国家动物源性食品安全中的地位和作用，以便让社会对动物卫生监督工作有正确的认知，提升动物卫生监督工作的社会影响，争取全社会的支持。

4 展望

本次针对基层动物卫生监督执法人员开展的大规模培训工作在全国尚属首次。通过针对十余省份开展的“瘦肉精”监督抽检和调研项目实施，不仅强化了“瘦肉精”监管力度，增强了职责落实和危机意识，而且逐渐成为农业部对基层动物卫生监督执法人员依法行政、加强监管的助推力量。今年适逢《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》、农业部《全国兽医事业发展“十二五”规划（2011—2015年）》全面实施的关键一年，动物源性食品安全也已进入备受全球关注的时代。农业部兽医局组织的针对“瘦肉精”监管及基层动物卫生监督执法的大范围培训、风险监测和调研，对切实提升基层动物卫生监督执法能力和水平，强化“瘦肉精”等动物源性产品风险监测，严格履行动物卫生及动物产品安全监管职责，意义重大。随着兽医行政执法资源的不断整合和优化，兽医行政执法体制的不断理顺和规范，动物卫生法规标准的日益健全和完善，兽医执法队伍建设、投入机制的不断强化和健全，构建职责明确、行为规范、执法有力、保障到位、能全面履行和落实动物卫生与动物产品安全监管法定职责的高效能动物卫生监督执法体系指日可待。

致谢：文中引用了参加首轮培训的部分学员提交的交流材料，在此一并表示感谢。

[1]王鉴，房金海，杜永高，等.浅谈外埠猪肉的监督与管理[J].中国动物检疫，2012，29（3）：11-13.

[2]郑艳红，况友元.上高县动物卫生监督执法工作调研报告[J].中国动物检疫，2012，29（1）：4-6.