党内监督机构和体制的历史演进

周良书

【摘要】新修订的《中国共产党党内监督条例》，是中国共产党总结建党以来开展党内监督工作历史经验得出的一项重要成果。只有不断完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，才能为全面从严治党提供有力制度保障。

【关键词】监督机构 历史沿革 体制变迁 【中图分类号】D26 【文献标识码】A

党的十八届六中全会审议并通过新的《中国共产党党内监督条例》，这是以习近平同志为核心的党中央坚持党要管党、从严治党的重大举措。它标志着党内监督制度体系建设更加规范化、科学化。十三年前，中国共产党曾颁布实施过党内监督的第一个专门文件——《中国共产党党内监督条例（试行）》，但随着形势的发展，其与实践要求不相适应的问题日渐凸显。

党内监督机构的沿革

中国共产党创立伊始，就对党内监督有过明确规定。中共一大“党纲”的第十条指出：“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的最严格的监督。”第十二条又指出：“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”1927年4月，中共五大首次设立专门的党内监督机构——中央监察委员会。据同年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决案》规定：在全国代表大会、省代表大会上选举中央及省监察委员会。中央及省监察委员会，需要参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。这标志中共党内监督制度及其机构的初步建立。

1927年大革命失败后，由于党转入地下秘密工作，中央及省监察委员会一度被视为“不必要的组织”。1928年7月，中共六大决定撤销“监察委员会”，设立“审查委员会”以“监督各级党部之财政、会计及各机关之工作”，设立“特别委员会”以“审查关于违犯党纪的问题”。这使得党内监督权因被分散到上述两个机构分别行使而有所弱化。为此，党中央于1933年9月作出《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》，要求重新设立党的中央监察委员会，提出在该委员会正式成立之前，特设立中央党务委员会，以防止党内有违反党章、破坏党纪，不遵守党的决议等情况发生。1945年党的七大通过的党章正式决定取消党的各级“审查委员会”，重新恢复五大党章中关于“监察机关”的规定，这将使得分散的党内监督权重新统一起来。但由于受到当时国内解放战争的影响，党的中央监察委员会这一机构一直没有成立起来。

1949年新中国成立后，党中央随即作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立由朱德同志等11人组成的中共中央纪律检查委员会。与此同时，党中央要求各中央局、分局、省委、区党委、市委、地委、县委均成立纪律检查委员会，设置工作机关，开展经常性工作。到1950年底，全国大多数县级以上党委都已成立这一专门机构。这使得党内监督不再由各级党委直接负责，而是由党的专门机构来具体领导。1955年3月，中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立党的中央和地方监察委员会，代替各级党的纪律检查委员会，并选举产生了由董必武同志等21人组成的中共中央监察委员会。1956年，中共八大又决定从中央到地方的县以上党委都要建立各级党委领导下的监察委员会，并对其设置要求、产生程序、职责定位等作了明确规定。至此，中国共产党党内监督制度及其机构的基本框架被确立起来。

1966年“文化大革命”爆发后，党内的监察机构受到冲击。1969年中共九大通过的《中国共产党章程》更是将有关党内监督的条款一律取消。同年7月，中央又以精简机构名义撤销了党的监察委员会，监察干部被下放到“五七”干校劳动，以致党内监督陷于停顿状态。直到“文革”结束后，党的监督机构才得以恢复。1977年党的十一大决定恢复业已中断十一年的中央和各级纪律检查委员会。十一大通过的《中国共产党章程》明确规定：党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会。1979年中央纪委和中组部又联合下发了《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》。在此之后，全国县以上各级党委普遍建立纪律检查委员会，中央、省市纪律检查委员会还向国务院、省市人民政府各个部门派驻纪检机构。

从1982年党的十二大开始，党内监督机构建设进入快速发展的历史新时期。十二大通过的新党章还规定各级纪委委员的名额和干部编制，可向同级党政机关派驻纪检组和纪检员，党的县以下基层委员会应设纪委或者纪律检查委员等内容，从而使党内监督机构设置更趋于完善。1993年1月，党中央、国务院决定中央纪委与国家监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。这极大提高了党内监督机构的工作效率。2003年党中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》使党内监督机构建设又前进了一大步，它正式将党的各级纪检委员会确定为党内监督的专门机关，并明确各级领导班子主要负责人为党内监督的重点对象。

新时期以来，党内监督机构改革还有一个重要特色，就是加强中央纪委派驻机构建设。1990年，党的十三届六中全会决定：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各级、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行监督检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况。”2001年，党的十五届六中全会进一步强调：“中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度。”2003年，中央纪律检查委员会、中央组织部巡视组正式成立，2009年正式更名为中央巡视组。2009年7月，党中央正式颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，对巡视工作的指导思想、基本原则、机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等作出明确规定。

2012年党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视运用好巡视这把“利剑”。在2013年4月中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时的讲话中，习近平总书记明确指出：“中央巡视工作领导小组要切实加强对巡视工作的领导。中央巡视组是中央直接派的，要当好‘钦差大臣，善于发现问题，发挥震慑力。”2014年12月，中央政治局常委会议正式审议通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，进一步提出将通过新设、调整等方式，设置派驻机构，实现中央一级党和国家机关派驻机构全覆盖。十八大以来，中央巡视组已完成十轮巡视工作，第十一轮巡视已经启动。中央巡视组卓有成效的工作，充分证明巡视制度是一项行之有效的党内监督制度。

党内监督体制的变迁

中共党内监督机构创立的初衷是保证党的集中和统一。因此，在制度设计上，中共一大《中国共产党纲领》明确规定，党的地方委员会“应受中央执行委员会的监督”。中共二大通过的《关于议会行动的决案》则更进一步指出：“不受中央执行委员会监督或违犯中央执行委员会方针时，立即撤销其委员资格，并开除出党。”这是一种单一的自上而下的命令性体制，它体现的是中央对地方、组织对干部、上级对下级的党内干部监督理念，表明当时中共还没有确立下级对上级的监督机制。

1927年4月，在中共五大上，由于对陈独秀工作作风的不满，党内同志第一次提出“集体领导”和“民主集中制”的原则问题。于是在1927年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中，明确指出“党部的指导原则为民主集中制”，规定党的执行机关必须选举产生，地方党组织对于地方部分问题有自行解决的权力等。这个文件还专列“监察委员会”一章，并对其管理体制、工作流程、职责权限、人员构成等作出相应规定。规定中央委员、省委委员不得兼任中央和省监察委员，中央、省委不得取消中央和省监委会的决议；中央或省监委会与中央或省委意见不同时，则移交至双方的联席会议解决，如不能解决时，则移交省和全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。这实际上已经明确了党委的决定权与监委的监督权的界限，它对于监委会行使党内监督权起了极大的促进作用。

新中国成立后，党中央于1950年2月曾发布《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》，指出各级纪委是各级党委的一个工作部门，对纪委的工作职责和隶属关系作出明确界定。但这种制度设计，也不利于纪委对同级党委的监督和制约。直到1955年3月党中央通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，才明确规定中央监委由全国代表会议选举，并由中央全会批准，地方各级监委由党的代表大会或代表会议选举，并由上一级党委批准。这实际上提高了党的监察委员会的机构设置和权力授予规格。这个决议还规定上级监委有权检查下级监委的工作，并有权审查批准和改变下级监委对案件所作的决定，下级监委应向上级监委报告工作，表明中共已开始探索党内监督机构实行垂直管理的问题。在此基础上，1956年党的八大通过的《中国共产党章程》进一步确立党内专门监督机关在上下级关系上的垂直领导体制，并将七大《中国共产党章程》规定的监察机构在本级党委的“指导下”进行工作，修改为在本级党委的“领导下”工作。于是党内监督机构开始出现“双重领导”，即既受上级监察机关领导，也同时受本级党委领导的工作模式。但是由于受当时国际国内环境的影响，中共八大的正确主张根本无法得到落实。此后的“反右倾”、“四清运动”、“文化大革命”更使党内监督工作陷入瘫痪。

1982年中共十二大通过的党章，重新恢复党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生、各级纪律检查委员会接受“双重领导”等规定，明确中央纪委接受中央委员会领导，地方各级纪委接受同级党委和上级纪委的双重领导，并逐步扩大纪委的职权，纪委承担保护、惩处、监督、教育“四项职能”，强化党内专门干部监督机构的权威和地位。十二大的党章还要求各级纪委“对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”。

1992年中共十四大通过的党章，对党内监督体制作了进一步完善。规定“各级纪律检查委员会要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，向同级党的委员会报告”；向中央一级党和国家机关派驻的纪检组或纪检员，“可以列席该机关党的领导组织的有关会议”；各级纪律检查委员会发现同级党委成员有违纪行为，可以“先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准”。

在此基础上，2002年党的十六大明确指出：“从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”在党内监督机构管理体制上，十六大党章虽然规定地方纪委仍由同级党委和上级纪委双重领导，但不再强调以同级党委领导为主。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继续沿着上述改革的基本思路，明确提出“要建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”。

总之，监督是权力正确运行的根本保证。只有不断完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，才能为全面从严治党提供有力制度保障，才能在全党乃至全社会营造风清气正的政治生态。

（作者为北京师范大学马克思主义学院副院长，教授、博导；北京师范大学马克思主义学院博士后滕明政对本文亦有贡献）

【参考文献】

①《中国共产党章程》，新华网，2012年11月18日。

责编/杨鹏峰 贾娜（见习） 美编/于珊