生态文明制度建设研究

王小涛　高淑桃

摘要：当前我国的生态文明建设存在着诸多制度性约束，严重阻碍了生态文明建设的进程。为此我们必须积极推进生态文明制度建设，消除生态文明建设的制度性障碍，建设促进可持续发展、保障生态文明建设的制度体系，以期更好地促进社会和谐健康发展。

关键词：制度性约束；生态文明建设；制度建设

中图分类号：D619 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0020-02

随着我国经济社会的发展，特别是生态文明建设进程的日益推进，客观上对我国生态文明制度的发展和完善提出了更高的要求。特别是中国共产党第十八次代表大会对生态文明建设的高度重视，进一步增强了生态文明制度建设的重要性和紧迫性。目前，中央正部署推动新型城镇化，实现经济社会与生态环境持续、和谐发展，是新型城镇化的必然要求和重要目标，这也要求现有的有关生态文明建设的机制制度不断完善和发展。

一、当前生态文明建设的制度性约束

1.财政“分灶吃饭”制度对生态文明建设的制约

一是容易导致地方政府重经济利益轻生态保护。20世纪80年代以来实行的财政“分灶吃饭”制度使得各级政府的财政状况与物质生产增产紧密相连。而一些经济欠发达地区政府的财政收入连维持基本公共产品的支出都有困难，更无力开展生态建设。而生态环境建设属于社会公益事业，其目标是追求生态效益和社会效益，经济效益只是次生和附属的东西。鉴于欠发达地区的经济现状，政府和人民更关心的是如何发展经济、摆脱贫穷，自然无暇顾及未来可能出现的环境问题。二是不利于生态文明建设的地区协调与综合治理。生态文明建设是一项事关全局的系统工程，其溢出效益（邻近地区受益或受害）非常明显，要求地区协调，部门合作，综合治理。但是当前财政制度容易导致地方保护主义和部门隔绝，使得各地区、各部门的生态文明建设难以协调一致。在经济欠发达地区，限于宏觀调控实力弱、调控手段落后和调控方法欠缺，这种制约作用更为突出。

2.行政管理制度对生态文明建设的制约

一是干部的任期制度。生态文明建设是一项长期的系统工程，需要几代人持之以恒的不懈努力。它独具的投资额高，投资期长，回收期长且收益外溢性强的特点，需要政府的生态建设政策保持一定的持续性和稳定性。而干部的更替势必会带来执政理念、执政方法、侧重点的变化，这样一来容易使生态文明建设的持续性、稳定性受到影响。同时，生态文明建设回收期长与收益外溢性强的特点，使得一些干部为了前途宁愿选择较易出成果、但对一地生态环境影响较大的大型经济项目上马，以取得较大政绩。在经济欠发达地区由于领导干部缺乏环境意识和长远眼光，这些问题就更加突出；二是干部的考核制度。目前的干部考核指标中，经济目标依然是首要目标，生态建设目标处于较次要的地位。相对于要求干部在任期内对国有资产保值增值的硬性目标而言，对生态环境的“保值增值”却未引起足够重视。经济目标导向的干部考核机制势必形成GDP导向的政绩观，在这种考核制度和政绩观的影响下，生态文明建设往往流于形式。三是机构设置。目前，我国涉及生态文明建设的部门有林业部、农业部、环保总局、国土资源部等，这些部门各自为政，往往容易导致政出多门、政策冲突或政策盲区，而遇到需要承担责任时又容易出现推诿扯皮，这增加了行政成本，也影响了生态文明建设的效果。

3.利益补偿机制对生态文明建设的制约

从长远利益与全局利益而言，生态文明建设与社会经济发展是相互促进的。但就短期利益和局部利益而言，其矛盾和冲突是显而易见的。利益补偿机制的不完善对生态文明建设的制约体现在难以调动广大西部生态脆弱地区的建设积极性。过去开发东部时，西部地区为其提供了大量廉价资源（木材、矿产、土地、廉价劳动力等），由于不当开发资源欠下的生态账完全由西部地区承担。在当前开发西部，进行系统化、全方位的生态文明建设势必影响西部地区的经济发展，减少当地的经济收入。而对经济发展已经达到较高水平的东部地区来说，建设生态文明不仅不会影响其经济发展，还能为其提供天然的生态屏障保护。这就使得西部地区在生态文明建设中主要是奉献者，而东部则主要是享受者。权利义务的不对称缺乏有效的利益补偿机制的协调，使得西部地区建设生态文明的积极性不高。

4.法律体系对生态文明建设的制约

虽然我国已初步形成了一系列环境保护的法规和制度。但总的来说，生态保护的法规、制度建设工作与生态文明建设的任务要求不相适应。一是立法体系不完善。现有的《环境保护法》作为环境基本法，立法思想落后，基本上是一部污染防治法，无法适应生态资源综合性、整体性保护的要求。而新颁布的法律内容各有偏重，缺乏衔接性和协调性；各类单行法对法律责任的规定普遍偏轻，守法成本高而违法成本低；也没有为公民参与国家环境管理提供足够权限。二是司法裁判有待加强。中国司法裁判采用环境“直接利害关系原则”，不支持“公益诉讼”。而环境案件的不可逆性和公益性不是传统诉讼所能保障的；同时中国跨部门法审判仅有刑事附带民事诉讼，远远不能满足环境案件审判同时适用各种实体法的需要。三是环境执法力度弱、阻力大。“由于收益者与承担者背后的社会力量悬殊，导致执法不严，弹性执法、差别执法”[1]。而且很多环保部门执法经费严重不足，基本靠排污费运转。“环保执法部门与污染企业‘共生共荣，甚至出现‘污染越重，地方越富的怪现象，因此环境执法者也就难以做到‘执法必严、违法必究。”[2]

二、加强生态文明制度建设的路径选择

马克思、恩格斯曾说过，“人们会重新感觉到，而且也认识到自身和自然界的一致，而那种把精神和物质、人类和自然、灵魂和肉体对立起来的荒谬的、反自然的观点，也就愈不可能存在了。但是要实行这种调节，单是依靠认识是不够的。这还需要对我们现有的生产方式，以及和这种生产方式连在一起的我们今天的整个社会制度实行完全的变革。”[3]由此提出了自然生态问题的社会化解决思路，即只有变革社会制度，实现共产主义，才能从根本上铲除人与自然对抗的社会弊端。在中国特色社会主义生态文明建设实践进程中，自然无须进行社会制度的根本变革。但仍然需要对具体的社会经济制度进行改革和完善，进一步消除生态文明建设的制度障碍，建设有利于可持续发展、促进生态文明建设的制度保障体系。

1.逐步建立覆盖全社会的生态文明宣传教育制度

“人们能认识到制度建设的重要性，并理性科学地建设制度，自觉地用制度规范自己的行为、确立自己的价值追求，这是制度建设的前提。”[4]而且制度建设的效果也要受到制度执行者的认识偏差、利益冲突的影响。目前，我国生态意识缺乏的问题广泛存在于各行业、各领域，甚至存在于一些党政领导干部中，这势必阻碍生态文明制度建设进程。因此，我们认为当前加强制度建设的首要任务是建立覆盖全社会的生态文明宣传教育制度，提高全民的生态素质。建议将生态文明教育纳入义务教育体系，在高等教育中将生态文明教育与思想政治教育共同作为高校公共必修课的内容；建立对现任领导干部进行生态价值和生态理性教育的常规制度，并将生态文明知识考核纳入公务员录用考核制度；建立企业职工生态知识培训制度，企业可委托高校对其职工进行相关培训；利用大众传媒的力量加强生态文明宣传教育，规定主流媒体的节目内容必须包含一定比例的生态文明宣传教育内容等。

2.逐步完善生态文明建设的法律制度

生态文明法律制度的健全和完善是巩固生态文明建设成果的基本保障。当前我们需要在逐渐完善生态立法体系的基础上加强执法力度，充分发挥法律对生态文明建设的保障作用。一是将各级政府主要领导人的环境目标和责任以法律形式规定下来，明确各级领导在任期内对辖区内生态环境的“保值增值”责任，对于重大环境决策失误的不仅要追究行政责任还要依法追究其法律责任。二是“建立以检察院为主体的公益诉讼制度，根据环境侵权受害民众较广，不利于共同讼人共同求偿的问题，尝试由检察院代表环境公害的受害者提起诉讼，拓宽生态环境问题进入司法程序的途径”[5]。三是提高环境违法的成本。一方面是尝试在刑法中增加生态公共安全的罪名和刑罚，推动环境违法的制裁力度的提升，提高生态法律的社会震慑力；另一方面是提高环境破坏的处罚额度，处理不法企业和其他经济组织时应采取多种计量标准，突破最高数额限制，遏制大型经济组织对于环境处罚无关痛痒的现状。四是建立完善的执法监督机制。扩大不同社会主体对生态执法的监督，将权力监督、法律监督与社会监督有机结合起来，“增强环保组织的监管能力，参与行政机关的管理过程，监督行政执法机关行使自由裁量权的运用，”[6]保证环境法治的严肃性、规范性、程序性和科学性。

3.逐步建立有利于生态文明建设的行政管理制度

我国是发展中国家，相对较弱的经济基础和较弱的社会动员能力决定了政府必须在生态文明建設中发挥主体作用。根据建设生态文明职责的要求，我们需要逐步建立有利于生态文明建设的行政管理制度。一是要逐步改进政府绩效考核机制。政绩考核标准和办法对各级领导来说，是“硬杠杆”、“指挥棒”。通过建立有利于资源节约和环境保护的干部绩效评价体系，使党政干部的注意力由提高GDP转到提高环境质量和人民生活质量上来，转移到经济与社会、生态协调发展上来。二是要逐步建立生态文明建设的综合管理机制，促进不同环保部门之间、不同地区之间、地区与部门之间、环保部门与经济部门之间的协调合作，降低管理成本，提高生态文明建设的实际成效。三是要逐步改变环保部门与同级党政部门的行政从属关系及财政依附关系，以确保其独立行政执法。同时也有利于降低行政领导更替对生态政策稳定性的影响。

4.逐步建立生态文明建设中利益相关主体的调节机制

生态文明建设中会涉及众多利益主体，不同的利益主体的利益追求和利益立场具有不同的方向，如果无法按照公平正义的原则有效地调节各利益主体之间的关系，将会引发新的社会矛盾和冲突，进一步增加生态文明建设的复杂性和艰巨性。因此，当前我们要在遵循公平、公正原则的基础上，逐渐完善生态文明建设的利益调节机制。一是逐渐完善生态效益补偿机制。对于因保护和改良生态系统而被限制或禁止开发当地自然资源的特定区域，中央和地方应通过财政补贴、转移支付或税收优惠等措施给予补偿，补偿的目标是使当地居民的收入和生活水平不因生态建设而降低。二是逐步建立市场导向的资源开发利用和环境保护体系。对资源开发实行严格的市场准入制度，杜绝粗放式的开采行为；实行对生态资源的有偿使用制度，建立生态资源节约奖励制度；逐步改革排污收费制度，将现有的超标排污制度改革为排污收费制度，将环境外部成本内化为市场主体的内部成本，促使企业自觉承担保护环境的社会责任。三是逐渐建立绿色消费制度。扩大消费税的征收范围，引导消费者购买环保耐用产品；建立绿色标识制度和产品回收制度，促使消费者承担生态责任。

参考文献：

[1]高红杰.十六大以来我国生态文明建设的理论与实践[J].科技信息，2008，（1）.

[2]丁晋.建设生态文明是对中国特色社会主义的新认识[J].广州社会主义学院学报，2008，（1）.

[3]马克思恩格斯全集：第24卷[M].北京：人民出版社，1972.

[4]徐斌，刘海军.制度建设的特征、规律及评价标准[J].北京师范大学学报：社会科学版，2012，（1）.

[5]徐民华，刘希刚.马克思主义生态思想与中国生态制度建设[J].江苏行政学院学报，2011，（5）：96.

[6]张瑞，秦书生.我国生态文明的制度建构探析[J].自然辩证法研究，2010，（8）.