社会管理创新视角下的反恐体系构建

杨剑

摘要：社会管理创新对于我国的反恐实践具有很强的实践指导意义。拟通过对社会管理创新的分析，探讨社会管理创新视角下反恐体系的构建问题。社会管理创新视角下的反恐体系构建包含以下三个方面的内容：第一个层次的反恐体系是由公安、国安、反恐特种部队组成，并由中央统一组织协调的专业快速反恐力量。第二个层次是中外联合反恐力量。第三个层次的反恐体系就是构建以社区基层组织为核心的基层反恐社会预防与治理恢复体系。

关键词：社会管理创新；反恐体系；构建

中图分类号：D619 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0039-02

一、社会管理创新与反恐概述

（一）社会管理创新及其本质要求

2004年6月党的十六届四中全会提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，2007年党的十七大报告提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2012年党的十八大报告提出要加强和创新社会管理，完善立体化社会治安防控体系，完善国家安全战略和工作机制。

社会管理创新主要体现在管理主体以及管理方式上的创新。主体上的创新主要体现在社会管理主体的多元化上，使各种社会主体参与社会管理的过程，与政府分享对社会管理权力。方式上的创新就是要对我国目前的社会管理方式进行变革，研究运用新方式、新机制、新理念来解决目前社会管理中存在的问题。

社会管理创新是基于社会转型时期各种矛盾凸显和社会问题多发这样一个背景而提出的。其目的在于建设服务型政府，从传统的“统治”向现代“治理”进行转变，以回应群众利益诉求，化解社会转型过程中出现的矛盾。在手段上，社會管理创新主要强调政府的合理定位。比如加强社会服务职能和管理能力，支持社会组织、人民团体的建设，使人民群众能够广泛参与社会生活，充分实现群众自治；大力加强基层社会组织建设，建立由政府、社会组织、基层组织构成的三位一体的社会矛盾化解与协调机制；强化流动人口管理，尽快将网络等新媒体纳入法治化轨道。

（二）社会管理创新对于反恐工作的重要意义

在社会管理创新的大背景下，作为社会公共安全体系建设重要一环的反恐工作必须充分贯彻社会管理创新的基本精神。这一精神的贯彻，不仅有利于反恐工作的开展，更从根本上成为消除恐怖主义威胁的必由之路。

1.对恐怖主义犯罪的事前预防作用。对于恐怖主义犯罪而言，社会管理的一个重要作用就在于事前预防。社会管理创新对恐怖主义犯罪的事前预防作用的实现在于通过对犯罪的社会干预，最大限度地减少此类犯罪的发生。恐怖主义犯罪是一种典型的社会越轨行为，从失范理论的角度来看：社会越轨行为是社会结构的某些紧张状态造成的。社会的平衡状态的保持关键在于社会成员对于社会主流价值的一种认同或者通过现有的社会规则能够实现社会成员的正当利益诉求的时候，社会就处于平衡状态，反之，社会成员否定社会主流价值或者不能通过现有的社会规则达到自我的利益诉求时，就会发生社会越轨行为。因此预防社会越轨行为就应当积极保持社会的平衡状态，这与社会管理创新的目标是一致的。社会管理创新对于社会平衡的积极作用主要表现在：通过创新社会管理的方式方法完善社会成员正当利益诉求的表达机制，使社会成员正当利益诉求的表达渠道能够畅通无阻。并且通过社会管理的过程中体现的公平、自由、法治等价值理念来实现社会成员对社会主流价值的认同。

社会管理创新对于恐怖主义犯罪的事前预防作用主要体现在：通过不断改善民生，建设服务型的政府，使人们接受和认同现存社会制度，防止人们通过制度化渠道之外的手段与方式去实现目标或完全摒弃现行社会目标体系。从而从源头上防止恐怖主义的产生与蔓延。社会管理创新下反恐工作的一个重要内容就是通过建立公平、高效的矛盾化解与纠纷处理机制，特别是民族矛盾的化解与纠纷处理机制，化解社会矛盾和民族矛盾。同时也在一定基础上巩固反恐斗争的群众基础。社会管理的预防作用是基础性的作用，是反恐事中处置与事后恢复的前提和基础。只有发挥好社会管理的预防功能才能够防患未然。社会管理创新对恐怖主义犯罪的事前预防还体现在通过创新对人（如对流动人口的管理）、物、组织及情报信息等的管理，弥补政府管理的漏洞，并且为预防恐怖主义犯罪提供基础性的情报支持。

2.在恐怖主义犯罪事中处置中的作用。社会管理对恐怖主义犯罪事中处置的作用主要表现在通过建立责权分明、集中高效的反恐组织体系，明确反恐工作的领导主体、参与主体、责任主体，建立起符合我国实际的反恐管理机制，提高应对、打击恐怖主义犯罪的效率。特别是要充分发挥社会在预防、处置恐怖主义犯罪中的作用。利用管理性的方法与惩罚性的方法相结合，刚柔并济、区别对待，从而达到瓦解恐怖分子，及时、高效地打击恐怖主义犯罪的目标。

3.对于恐怖主义犯罪事后恢复的作用。事后恢复在某种意义上甚至比打击恐怖分子更重要。因为恐怖主义犯罪人如果得不到矫正，刑满释放后很可能再犯，并且犯罪手法会变得更高明。被害人如果得不到社会的安抚、救治就会激化矛盾，自主的采取报复性的措施，从而导致社会的失序。

社会管理创新对恐怖主义的事后恢复作用主要表现在恐怖主义犯罪发生后通过启动专门的恢复机制对犯罪人的矫正、对被害人的身心的治疗以及社会整体正常秩序的恢复。恐怖主义犯罪的事后恢复往往是一个无形的、长期的过程，不能起到立竿见影的效果，这就不仅需要国家的支持，更需要社会的参与。通过社会管理创新，动员社会的力量参与对恐怖主义犯罪的事后恢复，采取政治的、经济的、社会的、文化的综合手段，将事后恢复寓于平时的社会管理过程中。依托社区矫正体系对恐怖主义犯罪人进行社区矫正，同时开展对被害人的救治、安抚工作。充分调动社会力量来参与上述工作，并保持事后恢复工作的持续性、全面性。

二、社会管理创新视角下反恐体系的构建

（一）反恐实践应当构建的三大反恐体系

随着我国经济的发展，国际地位的提高，我国海内外利益受到的各种恐怖主义的威胁度必然会上升，然而目前我国在保护国外侨民、工人及财产方面没有专门的处理机制，特别是没有法律层面的相关规定和依据。一旦发生我国国民被绑架、杀害或其他恐怖行为，往往是我国驻该国使领馆出面请求事发国政府解救。这样就需要做大量的外交工作，缺乏效率，与反恐及时迅速的要求不相适应。同时国外敌对势力、国内分裂势力与恐怖主义势力相互勾结，加紧进行各种敌对破坏和恐怖活动。面对一系列的问题，应当以制订《反恐法》为契机，构建符合我国国情的反恐体系。

第一个层次的反恐体系是针对国内“三股势力”的恐怖破坏活动而建立的由公安、国安、反恐特种部队组成，并由中央统一组织协调的专业快速反恐力量体系。第二个层次是中外联合反恐力量体系，或者是我国参与的国际性的反恐力量与组织，如上海合作组织等。第三个层次的反恐体系就是构建以社会、民间力量、社区基层组织为核心的基层反恐社会预防与治理恢复体系。

关于第一个层次的反恐体系，即国家主导的专门反恐力量应当集中专门力量以治安巡逻、直接抓捕、击毙恐怖分子以及人质解救、排爆等为目标，承担恐怖犯罪事中处置的角色。这个层面的反恐体系应当优化反恐手段，以情报为先导，通过反恐特种部队、无人机攻击等多种手段打击恐怖势力，形成情报与特种作战相结合的一体化反恐方式。这种方式的典型战例就是2011年5月1日，本·拉登在巴基斯坦被美军“海豹突击队”击毙。美国总统奥巴马称之为反恐历史的重大里程碑和情报工作的重大胜利。

第二个层次的反恐体系是以中外联合反恐力量为中坚的反恐体系。这个层次的反恐体系主要针对国外恐怖势力，以保护我国海外国民的人身安全以及我国海外战略利益为目标。通过国际合作与协商打击恐怖势力。

第三個层次的反恐体系是以社区基层组织为依托，在政府反恐体系之外的社会反恐体系。社会反恐体系作为一种无形的反恐力量主要在恐怖主义的事前预防、民族矛盾的化解、可疑情况的及时上报以及对于恐怖主义犯罪人的社区矫正等方面为反恐提供最基本、最重要的群众力量。

随着市场经济的发展，原有的以“单位”为基础的城市基层社会管理体制被打破，越来越多的群体汇集到城乡社区，越来越多的社会管理与公共服务事项沉淀到城乡社区，城乡社区日益成为社会建设的着力点。应当大力加强城乡社区的建设，使其能够迅速地发展壮大，能够承担起社区管理的基本任务，发挥群众自治的优势，为反恐提供最基本、最重要的群众力量。反恐斗争是一项巨大而又复杂的工作，大量的基础性的工作交由社会组织去完成有利于节约政府的反恐成本与缩小反恐战线，让政府能够集中精锐力量打击恐怖主义的直接威胁。要通过立法的形式构建社会反恐体系，使社会反恐有法可依。

（二）三大反恐体系的相互关系

反恐三大体系是相辅相成、缺一不可的，其中第一、二个体系属于国家层面的反恐体系，国家层面的分为国内、国外两个方面。社会层面的反恐是政府层面反恐体系运行的社会基础。只有把社会反恐体系建设、运行好了，才能提高国家反恐体系的效率，从根本上消除恐怖主义的隐患。而国家层面的反恐体系是整个反恐体系的主导，直接负责恐怖主义犯罪的打击和处罚。只有发挥好每一个体系的效用，才能实现反恐的高效，适应我国目前面临的日益复杂的国际国内形势的需要。使恐怖势力无论是国内还是在国外，无论是公开的、还是隐蔽的恐怖活动都能及时地预防、打击、治理。实现预防、打击、恢复的一体化，做到对恐怖主义犯罪标本兼治。

三大反恐体系之间还应当是相互协调、相互配合的。比如在社会反恐体系承担事前预防的工作中发现了恐怖主义犯罪的重要线索，此时国家层面的专业快速反恐处置体系能否及时有效地发挥作用，事关整个反恐的成败。以新疆巴楚事件为例，①如果在事前联防人员发现恐怖分子的犯罪预备活动的情况下，能够有最快速的反恐处置力量，那么不仅仅能够防止不必要的人员伤亡，还能迅速有效地完成对恐怖分子的抓捕。