论协商民主的现实政治价值和制度化构建

包心鉴

[摘 要]协商民主的实质是为广大公民参与公共政治和社会治理提供广阔渠道和制度平台。在当前全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设的关键时期，发展协商民主尤其具有特殊的政治功能和政治价值，是切实推进中国特色社会主义民主政治的内在要求和紧迫任务。要积极适应当前关键发展时期的多元化政治价值诉求、平等性政治价值期待和包容性政治价值趋向，切实完善与推进政党协商民主、国家权力机关协商民主、国家行政机关协商民主、社会基层协商民主以及大众网络协商民主等制度化建设，进一步发挥协商民主在扩大公民参与、推进民主政治中的重要作用。尤其要着眼于提升党的执政能力，充分发挥人民政协作为协商民主主渠道作用，这对于改革与加强党的领导、推进中国特色社会主义民主政治具有特殊的意义。

[关键词]党的十八大报告；协商民主；政治价值；制度构建；人民政协

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013）01000306

党的十八大着眼于进一步坚持和拓展中国特色社会主义政治发展道路，把社会主义协商民主制度建设提到更加突出的位置。十八大报告明确指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。把“协商民主”明确写入党的代表大会报告，这在我们党的历史上还是第一次；把“协商民主制度化”建设作为中国特色社会主义政治发展的一项基本建设，这是一个重大的理论创新。在中国特色社会主义政治发展进程中，协商民主所以具有不可忽缺的重要地位，协商民主制度化建设所以具有不可逆转的发展趋势，归根到底是因为协商民主在实现人民当家作主、推进中国特色社会主义民主政治建设中具有特殊的政治价值。深入揭示协商民主的现实政治价值，在高度政治自觉的基础上推进协商民主走向制度化，是当代中国政治生活和政治发展中一项根本性任务。

协商民主的现实政治价值

协商民主的基本含义是指各协商主体通过自由平等的对话、讨论共同参与公共决策和国家治理，从而最大程度地缩小政治差异、减少政治冲突、增进政治共识、凝聚政治合力。协商民主的实质是为广大公民参与公共政治和社会治理提供广阔渠道和制度平台。二十世纪八十年代，西方学术界逐渐兴起协商民主的研究，并日益受到西方民主政体的关注。这是对自由主义民主或选举民主过于强调自由而忽视平等倾向的一种补充或纠正。改革开放以来，我们党在总结和传承我国历史上协商对话优良传统的基础上，积极借鉴和吸纳西方现代协商民主理论，将“协商民主”作为社会主义民主的一种重要形式引进我国政治生活领域，并在实践中不断扩大和推进协商民主，从而逐步形成了具有中国特色的社会主义协商民主。

党的十三大报告明确提出要建立社会协商对话制度，强调“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”，“进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道”；明确把建立健全社会协商对话机制作为我国政治体制改革的重要内容和社会主义民主政治建设的重要目标[1]（P4344）。1991年3月，江泽民在全国“两会”中共党员负责人会议上第一次提出我国社会主义民主的两种形式：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”[2]（P347）2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步明确界定：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要实现形式”。这些重要论断，是对中国特色社会主义政治发展理论的创造性贡献。在党的协商民主理念、方针指导下，我国社会各领域民主协商机制和实践在不断丰富发展，效果和影响也在不断提升扩大，愈益成为中国特色社会主义政治发展不可忽视的制度形态和重要环节。党的十八大报告对社会主义协商民主概念的明确理论界定和制度化建设的明确部署，标志着中国特色社会主义协商民主理论的正式确立。

作为现代民主政治发展的两种基本形式，选举民主和协商民主既具有共同的政治价值与政治目标——两种民主形式都以实现和保障人民民主权利为宗旨；又具有各自不同的政治功能和政治优势——选举民主以少数服从多数为原则，强调决策之前各种利益的表达与整合，突出决策的民主效力；而协商民主以尊重多数、照顾少数和求同存异为原则，既强调决策前也注重执行中各种利益的博弈与融合，突出决策的民主共识。可见，这两种民主形式均有各自的合理性和必要性，不能相互取代，更不能相互对立。两种民主形式相互补充、有机结合，共同发挥作用，才能有效地推进我国民主政治建设，充分体现中国共产党领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

与选举民主相比较，协商民主具有鲜明的特点和不可替代的优势。第一，发展协商民主，有利于最广泛地发展政治参与。协商民主坚持广开言路、畅所欲言，使社会各方面的意见和要求都能够得到充分表达，从而保证社会各界和广大人民群众有效地参与政治建设，确保人民民主权利得以充分实现。第二，发展协商民主，有利于最大限度地吸纳各方面利益诉求。协商民主坚持求同存异、合作包容，参与协商的各方面人士在宪法和法律范围内可以自由发表意见，在充分民主平等的基础上作出决策，既尊重大多数人的共同意愿，也照顾少数人的合理要求。第三，发展协商民主，有利于最大程度地促进民主决策和科学决策。协商民主不仅可以在决策之前，而且可以在决策执行过程之中，使民主参与贯穿决策的全过程，从而可以弥补选举民主只能在决策之前对不同意见进行选择而无法参与决策全过程的不足，以使民主决策、科学决策的机制更加完善。第四，发展协商民主，有利于最大可能地实现和谐团结。民主协商的过程，也就是加强沟通、增进理解、扩大共识的过程，从而可以有效地化解政治发展过程中的矛盾，避免不同政治价值取向的冲突，形成生动活泼而又和谐团结的政治局面。

在当前全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设的关键时期，发展协商民主尤其具有特殊的政治功能和政治价值，是切实推进中国特色社会主义民主政治的内在要求和紧迫任务。首先，协商民主契合了当前关键发展时期多元化政治价值诉求。随着社会主义市场经济改革的深入和市场化进程的加快，我国经济成份、组织形式、分配方式以及人们活动方式愈益多元化，与此相适应，社会成员政治价值和政治参与的多元化趋势愈益凸显，对国家治理和社会事务，人们会作出不同的价值评判，也希望更广泛更深入地参与对国家和社会事务的管理，以更充分地表达自己的民主企望和民主权利。这样一种多元化政治价值诉求和政治参与行为，是发展中国特色社会主义民主政治不可忽缺的宝贵政治资源。如何将这种来自社会各界和各个领域的多元政治资源凝聚成共同的政治合力，是当前我国政治建设与政治发展面临的最迫切任务。通过广泛性、多层面、制度化的协商民主，可以使多元政治资源在有效的政治平台与载体上得以合理表达，汇聚成共同推进民主政治和民主生活的强大动力。

其次，协商民主契合了当前关键发展时期平等性政治价值期待。平等是民主的前提。民主即意味着人人享有平等的权利，在国家治理、公共事务、法律地位面前人人平等。没有平等的地位和平等的权利，社会主义民主无从谈起。因此，在社会成员的政治价值期待上，民主和平等是完全一致的。在当前关键发展时期，社会成员多元化价值诉求突出地表现为平等性价值期待——人们不仅期待结果平等，希望从国家与社会的民主发展中享有更多更加平等的民主权益；而且期待过程平等，希望有更多平等的机会参与国家政治生活和社会公共治理。平等的要求与期待，既是社会主义民主的本质体现，也是推进社会主义民主的重要动力。协商民主的一个重要特征就是平等对话。协商民主制度正是从本质上契合了这种平等期待与平等要求。通过广泛性、多层面、制度化的协商民主，使执政党、参政党、国家权力机构、政府组织、社会团体、社会各界人士以及人民大众在共同的民主协商平台上进行平等交流和坦诚对话，无疑可以极大地增进政治共识，最大程度地确保人们平等期待的表达和平等权利的实现。

再次，协商民主契合了当前关键发展时期包容性政治价值趋向。社会主义民主是绝大多数人的民主。在人民当家作主这一共同价值目标下，最广泛地凝聚一切政治团体和社会力量，形成最广泛的爱国统一战线，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，是社会主义民主的内在优势和本质体现，也是夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝。实现与巩固这样一种生动活泼的政治局面，就要正确处理一致性和多样性的关系，大力发展和推进包容性民主。协商民主从其实现路径和表现形态来说就是包容性民主。我国协商民主的主体涵盖各党派、各团体、各民族、各阶层、各界别和各方面人士，通过广泛性、多层面、制度化的协商民主，围绕国计民生的重大问题以及群众生活中的热点难点问题进行广泛协商，广开言路、广求良策、广谋善举，最大限度地兼容各方面的利益、包容各方面的诉求、吸纳各方面的建议，无疑可以形成为社会各方面均可接受与采纳的公共政策与公共措施，共同推进民主政治和社会和谐。

总之，中国特色社会主义协商民主，既坚持了现代民主政治的普通特质，又坚守了中国式民主的鲜明特性；既坚持了社会主义国家民主集中制的组织原则和领导制度，又体现了广大人民当家作主的民主地位和民主权利；既坚持了中国共产党的核心领导地位与领导作用，又发挥了各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的重要作用。这样一种民主政治形式，具有鲜明的多元性、平等性和包容性，不仅极大地丰富了中国特色社会主义民主政治理论及实践，而且也对人类政治文明发展作出了创造性的贡献。

切实加强协商民主制度化建设

坚持和发展中国特色社会主义协商民主，关键在于使协商民主制度化。制度化是制度的常规化、长效化和稳定化；制度化的关键在于制度的完善与实施。随着改革开放的深入和经济社会的发展，我国各方面协商民主制度及其工作机制得到逐步建立与完善，在中国特色社会主义民主政治进程中发挥越来越重要的作用，但是也不可否认，我国协商民主还存在着严重的制度化不足的问题。一方面，有些协商民主活动还存在着随意性、零散化现象，缺乏健全的、稳定的制度保障；有关协商民主立法还不够健全，还缺乏相应的法律法规保障。另一方面，一些领域民主协商重形式、轻内容，甚至存在“走过场”现象；尤其是在关系国计民生重大问题决策过程中如何切实发挥协商民主的作用，确保科学决策，纠正决策失误，还是一个亟待从制度化层面解决的重大问题。这些现象与问题表明，健全与完善协商民主的制度与机制，切实推进协商民主制度化，不啻是发展中国特色社会主义协商民主最为重要最为关键的环节。

总结我国民主政治建设的经验，着眼于中国特色社会主义协商民主制度化，当前亟需进一步完善与推进五个方面协商民主制度及其工作机制建设。

第一，进一步完善与推进政党协商民主制度化建设。中国共产党领导的多党合作制度，是充满生机活力、具有中国特色的政党制度，是中国特色社会主义协商民主制度的主体内容和主要支撑。党的十八大报告指出，要“加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”。政党协商民主制度主要包括两种基本方式：一是中国共产党与各民主党派进行直接政治协商，就国家治理和社会建设的重大决策进行制度化协商；二是通过人民政协这一制度平台实现中国共产党与各民主党派之间的政治协商，从而形成政党民主和党际民主的制度化机制。我国政党协商民主有优良的传统和宝贵经验，但在全面建成小康社会的关键时期，仍然面临着制度化构建的新问题和新任务。

第二，进一步完善与推进国家权力机关协商民主制度化建设。人民代表大会是我国的根本政治制度，是国家权力机构。能否就国家治理重大问题进行广泛性、多层面、制度化民主协商，直接关系能否充分而真实地将社会各界和人民群众的意见、建议带进国家权力机关，从而直接关系能否确保人民代表大会切实代表人民大众利益的性质与功能。人大立法协商是国家权力机关民主协商的主要内容，是中国特色社会主义协商民主制度的重要环节。近些年来，全国人大和许多地方人大实行开门立法，建立立法论证和听政制度，鼓励公众参与立法调研和论证，从而使各方面的利益和要求都能得到充分的法律体现和表达。立法的目的是为了执法，更好地实现依法治国方略，而有法不依、执法不严是当前我国社会治理中存在的突出问题。通过广泛开展立法协商，一方面增强立法的民主性、公开性和科学性，一方面培养公民的法律意识、锻炼公民的执法守法能力，这不啻是当前加强我国权力机关协商重大而深远的意义所在。

第三，进一步完善与推进国家行政机关协商民主制度化建设。各级人民政府是国家主要行政机关，直接关系到广大人民群众利益的维护与实现。政府决策协商是协商民主制度的重要环节。近些年来，在全国各地涌现出许多政府与社会协商对话的形式，比如决策听政会等，这是吸引广大公民参与政府决策的重要制度渠道，对提高决策的科学性和有效性发挥了重要作用。面对人民群众日益增长的利益诉求和参与政府决策的热情，应当在不断总结经验的基础上将国家行政机关协商民主制度化进一步推向前进。其中，关键在于进一步调动公众参与决策协商的热情，扩大公民参与决策协商范围，特别是对直接涉及人民群众利益、人民群众普遍关注的重大决策，要通过制度化的民主协商，平衡各方面利益诉求，提升决策的民主化程度，增强决策的实际成效。

第四，进一步完善与推进社会基层协商民主制度化建设。在广阔的农村和城市社区扩大人民民主、实行群众自治，是中国特色社会主义民主的最扎实基础和最广泛实践。积极开展基层民主协商，是健全与发展中国特色社会主义协商民主制度的基础性工程。近些年来，在我国基层治理和群众自治中涌现出许多协商民主的有效形式，包括民主议事会、民主恳谈会、民主理财会、民情恳谈会、民情直通车、社区民主论坛、民主听政会、平安协会等等，这些生动活泼且卓有成效的制度和形式，进一步扩大了民众制度化参与渠道，丰富了协商民主制度化内涵。在中国现实国情条件下，在推进工业化、城镇化、农业现代化过程中，这些基层协商民主形式无疑具有极其重大的作用和极为深远的意义，必须进一步丰富完善，使之逐步走向制度化、规范化和长效化。

第五，进一步完善与推进大众网络协商民主制度化建设。在科学技术日新月异、信息化和网络化迅猛发展的今天，大力发展网络民主已愈益成为协商民主制度建设不可忽视、必须予以高度重视的内容。互联网具有开放性、公开性、互动性、多样性、超时空性等鲜明特点，这与现代协商民主理论所倡导的公共协商精神是完全一致的。当前中国网民已近3亿人，如此众多的网民以网络论坛、网络社区、网络社团以及网络博客为载体，广泛参与对国家治理和社会事务的讨论，对公共权力进行网络化监督，有力推进了中国特色社会主义协商民主发展，成为发展社会民主的重要基础和广泛力量。国家应适应这种协商民主的大趋势，进一步加强互联网硬件设施建设，扩大互联网的覆盖面，同时制定和完善相关法律规范，切实保障公民利用网络资源参与政治生活、进行民主协商、开展民主监督的权利，建立公共信息及时公开客观发布制度，建立党委、政府与网民平等协商对话制度，积极引导网民科学理性地参与民主协商和讨论，促进和保障网络协商民主制度化健康发展。

充分发挥人民政协作为

协商民主主渠道作用 人民政协是我国一项基本政治制度，是中国特色社会主义协商民主的重要渠道和主要载体。党的十八大报告明确要求，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。从一定意义上说，人民政协的工作，就是发展协商民主的工作。首先，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协的根本职能就是组织参加政协的各党派、各团体、各民族以及各界代表人士开展民主协商活动。人民政协在本质上就是一个实行协商民主的组织载体。其次，开展民主协商是人民政协的基本工作方式。民主协商、求同存异是人民政协的基本工作原则，广泛征求意见、尽可能达成共识，是人民政协工作的基本目的，这些都体现了协商民主的基本特征和基本要求。其三，团结和民主是人民政协的两大主题。人民政协的一切工作都要围绕这个主题，体现民主精神，包括民主的程序、民主的方式、民主的作风、民主的氛围。人民政协发展协商民主的过程，就是在充分民主的基础上寻求共识的过程，也是在充分民主的基础上加强团结的过程。其四，人民政协为发展协商民主提供了最重要的制度保证。通过人民政协组织的政治协商活动，可以把协商民主提升到国家政治制度的层面，真正形成中国特色社会主义民主政治的一种基本制度渠道。总之，人民政协与协商民主不可分割地联系在一起，协商民主赋予人民政协工作以更深刻的政治内涵。当前，应当进一步加强人民政协组织开展协商民主的制度化建设，增强协商民主制度的实效性、稳定性、持续性和政协组织在协商民主中的主动性、组织性，通过专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等具体协商制度和工作机制，使协商民主更加广泛深入、更加卓有成效。

充分发挥人民政协在协商民主中的主渠道作用，当前一个重大现实任务是要处理好人民政协的政治协商与加强执政党建设、提高党的执政能力的关系。

加强党的执政能力建设，是党执政后的一项基本建设。党的十八大报告进一步强调：“新形势下，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。”在经济全球化、政治多极化、文化多元化、科技信息化愈益凸显和社会主义市场经济改革愈益深入的条件下，着力提高党的领导水平和执政能力，切实解决好“能不能执政、如何执政”的问题，坚持科学执政、民主执政、依法执政，是党的建设重中之重。加强党的执政能力建设，既需要依靠党自身的清醒与自觉，又需要依靠整个政治制度和政治体制的健全与完善。作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织机构和政治形式，人民政协是加强党的执政能力建设的重要促进力量。认真履行人民政协的政治协商职能，尤其对加强党的执政能力建设发挥着无可替代的重要作用。

政治协商是人民政协的首要职能，也是最能直接体现人民政协性质、地位和作用的最基本职能。人民政协的政治协商，是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学决策、民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入党的建设范畴和决策程序，就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化、社会和生态发展中的重要问题，通过人民政协这一主渠道在决策之前和决策执行过程中进行广泛民主协商，不仅对于完善中国特色社会主义基本政治制度具有至关重要的意义，而且对于提高党的执政能力和领导水平、促进党科学执政、民主执政和依法执政，具有事关全局的重大意义。

首先，发展人民政协的政治协商，有利于拓宽党的决策视野，促进党科学执政。科学即规律。所谓科学执政，就是党的路线方针政策要切合实际、符合规律。科学执政的水平从哪里来？只能来自于各级党委和主要决策者对社会实际的深入了解和对客观规律的悉心探索。而要做到这一点，既离不开各级党委和领导干部深入实践、调查研究，也离不开对各种智力资源、政治资源、社会资源的虚心求教和积极吸纳。人民政协汇集了一大批高层次人才和各界代表人士，是优秀智力资源、政治资源和社会资源的重要积聚平台，通过人民政协的政治协商活动，就事关经济社会发展全局的重大问题在决策之前广泛听取各民主党派、人民团体和各族各界代表人士的意见，着重深化决策之前的分析论证工作，共同探讨政治、经济、文化、社会发展以及生态文明规律，无疑可以极大地拓宽我们党的决策视野，有力地促进对社会实际的深入了解，提高对所需解决问题的深刻认识，从而增强决策的科学性，提高党和国家决策的质量与水平，促进党在尊重规律、尊重科学的基础上为人民用好权、执好政。

其次，发展人民政协的政治协商，有利于强固党的决策基础，促进党民主执政。中国共产党是执政党，党的执政地位不是孤立的，更不是“孤家寡人”。党的执政基础是广大人民群众和社会各界人士，党的执政能力深深地根源于社会机体之中。各级党委和领导干部只有虚心听取人民群众和社会各界人士的意见，并将来自于民间的意见作为制定党的路线方针政策的重要依据，才能真正做到依靠人民、民主执政，有力增强党决策的民主化和实效性，人民政协是中国共产党领导的特殊的政治群体，具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性，通过人民政协的政治协商活动，在决策之前和决策执行过程中就事关经济社会发展全局的重大问题广泛听取各民主党派、人民团体和各族各界代表人士的意见，本身就是一种公民有序参与政治行为，可以使不同阶层、各方群众的意见和主张得以充分表达，进入党的决策视野和国家政治生活领域，显然这有利于增强党的决策的民主化，促进党在尊重民意、代表民声的基础上为人民用好权、执好政。

第三，发展人民政协的政治协商，有利于避免党的决策失误，增强党执政的权威性和凝聚力。党的执政能力和领导水平不是一蹴而就的，更不可能一劳永逸，而是不断地总结经验、完善决策的过程，其中包括对某些决策失误的及时避免和纠正。坚持真理、修正错误，是马克思主义政党的特有品质，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的重要保证。中国共产党执政六十多年的历史，从一定意义上说就是不断坚持真理、修正错误的历史。人民政协的政治协商是促进党科学执政、民主执政的重要环节，通过人民政协的政治协商活动，不仅在决策前广泛听取各民主党派和各族各界代表人士的意见，增强重大决策的科学依据，尽量避免决策失误，而且在决策执行过程中及时征询各民主党派和各族各界代表人士的意见，加强对重大决策的民主监督，尽量减少某些决策失误造成的损失。这样一种政治协商过程，无疑是提高党执政科学性和民主性的极为重要的环节，有利于确保党和国家事业健康发展，促进党在坚持真理、修正错误的基础上为人民用好权、执好政。

充分发挥人民政协的政治协商在提升党的执政能力、促进党和国家科学决策和民主决策中的重要作用，要求对人民政协的政治协商工作进行深入改革，使之不断完善，切实发挥作用。一是以加强制度化为主要方向，切实将政治协商纳入各级党委和政府的决策程序，作为各级政协的一项基础性工作，建立健全规范化和常态性的政治协商制度，切实克服把政治协商仅仅当作一种形式和“临时动议”、“临时安排”的随意性倾向。二是以发挥主动性为关键环节，切实发挥人民政协在党和国家重大事务协商中的主动性作用，主动出题目、作预案，主动围绕协商议题开展调查研究，主动组织和安排各种协商活动，而不能总是停留在被动状态，使政治协商活动有名无实、名重实空。三是以增强有效性为根本目的，把政治协商活动真正变成党和国家重大决策中不可忽缺的重要环节，把政治协商成果真正转化为实现科学决策、民主决策和依法决策不可替代的重要依据，切实改变那种把政治协商活动仅仅当成一种“政治表态”和“必要形式”的倾向。实现以上三方面要求，既需要各级党委对政治协商工作的高度重视和认真组织，又需要各级政协对政治协商职能的切实履行和不断改进。而无论是党委对政治协商的高度重视，还是人民政协对政治协商的不断改进，都需要站在国家政治制度和政治发展的层面，着力推进协商民主制度化，这是充分发挥协商民主的决策功能和政治功能的基本前提。

参考文献：

[1]中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（上）[M].北京：人民出版社，1991.

[2]中央文献研究室.江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）[M].北京：中央文献出版社，2002.

责任编辑：何敬文

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中共天津市委党校学报 2013年第1期