我国区际产业转移的中央政府行为研究

2013-04-29覃利春杨建文

当代经济管理 2013年5期

覃利春杨建文

摘要对改革开放以来中央政府在区际产业转移中的行为体现进行概括和梳理，认为中央政府行为主要包括国家战略、国家政策和制度安排，其相应的传导机制为：通过西部大开发、振兴东北和中部崛起等战略使地方政府和企业做出相应行动；通过财政、产业、投资、税收、金融、土地等政策鼓励地方政府和各种企业参与行动；对地方政府采取计划机制、对企业采取市场机制、对园区采取市场为主计划为辅的机制等制度安排促进产业转移。

关键词产业转移；中央政府；行为方式；传导机制

中图分类号 F062.9 [文献标识码]A 文章编号1673-0461（2013）05-0061-06

一、问题的提出

现有研究认为，政府和企业都是产业转移的行为主体。但是，政府和企业是由更小单位构成的一个有机系统，政府本身是一个分层级的行政管理体系，除了中央政府和地方政府的划分之外，地方政府还分为省级政府、市级政府和县级政府，各级政府在各自的权力范围内行驶政府职能。目前学术界关于产业转移行为主体方面的研究，主要聚焦在地方政府（孙华平、黄祖辉[1]，向晓梅[2]，王敬勇[3]等）、承接地政府和转出地政府（林平凡、刘城[4]，严双建[5]，蒋满元、李小红[6]，沈晓[7]等）、企业（赵奉军、木巳[8]，陈伟鸿、王会龙[9]，王业强[10]，魏后凯、白玫[11]，王蔚[12]，王方方、陈恩[13]等），研究的着眼点主要是地方政府、承接地政府、转出地政府以及企业之间的竞争、博弈与合作等行为以及由此产生的影响。

上述产业转移行为主体研究，是对行为主体系统中的某一行为主体进行研究。经过对现有文献的分析和梳理发现，对产业转移中承接地政府、转出地政府和地方政府的现有研究对象，仍然停留在省级政府层面。从系统性和全面性考虑，中央政府、市级政府或县级政府的深入研究比较缺乏，尤其是对中央政府行为的研究几乎还处于空白。但产业转移中的中央政府是一个不可或缺的行为主体，中央政府行为在产业转移中具有非常特殊的作用和意义。因此对中央政府在产业转移中的行为作用及其传导机制进行研究，非常有必要，也很有研究价值和现实意义。

二、中央政府在产业转移中的作用

中央政府，即国家，在我国区际产业转移中充当了重要的角色，是产业转移的行为主体之一，其行为具有权威性、指令性、战略性和特殊性的特征，一般是对产业转移进行宏观政策的制定和宏观层面的指导。对我国中央政府来说，手中掌握着战略方针、政策法规、制度、土地和国资等最高级别的资源，在产业转移过程中，如何运用这些资源指导产业在发达地区和不发达地区之间有序、合理和高效的转移，需要中央政府进行战略性、全局性和科学性的考虑，其实质就是国家如何对这些资源在各地区进行有效的配置并实现区域经济均衡发展的目标。

从经济理论上讲，计划和市场是资源配置的两种基本手段，但在社会主义市场经济环境下，仅依靠市场的自发作用不一定能实现产业转移，如何有计划地引导市场对资源进行有效的配置是中央政府考虑的主要行为之一，除此之外，中央政府还可以通过国家战略的手段来指导产业转移，相比于政策和制度，国家战略对产业转移的作用更加直接、效果更加明显。根据已有研究发现，在中国社会主义市场经济体制下，企业自发的迁移很难形成系统性的产业转移，而且这种转移产生的企业成本和社会成本都很高。因此，虽然产业转移应该以市场为导向，以企业为主体，但从中国经济发展所处的阶段来看，中央政府仍然是重要的行为主体，是产业转移的主要引导者、领导者和指挥者。中央政府行为不仅体现在宏观调控上，而且也体现在微观投资行为上。作为宏观调控的主体，中央政府通过国家发展战略布局、产业政策、财政政策、区域政策、税收政策、土地政策、投资政策和产业规制等来推动产业在国内区域间的转移；作为微观投资主体，可以通过直接投资兴建国有企业来推进产业转移。

从国际经验来看，中央政府对产业转移的干预作用并不是中国特有的现象。以美国为例，虽然美国是一个典型的市场经济国家，但是并不意味着政府不干预经济活动，在促进区域经济均衡发展和产业结构优化的过程中，美国政府不仅运用财政投资手段，还采取了税收优惠、政府采购、直接投资等措施，同时在制度方面制订了《田纳西河流域管理法》（1933年）和《阿巴拉契亚地区发展法》（1961年）等法律制度保障（施正文[14]，2004）。

三、中央政府的行为方式

中央政府干预经济的手段并不是唯一的，在宏观、中观（产业）和微观等不同层面上采用的行为方式也不尽相同。从中观（产业）层面上看，在中国发达地区向欠发达地区进行产业转移过程中，中央政府行为主要体现在国家战略、国家政策和制度安排三个方面。

1. 国家战略

国家战略是指国家为了达到一定的经济社会发展目标而制定的战略方针，对经济社会的发展具有全局和长远的指导作用，可以分为总体战略和分步实施战略。从总体上看，自改革开放以来，中国经济发展经历了区域经济非均衡发展战略和区域经济均衡发展战略两个阶段，同时还有国家在特殊时期实施的特殊战略，其中与产业转移相关的国家区域经济发展战略主要体现在“五年”规划纲要中。

（1）区域经济非均衡发展战略。改革开放之初，为了促进经济快速发展和提高人民生活水平，中国实施了区域经济非均衡发展战略。“六五”期间，为了促进东部和沿海地区利用区位优势率先发展经济，国家制定了一系列的倾斜政策[15]；“七五”期间，提出按东部、中部、西部三大经济地带推进区域经济发展的战略思路[16]。在国家发展战略布局下，东部和沿海地区迅速崛起，非均衡发展战略在促进东部和沿海地区快速发展的同时，也造成了区域之间的差距迅速拉大。

（2）区域经济均衡发展战略。“八五”计划纲要对沿海地区经济发展提出了“产业结构合理化、现代化和优化升级”要求，并要求发达地区把通过项目形式向内地转移①资源密集型生产环节作为一个任务来完成。至此，产业转移的概念出现在了国家发展战略中。同时，还要求经济发达地区通过“签订合同、联合开发项目、合办企业”等形式向贫困地区提供对口支援，并从财力、物力和人才等方面给予必要的援助[17]。

1995年9月中共十四届五中全会确定了贯彻“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的战略方针，“九五”期间中国实施了区域经济均衡发展战略，从这个时期开始，国家更加注重发展内地经济。“九五”纲要的区域经济协调发展战略，提出了形成“长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区和西北地区”的7个跨省区市经济区域[18]。

“十五”计划纲要提出了“西部大开发战略”，在促进地区协调发展方面提出了“推进西部大开发、加快中部地区发展和提高东部地区发展水平”的要求。“十五”期间，分别于2000年提出西部大开发战略、2002年提出振兴东北老工业基地战略和2004年提出中部崛起战略[19]。“十一五”计划纲要提出了“坚持实施推进西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”[20]。

根据“八五”计划纲要以来对区域经济发展的规划，可以说，20世纪90年代以来，在区域经济发展方面，中央政府采取的是区域经济均衡发展战略。

（3）国家特殊战略。国家特殊战略一般是指国家在特殊情况下或者非常时期采取的经济发展战略，比如灾后援建，就是国家在自然灾害发生后为了恢复当地生活、生产和建设而提出的特殊发展战略，这种战略一般要求在特定时间内以人力、物力和财力等形式完成特定的任务。比如汶川灾后重建战略，2008年6月18日，国务院办公厅颁布了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》[21]，统一部署对口支援任务，提出“一省帮一重灾县，举全国之力，加快恢复重建”的原则，明确要求全国19个省市以不低于1%的财力对口支援18个县（市），并以特定的支援内容和方式在3年期限内完成特定的支援建设任务，截至2010年9月底，对口支援省市直接承担的恢复重建项目已基本完成，并普遍与受援地建立了长效合作机制，其中山东、广东、上海、浙江、北京等省市的资金投入分别为120亿元、82亿元、82.5亿元、85亿元、70亿元[22]。可见，特殊战略是中央政府在产业转移过程中采用的一种特殊手段，是以一定的任务为依托实现经济发展的目标。

很显然，产业转移是国家发展战略的内在要求，是国家区域经济均衡发展的具体实践，国家战略对产业转移具有宏观性、战略性和前瞻性的指导作用。

2. 国家政策

国家政策，是中央政府对全国产业布局、结构调整、优化升级进行宏观调控的行为之一，特别要指出的是，国家政策常常是作为国家战略的配套行为出台的，换言之，国家战略的实施需要相应政策进行具体的指导，因此国家政策比国家战略更具有可执行性。中央政府通过产业政策、财政政策、税收政策等促进东部和沿海地区的劳动密集型和资源密集型等产业向中西部转移，为东部和沿海地区承接国际高端产业转移腾出发展空间，也为中西部注入了经济发展的新动力。

国家政策具有战略性、长远性、全面性的特征。战略性是指要从战略的高度去制定产业发展政策，如在实施西部大开发战略过程中，国务院出台了《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》（国发〔2004〕6号）；长远性是指制定政策要从理论、观念的视角，要有螺旋式上升的产业发展前景规划，主要是制定的产业发展或者布局政策要使发展的产业具有可持续性，如改革开放初期提出经济开发区、经济特区的经济发展政策到2005年提出的综合配套改革试验区，在概念和内涵上都有了提升，实施对象为上海、深圳和天津三个城市；全面性是指政策制定要考虑中央政府、转出地和承接地政府、企业、产业转移园区等行为主体的利益，如2010年国务院发布的《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》中，对产业转移园区发展提出了“引导转移产业向园区集中、规范发展产业园区、发挥重点地区引领和带动作用”的要求，对承接地政府提出了加强“交通基础设施、公共服务、营商环境”建设的要求，在承接地政府与转出地政府以及承接地政府之间方面提出了“通过共建产业园区的形式，使承接地政府与转出地政府实现优势互补、互利共赢，承接地政府之间进行资源整合、联动发展，加强区域互动”，同时提出了为中西部承接产业转移给予财税政策、金融政策、产业与投资政策、土地政策、商贸政策、科教文化政策等六大政策支持。

3. 制度安排

所谓制度安排，实际上就是中央政府针对产业转移进行的体制和机制设计，包括市场机制、计划机制以及市场和计划相结合，主要以政策形式来体现，甚至用法律法规形式来规制，即如何从制度上强化产业转移的正效应和规制产业转移的负效应，更确切地说是政府对产业转移的规制，制度安排应该覆盖所有行为主体。制度安排的目的在于把国内区域产业转移过程中相对稳定的体制机制实现制度化，其实质是产业转移的一种保障性行为，但制度本身需要相对的稳定性，而对于产业转移中的不同行为主体需要比较灵活的制度安排，这种稳定性与灵活性之间的矛盾，使得中央政府运用制度安排形式来促进产业转移时更加慎重，难度也更高，因此也成为我国产业转移中的薄弱环节。

“十一五”规划纲要提出了“健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移；健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局”的要求。对于企业来说，无论是战略导向、市场导向还是资源导向的发展目标，其根本的目的还是成本最小化或利润最大化，因此针对企业的制度设计应该更多的是遵循市场性原则，过多的政策或者过度的规制限制反而阻碍其迁移；对于产业转出地来说，由于企业迁出造成的税收减少、人才流失、就业机会减少，从而影响到当地政府甚至地方官员的政绩，所以转出地政府一般不太积极鼓励本地企业向外迁移，因此制定转出地政府相应补偿机制可能更有利于产业转出；对于承接地政府来说，在地方保护主义思想的影响下，也会采取各种保护政策和措施而导致资源浪费和重复建设，承接地政府之间的利益共享与合作共建机制能够提高产业转移效应。因此，在产业转移过程中，中央政府可以根据具体情况，对地方官员的政绩和地方政府考核采取差别化标准，从而降低地方保护和市场分割程度，或在相同的政绩考核标准下采用不同的考核措施，比如给定发达地区和欠发达地区不相同的合理通货膨胀率和失业率指标[23]，才能促使转出地和承接地积极参与到产业转移过程中来，同时，也要把有利于区域内各地利益补偿和共享机制的制度化，同时避免承接地政府之间的恶性竞争。

四、中央政府行为的传导机制

如前文所述，在产业转移过程中，中央政府行为主要体现为国家战略、国家政策和制度安排，这三种行为方式的传导机制并不完全相同的，但无论是哪种行为方式，都是通过作用于不同的行为主体并使他们积极采取行动，最后达到产业转移的目标。

1. 国家战略的传导机制

国家区域经济发展战略包括了区域经济非均衡发展战略、区域经济均衡发展战略和国家特殊战略，在非均衡发展战略时期，国内产业转移现象并不突出，只有在执行区域经济均衡发展战略时期和国家特殊战略时，才出现了明显的国内区域间的产业转移现象。图1显示了国家战略的传导机制。

（1）国家特殊战略的传导机制。国家特殊战略是特殊情况下或者非常时期采取的战略措施，最典型的是国家的灾后重建和对口支援战略，此时，执行国家特殊战略的转出地政府是指支援地政府，承接地政府是指受援地政府，如汶川灾后恢复重建和对口支援新疆建设，这种行为的效果就是在特定时间内以人力、物力和财力等形式完成特定的任务。根据特殊战略部署，中央政府以战略性行为方式向转出地和承接地政府提出相应的要求，这种情况一般是在战略执行过程中，要求转出地政府提供发展规划、资金、技术、人才等方面的支持，同时派出当地的企业参与行动；对于承接地政府来说，主要是给予各方面的配套支持，共同实现中央政府的特殊发展战略目标。在特殊战略实施过程中，大量的资金流、物资流、人才流等要素从支援地流向受援地，最后，在完成特定任务的同时，建立了支撑当地经济发展的产业，达到产业转移的目标。

（2）国家区域经济均衡发展战略的传导机制。中央政府的国家区域经济均衡发展的总体战略目标，主要体现在西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略和中部崛起战略的制定和实施；很显然，中部、西部和东北地区作为产业转移的承接地，各承接地政府在执行国家战略过程中，根据本地的实际情况提出相应的产业发展规划、政策措施等，划拨土地兴建产业转移园区并投资基础设施建设，以承接来自发达地区的产业转移，通过税收优惠、招商引资、政策优惠和配套服务等条件环境吸引企业的入驻；东部和沿海地区作为产业转移的转出地，同时在国家战略的指导下制定相应的产业结构优化升级规划，提出相应的产业发展规划和政策措施，以达到淘汰落后产业、发展新兴产业和高新技术产业的目标，并通过提高税收、污染排放等手段鼓励相应的企业进行迁移；企业则在中央战略布局、转出地政府产业结构优化升级政策压力下和承接地政府优惠政策的吸引下寻找相应的地区进行迁移。中央的战略部署通过转出地政府的推动、承接地政府的吸引和企业的行动等路径得到了贯彻实施，最后实现产业转移的同时达到了国家经济发展的战略目标。

2.国家政策的传导机制

中央政府采取的第二种行为是国家政策。要实现转出地政府积极推动相应产业的转出、承接地政府做好承接产业转移的准备、企业愿意从转出地转到承接地，这是一个极其复杂的过程，尤其是不同的政策从下达到最后生效的过程，与国家战略手段相比，所需要的时间更长，所需要的努力更多。国家政策的传导机制如图2所示，具有以下几种特征：一是不同的国家政策，其传导的路径是不一样的，如产业政策，通过更加具体的产业政策传导到承接地和转出地政府，在他们相应的行动配合下，最后实现产业转移的目的，而投资政策是通过国有企业的迁移或异地扩大规模实现转移的，其实质就是国家运用国有资源直接参与产业转移行动的具体体现；二是同一国家政策，具有多种传导路径，如税收政策，既可以让承接地政府和转出地政府通过税收分成达成双方利益共享机制来共同促进产业转移，又可以通过降低经营成本来促使跨国企业或民营企业进行迁移，从而实现产业转移的目标；三是各种国家政策尽可能对其他行为主体都具有激励和鞭策的作用，通过多种传导路径共同实现产业转移的目标。

3. 制度安排的传导机制

制度安排需要考虑不同行为主体对制度的反应强烈程度。由于不同的行为主体对制度安排的敏感程度不同，中央政府主要依据经济和社会的效益最大化原则，针对不同的行为主体进行相应的体制和机制设计。根据市场体制和计划体制的特征以及各种行为主体的特点，可以大体认为存在三种传导机制，如图3所示：一是通过合理的市场机制引导企业从转出地迁出，同时能鼓励它们向相应的承接地迁移和集聚；二是通过计划机制促进承接地政府和转出地政府采取联合开发、技术协作等形式，在推力和引力的共同作用下，推进产业转移；三是对于产业转移园区来说，虽然不是一个独立的行为主体，但其功能和作用胜过独立的行为主体，它几乎汇集了所有的行为主体于一体，关系比较复杂，采取以“市场为主、计划为辅”的计划与市场相结合的制度安排，以实现“企业为主，政府为辅”的产业转移，效果应该比较好。

五、结论与总结

综上所述，作为产业转移过程中不可缺少的重要行为主体，中央政府以更高的层面、更权威的立场、更全面的角度，在不同的经济发展阶段，通过国家战略、国家政策和制度安排等形式及其相应的传导路径，引导相关产业在国内区际间进行合理、有序和有效的转移，不仅实现区域经济协调发展的宏观战略和产业结构优化升级、合理布局的产业发展目标，而且还可以在特殊时期通过国家特殊战略来实现特定的经济和社会目标。研究产业转移行为主体中的中央政府，既可以提高产业转移行为主体研究的系统性，又能够增加区际产业转移的中央政府因素；梳理和分析中央政府在产业转移中的作用、行为体现及其传导机制，不仅有利于指导承接地政府、转出地政府、企业等其他行为主体的行为选择，而且对促进中国区际产业转移和提高产业转移效应具有较强的理论和现实的指导作用。

[注释]

① 第七届全国人民代表大会第四次会议.中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要[R].1991（4）：39.“有计划地将消耗能源和原材料高、运量大的产品发展项目，转移到能源充裕和资源富集的内地，以逐步缓解能源、交通紧张的状况”。

[参考文献]

[1] 孙华平，黄祖辉.区域产业转移中的地方政府博弈[J].经济与管理，2008（3）：6-10.

[2] 向晓梅.产业转移中的政府行为研究述评[J].学术研究， 2011（5）：89-95.

[3] 王敬勇.地方政府竞争、产业转移与制度安排[J].经济论坛， 2011（1）：9-12.

[4] 林平凡，刘城.产业转移：转出地与转入地政府博弈分析——以广东产业转移工业园为例[J].广东社会科学，2009（1）.

[5] 严双建.我国区际产业转移中企业和政府的行为差异研究[D] .上海：同济大学，2007.

[6] 蒋满元，李小红.政府动态博弈过程中的行为选择为例[J].市场论坛，2007（11）：11-14.

[7] 沈晓.产业转移中企业和政府的行为决策研究[D].江苏：南京理工大学，2009.

[8] 赵奉军，木巳.民营企业大“迁移”的经济学[J].科技信息，2003（8）：13-15.

[9] 陈伟鸿，王会龙.企业迁移的理论基础及其演变脉络[J].经济评论， 2007（3）：155-158.