企业职工基本养老保险待遇调整的公平性探讨

叶璐 薛惠元

摘 要 为了实现平等的老年生活，我国于2005年～2012年连续8年调整了企业职工基本养老保险待遇。文章基于公平性视角分析发现，基本养老保险待遇调整政策实施后，企业退休职工之间、企业基本养老保险与其他养老保险制度之间、不同地区之间的养老保险待遇差距并未缩小，没有实现政策初衷。产生这一现象的原因有调待机制混乱、制度执行力较弱、养老保险制度“碎片化”、调待经费来源不同等。据此，从近期和长远两方面提出相应的建议：构建一套科学统一的调待制度。

关键词 企业职工基本养老保险；待遇调整；公平性

中图分类号 F840.612 [文献标识码]A ？眼文章编号？演1673-0461（2013）05-0090-08

2012年初，人力资源和社会保障部与财政部联合发布《关于2012年调整企业退休人员基本养老金的通知》（人社部发[2012]5号），再次对企业职工基本养老保险的养老给付进行大规模调整。这是国务院从2005年以来连续第8次调整企业退休人员的养老待遇水平（以下简称“调待”）。全国企业退休人员平均养老金水平由2005年的700元，上涨到2011年的1，511元①，6年间增加了2.16倍。由于我国的养老保险制度不完善，调待机制为弥补其运行的不足应运而生，其中，实现养老金再次分配的公平性是调待机制的重要目标。然而，自2005年以来的连续8次调待有没有实现其公平性目标呢？对此，本文将做出探讨。

一、企业职工基本养老待遇调整存在差别

（一）地区间企业养老保险待遇水平差距仍然很大

2000年以前，我国规定企业职工基本养老保险待遇调整是由各省、自治区、直辖市自行调整，国家不进行财政补贴。2000年以来，国务院统一部署，由中央确定平均调整幅度，各地制定方案，报人力资源和社会保障部、财政部审核批准，再由地方执行。调待的支出是由国家财政和省级财政共同承担。由于我国各省市的经济发展程度不同，各地财政实力相差悬殊，因而各地养老待遇增长幅度各不相同。欠发达地区的养老待遇基数本来就低于发达地区，地方财政实力欠缺导致其调整幅度也低于发达地区，结果进一步拉大了地区间的差异，加大了养老待遇地区间的不平衡，调待效果与其初衷背道而驰。

从表1中可以看到，2005年养老保险待遇水平最低的是海南，只有479元/月，待遇最高的是西藏，为1，237元/月，两者相差758元，西藏是海南的2.58倍。随着调待政策的实施，各地区的养老金都或多或少地增加，到2009年，养老金最低的地方是海南972元/月，最高的地方仍然是西藏2，038元/月，两者相差1，066元，西藏是海南的2.1倍。由此可见，地区之间的养老金差别仍然很大。从年平均增长率来看，各地的调整幅度相差甚大，最高的是海南，以每年19.42%的幅度上调，远高于国家规定的10%的调整幅度；最低的是江西，每年的调整幅度只有10.59%，与国家规定的10%的幅度持平。海南每年的调待幅度约是江西的2倍。

（二）企业养老保险与其他险种间待遇水平不平衡

由于我国在构建社会养老保险制度时，就实行“双轨制”，即企业实行的统账结合养老保险制度和机关事业单位退休金制度并存，导致机关事业单位人员的退休待遇水平相对于企业较高，两种制度间的待遇差距悬殊，有失公平。而在2009年以前，城镇居民和农村居民根本没有养老保险制度（或者说名存实亡），这意味着大部分普通百姓被排除在社会养老保险之外，他们用勤劳的双手给社会创造了财富，在年老后却无任何生活保障，这深刻揭示了我国养老保险制度公平性的缺失。随着2009年9月、2011年7月我国新农保、城镇居民社会养老保险试点办法的出台，城乡居民的社会养老保险工作被提上日程。2012年7月，我国全面启动城乡居民社会养老保险试点工作，这意味着我国社会养老保险基本实现了制度全覆盖。

很显然，从制度实施之初，包括有差别机关事业单位、企业间的养老保险制度和被忽视的没有任何正式单位工作的人民群众，就是不公平的。社会养老保险制度是进行财富二次分配，维护社会公平的最后一张网，然而这张网从编织之初就存有漏洞，无法维护社会正义和公平。2011年2月温家宝总理在新华网和网友交流时也提出：“同样的学历，甚至是高职称、高学历，退休工资比自己在机关工作的同行、同学要低，养老金双轨制这个现象是不合理的，有悖于公平社会保障体系的构建②。”体制上的差异导致老人的养老待遇差异鸿沟越来越深，社会矛盾加深。我国的8次调待政策在很大程度上就是为了缩小各类单位人员间的养老保障水平差异，让广大人民共享改革开放的发展成果，促进社会的稳定和公平正义。由于居民和农村养老保险才开始实施，调待几乎没有涉及到这类群体。在此，我们主要比较调待在机关事业单位和企业间的待遇水平。

1. 企业和机关事业单位的养老待遇绝对额比较

从表2中我们可以直观看到，全国机关、事业单位间的养老待遇基本持平，且享受较高待遇，在2002年时，养老金就已全部突破了1，000元。以机关退休人员平均退休费为例，1998年～2004年分别为606元、707元、788元、964元、1，022元、1，069元、1，162元，2005年开始普调后，2005年～2010年养老金分别为1，199元、1，294元、1，639元、1，740元、1，876元、1，982元，截至2010年，机关单位的养老金比1998年增加了1，376元，是1998年的3.27倍。相对而言，企业一直处于低水平的养老水平且增长缓慢。2005年普调以前，1998年～2004年养老金水平分别为442元、481元、512元、531元、599元、621元、647元，连续调待后，2005年～2010年养老金水平分别为700元、818元、925元、1，100元、1，225元、1，362元，企业的养老金直到2008年才突破1，000元，养老金比1998年净增加了920元，是1998年的3.08倍。

从图1可以看出，由于实施调待政策，我国的机关和企业的养老金都呈现增长的趋势，退休人员的福利整体得到提高。然而，企业退休人员与机关单位退休人员的差距却在逐年扩大，它们之间的比值由1998年的1∶1.37扩大到2010年的1∶1.46。机关的养老金是普通企业的1.5倍。这表明，我国的调待政策没有达到其预期的缩小制度间差距的目标，有失公平性。

2012年7月，全国老龄工作委员会发布的有关数据显示，新农保覆盖的农村老年人仅占34.6%，月均养老金为74元，仅为城市老年人平均月退休金的近5%，城镇老人近75%是离、退休职工，再就业（含返聘）的为7.2%，而农村有44.3%的老人仍在干农活③。从2011年7月开始实施的城镇居民养老保险制度，基础养老金为55元，其养老待遇和新农保一致，有的地方直接将二者合并为城乡居民养老保险。他们的待遇远远低于机关事业单位的退休人员。

2. 企业与其他养老制度间养老金替代率比较

养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的标志之一。由表3和图2可以看出，从1998年到2010年间，企业、机关、事业单位退休人员的养老金替代率都呈逐年下降趋势，说明我国的调待政策反而降低了老年人的生活保障水平。另一方面，我国的机关、事业单位的退休职工的养老金替代率整体水平远高于企业退休职工。1998年，企业、事业、机关的退休金替代率分别为71.63%、94.96%、93.95%，2005年分别为47.05%、75.64%、68.91%，2010年分别为45.08%、59.20%、58.71%。尽管我国进行了多次养老金调整，但直到2010年机关事业单位仍是企业替代率的1.31倍，制度之间的公平仍然没有实现。

（三）企业退休人员内部不同群体的养老金存在较大差异

1.“老人”、“中人”、“新人”三个群体调待政策不同

这三大群体的划分源自于1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定从传统的现收现付制向部分个人积累制的过渡，并规定转轨时间为1997年。就这样，退休于1997年以前的职工被称为“老人”，他们继续使用老制度发放养老金；于1997年以后参加工作的职工被称为“新人”，他们退休可获得基础养老金和个人账户部分；于1997年以前参加工作，1997年以后退休的职工被称为“中人”，他们的退休金包括基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金三部分。由于他们所处经济时代不同，导致他们的劳动贡献与所获得报酬之间并不对等，退休金支付也存在较大差异。据调查显示，2005年“老人”的退休金替代率接近为城市最低生活保障水平。这对于无其他收入来源的“老人”来说，不仅会陷入相对贫困的状态，而且生活水平会大幅度下降，他们为中国经济的发展做出了牺牲，然而却不能享受到我国经济发展的成果。我国实施的这8次调待，目的也是为了提高他们的待遇，缩小与“中人”待遇之间的差异，大部分“新人”还未领取养老金。经过国家的连续调待政策，“老人”的待遇水平有所提高，但仍低于“中人”，无法得到与社会发展相协调的养老待遇，有失社会公平。

2. 调待政策向特殊群体倾斜

各地调整企业退休人员基本养老待遇的政策文件都明文规定，待遇调整采取普遍调整和适当倾斜的办法，对高级专业技术人员、正副高级职称、企业退休军转干部、新中国成立前参加工作的人员在普遍调整的基础上再适当倾斜。因此，我国的调待政策包括两个方面，一方面是普通调整，根据《社会保险法》第18条规定“国家建立基本养老金正常调整机制；根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇”，即人均相同的普调金额和根据缴费年限来增加的调整金额；另一方面，是特殊调整，从2005年以来的8次调待政策中，毫无例外，都增加了对这部分特殊人群的养老金调整，导致了他们的待遇远高于普通人群，造成了退休待遇政策性的不平衡。例如，根据新疆2012年调待通知，凡是符合调整范围的74万多退休人员都将增加155元，而根据特殊调整规定，如果你是一名1953年底前参加工作，年龄在70岁具有高级职称且有30年工龄的退休人员，那么每月将增加465元。计算如下：155元（基本养老金）+75元（30年工龄，缴费年限超过15年，从第16年每年增加5元）+140元（高级职称）+20元（年满70岁每月增发20元）+75元（1953年底以前参加工作的退休人员，缴费年限满30年的每月增发75元）=465元。意味着每个月特殊群体将比普通退休职工多领310元，老年人之间的调待之差为3倍。政策的明文规定表明了我国的调待机制仍然突出计划经济时期形成的身份意识，而否定社会养老保险制度的自然人宗旨。由于个人能力不同、对国家的贡献有大有小，因此，职工在工作期间得到的工资福利不相同，这体现了市场经济的效率原则，我们无可厚非。然而年老时，作为二次分配的社会养老保险制度就应当以公平为原则，缩小退休人员之间的贫富差距，调待机制却与这一宗旨背道而驰。特殊人群在退休核定时就已经提高了缴费基础，享受了高标准的退休待遇。在政策调整中的重复倾斜违背了退休金的“无差别贡献”原则，使得退休人员之间的公平性大打折扣。

3. 部分弱势群体被排除在社会养老保障政策之外

从2005年～2012年，根据人社部发《人力资源和社会保障部财政部关于调整退休人员基本养老待遇的通知》，各地区都结合实际情况，相继制定了该地区的调整退休人员的基本养老金办法。根据规定，调待范围锁定在按有关规定和程序办理好退休审批手续并按月领取基本养老金的退休人员。这意味着正常退休人员都从8次调待中获得了绝对的利益，然而部分非正常退休人员、因病提早退休的人员、信息不完整的退休人员、没有进入信息系统的退休人员、私企没有正常参保的退休职员等，他们无法享受调待福利。对于完善的养老保险经办服务管理系统而言，计算出增发的钱，将钱打入开户银行，使老年群体分享经济发展的果实。不过，现实是存在差距的，我国的社保经办服务机构和系统是不完善的，部分弱势群体被排斥在养老保险的享受范围之外。这部分人年轻时在低端、平凡的岗位为我国的经济发展贡献了自己的力量，然而由于法制的不完善、执法的强制力不够、经办管理系统的不完善，他们被社会忽略了，无法分享我国经济发展的成果。2005年以来的8次调待直接将这部分人排除在外，毫无疑问，他们成了政策的牺牲品。如表4所示，从2005年到2010年，我国所有养老保险制度，包括企业、机关事业单位、农村的养老保险涵盖的领取养老金的老年人平均不到1/2，意味着还有一半以上的老年人没有进入社会养老保险系统，无法领取养老金。图3直观地显示了养老金领取情况对比。那么，从2005年以来的8次调待政策和没有被养老保险制度覆盖的人群无关，这部分弱势群体无法享受养老保险待遇调整的果实，显然，这极不公平。

二、企业职工基本养老金待遇调整不公平的原因分析

（一）企业职工基本养老保险调待机制混乱

我国的企业职工基本养老保险调待机制混乱主要表现为两个方面。一方面，在2000年以前，我国的调待机制直接由地方自己确定，2000年以后，国家统一颁布政策。从2005年以来的连续8次调待可以看出，所谓统一，只是由国家人力资源和社会保障部、财政部发表一个政策性纲领文件，规定一个基本的参照标准，具体调待执行仍然由各省、自治区、直辖市自主决定，报人社部批准即可。地方的自主权利非常宽泛，导致各地区的调待幅度跳跃非常大，区域间调待不公平。另一方面，我国的调待没有一个稳定的机制，调待具有随意性。比如2005年以前，国家的调待政策并不频繁，养老金待遇缓慢而低水平地增长着，2005年以来，我国的调待政策每年一次，到现在已是第8次调待，且幅度较大，水平较高，完全没有考虑养老基金的承受能力和退休人员的实际需要。

（二）企业职工基本养老保险调待制度执行力较弱

尽管我国的养老保险政策从理论上已经涵盖了所有老年人群，但却有约一半的老人被排除在调待政策的享受范围之外。这是由于我国的养老保险经办机构信息化程度不高，经办人员的业务能力有限，管理程序不科学合理，参保单位的偷、逃、漏交等现象，以及养老保险制度宣传不到位，导致部分人群没能融入到养老保险制度中，或者由于操作错误等原因，造成少数人不符合调待执行的范围。我国调待制度执行力较弱，导致了我国的老年人不能全部享受到调待政策带来的收益，进一步扩大了老年人之间生活水平的不公平。

（三）我国养老保险制度的“碎片化”

到现在为止，我国的养老保险制度已有4种：即企业职工基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度、新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度。不同的养老保险制度筹资机制不一样、参保条件不一样、退休待遇不一样，当然调待机制也各不相同，机关事业单位的退休待遇调整是由国家另行规定。同时，由于我国在各个经济时期的退休办法不同，导致各阶段退休人群的待遇调整办法也有所差异，不能有效结合“老人”、“中人”、“新人”的养老待遇，缺乏对这三类人群待遇水平的科学测算和无缝对接的调待方案。

（四）调待经费来源不同

企业退休职工的养老金来源于职工个人缴费、单位缴费、国家补贴，农村老年人和城镇居民老年人的养老金来源于个人缴费、当地政府补贴和国家财政补贴，因此，养老待遇水平与个人缴费呈正相关关系。由于我国的老龄化加剧，我国实行现收现付的养老保险制度，筹资压力非常大，因此，每次企业职工养老金的待遇调整都以养老基金的承受能力为依据，严格控制待遇调整幅度，职工的退休金增长缓慢。新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度的开展，待遇的调整也依赖于个人缴费和各级财政的支持，到现在为止，农民和城镇居民的基础养老金从55元提高到60元，才增加了5元/月。而机关事业单位的退休金由国家财政统一拨款，机关事业单位的职工在职时不用缴纳任何养老保险金，在退休时全部由财政兜底，雄厚的国家财政显然不存在养老金支付压力，因此，在待遇调整时，各机关事业单位的调待幅度高于企业，农村和城镇居民更是难以望其项背。

三、完善我国企业职工基本养老保险待遇调整的建议

（一）从近期看，要逐步缩小调待差异性，促进养老待遇公平性

1. 应平衡地区间职工基本养老保险的调待标准

由于地区间经济发展水平不同，各地的财政实力不一，各地居民生活状况参差不齐，CPI指数也存在地区差异，因此，在现阶段里，各省市之间存在一定的调待差异是合理的。但是部分地区的调待标准定得过高，使得退休人员的待遇远高于当地平均生活水平，而部分地区由于财力不够，调待标准定得过低，导致当地退休人员处于相对贫困状态，这是不合理的。各地区的调待效果要与当地的CPI指数和平均生活水平挂钩，在此基础上，进一步缩小地区间的养老待遇差距，保证退休人员安享晚年。

2. 取消对特殊人群养老金的调待倾斜

养老保险制度的初衷就是对财富进行二次分配，促进人与人之间的公平正义。养老保险在初次领取时就已经存在了差距，比如干部退休时，待遇向上升半截，对有卓越贡献的人，提高其基础养老金等。这些人群的待遇本身就较高，如果每次调待都还要向其倾斜，那调待不仅不能实现公平性目标，反而还会加大老年人之间的差距。因此，在调待时，应当放弃身份角色，从自然人的角度出发，取消对特殊人群的倾斜，使养老保险待遇调整政策的价值取向更加科学、更加体现以人为本。

3. “老人”、“中人”、“新人”区别调待，体现公平的养老保障

由于不同时期我国的工资、养老保险政策存在差异这一历史原因，导致这三类人群的养老保险存在很大差距。因此，不能对这三类人群实行一刀切调待政策，必须要认真测算、分次逐步缩小差距，以国家财政为担保来解决历史遗留问题，确保“老人”“中人”的退休生活不受影响，实现这些退休人员待遇的公平性和可持续性。

4. 加强操作层面的力度，提高政策执行力

这就要求加强我国养老保险信息化建设，通过建立老人档案，统一信息采集和标准，使退休人员档案完善规范，养老保险经办机构提高经办效率和能力，确保每位老人都能对等享受到调待实惠。同时，加大养老保险，尤其是最近颁布的新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度的宣传力度，争取覆盖所有老年人群并让他们享受到我国社会经济发展的成果。再次，要加大对偷、逃、漏缴养老保险费单位的惩罚力度，推进所有老人都能享受到政策实惠。

（二）从长远看，建议构建一套科学统一的调待制度

1.调待制度目标的保障性和公平性

建立科学的调待制度正是为了维护和保证老年人的生活，这就要求必须要根据社会经济生活水平的提高来合理调整老人的养老待遇。建立统一的调待制度，是为了实现养老保险制度的公平性，退休的人都一样为国家的发展贡献了自己的力量，因此，必须从自然人的角度出发，让他们平等获得养老金。

2. 建立合理的调待参照标准

首先，待遇调整应当与个人缴费制度相结合，包括缴费基数、缴费年限、个人年龄等。其次，待遇调整应当与社会经济发展相结合，包括经济增长、物价因素等，确保养老待遇和国民经济发展平稳协调。但笔者并不支持与在职职工同步增长的观点。因为我国职工的社平工资与实际收入是存在差距的，福利津贴、绩效工资等没有全部纳入社平工资统计范畴，这一指标本身存在不确定性；同时，我国老年人的支出和在职职工的支出存在很大差异，在职职工的大部分支出用于供房、抚养下一代，而老人的支出主要是日常生活和医疗。再次，待遇调整应与老年人的需求相结合，将老年护理、大病补充医疗等因素作为调待指标。

3. 调待制度必须考虑基金的可持续发展

由于社会养老保险制度具有刚性，因此必须要考虑我国养老基金的承受能力。现阶段，我国的调待政策现在具有很大的随意性，没有规范的规则与方法，也没有合理地计算、预测养老金的延续性，这威胁到我国社会养老保险制度的科学发展。因此，待遇调整必须结合基金的可持续性，制定合理的调待制度。这是实现调待公平性的可靠保证。

[注 释]

① 资料来源：《人社部：2011年企业退休人员月人均基本养老金1，511元》，http：//finance.eastday.com/economic/m1/20120628/u1a6659192.html..

② 资料来源：《温家宝总理与网友在线交流现场热词：退休待遇双轨制》，http：//news.xinhuanet.com/2011-02/27/c_121126610.htm.

③ 资料来源：《养老调查：农村老人月养老金仅74元 还需干农活》，http：//economy.caijing.com.cn/2012-07-10/111940383.html.

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