网络问政：缘起、优势、问题及成因与对策

作者简介：杨军（1980-），男，河南驻马店人，中共广西区委党校（广西行政学院）公共管理教研部讲师；南宁530021

[摘要]网络问政具有沟通便捷、沟通成本低、问政主体平等诸多优势，也存在着各种不协调、不适应的问题。网络问政已经成为政府工作的重要内容，整合网络资源是实现网络问政科学发展的基础，问政平台功能设置完善是网络问政科学发展的前提，规范网络问政主体行为是网络问政科学发展的任务，建立良好的体制机制是实现网络问政科学发展的保证。

[关键词]网络问政；政府治理；对策

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008410X（2013）05006605

网络问政概念有广义和狭义两种。从狭义上讲，网络问政是政府主动邀请公众就经济社会发展问题通过媒介进行相互协商，政府从中树立起阳光政府、执政为民的积极形象，公众也很好地行使公民的权利和义务，是一种集思广益、实现双赢的措施。广义的网络问政是指以网络为媒介，政府和公众进行双向沟通，最后得出双方满意结果的一个过程。显然，广义网络问政不单是政府主动邀请公众对社会问题进行协商，还含有公众通过网络载体给政府的建议、咨询、质问、应答、评议以及投诉。广义的网络问政在互动性、平等性、直接性、便捷性、多元性等方面的特征更加明显，是政府问计于民、公众问事于政的统一。

一、网络问政的缘起

“网络问政”是本世纪在互联网与社交网站不断发展过程中出现的新政治现象，在我国正处于起步阶段。2013年1月15日，中国互联网络信息中心（CNNIC）发布第31次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年12月底，我国网民规模达到5.64亿，互联网普及率为421%。手机网络各项指标增长速度全面超越传统网络，手机在微博用户及电子商务应用方面也出现较快增长。可见，随着网络的快速发展和越来越便捷的使用方法，网络问政已势不可挡，论坛、微博、BBS等逐步被大家认为是发表看法的好地方。

我国网络问政的发展分为两个阶段。第一阶段表现为部分地方网络问政初现端倪，重点是以突发、偶然事件为主，出现了部分地区、网站、官员试水网络问政。比如2001年5月，湖南红网为了实现政府与网民的沟通，创办了“百姓呼声”栏目，在国内较早实现了网络互动沟通。2006年，人民网建立了“领导人留言板”。另外，网络问政在突发事件中的作用越来越明显，比如2003年孙志刚事件。第二阶段主要是通过网络察民情、集民智、做决策。2008年6月20日，胡锦涛通过人民网与网友们在线交流，并称互联网是做事情、做决策，了解民情、汇聚民智的一个重要渠道，促进了网络问政的发展。高层官员以及网民在线交流成为潮流，比如2009年，温家宝与网民在线交流，通过网络问政的方式，提升人们应对国际金融危机的信心。各地在完善网络问政平台的同时，健全了网络发言人制度，使网络问政逐步常态化、制度化。2010年1月25日，“网络问政”首次被写进政府工作报告，强调要加快参事参政咨询工作，发挥院士专家等咨询研究机构和社会听证、网络民意在决策中的作用。2012年全国两会前夕，人民网以“地方领导留言板”为平台，推出“两会来了，我托书记省长捎句话”建言征集活动，邀请网友为家乡发展建言献策，为各地网友参政议政、共商国是提供了便捷通道。日新月异的互联网已成为社会舆论的重要传播平台和政府决策不可或缺的参考信息来源。

二、网络问政的优势

（一）官民之间沟通更直接

信息社会极大改变了以往的传统沟通方式，政府在与公众进行沟通时不需要当面接触，避免了沟通时产生不必要的情绪波动。官员将姿态放低至民众中来，不仅让民众对官员产生更高的认同感，同时也有利于官民之间的沟通。在现实中，网络问政也被公众视为现实版的“微服私访”，由于因特网庞大的信息覆盖、繁多的信息来源，使传统信息传递的诸多掣肘不复存在，政府可以通过网络迅速、敏感、全面地了解现实社会的民生情况。民众以互联网为桥梁，无拘束地发表言论与申诉，直接对各地方政府以及相关部门表达意见建议，提高了公众行使公民权与参政议政的主动性。

（二）官民之间沟通更便捷

网络的出现使得多媒体数据实时传输成为现实，成为目前世界上最为快速、方便的信息传播手段，直接催生了网络问政平台。比起早年国内广大民众略嫌滞涩不便的政治参与和政治讨论方法，如今的网络问政不单使参政议政更为快速、范围更广、互动更多，还能够给予各种各样的言论自由度、宽泛度与更多的信息参考。对人民群众来说，互联网提供了方便快捷的各类在线平台，使人民群众有了更新更优质的参政议政方式，在一定程度上补全了线下参政议政手段的缺失。

（三）沟通主体更平等

网络上，不论政府官员职位高低，都可以与人民群众以平等的身份互动，人民群众也不用考虑身份差别，沟通主体更平等，氛围更融洽。主体的平等性激发了广大人民群众政治参与的热情，他们愿意到网上自由、大胆、如实地发表自己的看法，给政府工作提出好的意见和建议，更加了解、更愿参与、更愿监督政府工作。这种集民智的网络问政方式，推进了政府工作不断创新，同时也使人民群众与政府舆论主导权博弈更加客观、利益博弈更趋科学，各主体利益尤其是对弱势群体利益的维护更加有效。

（四）问政方式更低廉

互联网的连接成本比其他通信服务公司的业务成本更为低廉，公众只需支出很少的成本就能进行网络问政。相比以往的上访、举报等方式所需要的各种成本就更微不足道了，尤其是与政府相关接待部门之间路途遥远的居民，通过网络问政的方式能节省相当可观的成本。

（五）问政勇气更大

互联网本身的隐私性、广泛性、透明性的优点，使得公众在参政议政时有了安全感。某些在现实世界里敢怒不敢言、欲说还休的话语，都能够借网络的隐形衣，以最真实的姿态出现在各地方政府与党政机关领导人的面前。这些全面、迅速、庞大的信息是对公众言论权和知情权有效保护的重要体现，是我国民主政治进步的表现，同时也给地方政府部门带来了严峻的挑战。

三、网络问政的问题

（一）网络资源与硬件设施分布不均衡

一是网络资源分布不均衡，导致出现了“数字鸿沟”现象。受经济发展影响，各地互联网资源分布不均衡，网络资源集中区域的“信息富人”与资源稀少的“信息穷人”在网络问政方面存在较大差距。通常那些真正参与到网络问政活动中的人并非“信息穷人”，他们往往是“网络精英”，有的并不能客观反映广大人民群众的真实诉求。二是网络问政硬件设施重复建设比较严重。我国大部分地方在网络问政平台启用前已开始筹建政务信息化的各种硬件配套设施，与网络问政的实际需要没有很好地结合，重复建设严重，高额耗资建设的高标准设施终因资源过于分散、系统相对分离、数据之间分割，不能在网络问政中发挥应有的作用。

（二）政府公务员素质与网络问政需求不协调

网络拉近了政府与公众的距离，公众可以灵活地通过任何一个网络终端向政府提出诉求。而某些政府公务员针对公众通过互联网提出的诉求，要么不予理睬，要么回应脱离公众所求。这与某些政府公务员的素质不高密不可分，他们不具备信息化条件下公务员应具备的应对网络问政的能力，致使网络问政的功能和优势无法充分发挥。

（三）网络问政的非理性导致应对的无序性

网络问政平台犹如体积巨大的“信息收纳袋”，不但收集了四面八方网民好的意见和建议，同时也汇集了不少“信息垃圾”，如各类炒作信息、虚假骗人信息。由于信息虚假，网民对信息理解带有个人主观色彩，使某些网民非客观理性看待问题。若某些信息带有情绪且在网络上广泛传播，就可能促使一些伺机破坏公共秩序的不法分子汇聚，利用舆论不断将负面影响扩大，用各种不负责任的言论给社会制造恐慌。

（四）网络问政主体作用发挥不明显

政府、媒体及公众对网络问政的发展非常重要，三者之间既相辅相成，又相互制约、相互影响，他们之间的博弈推进了政府体制不断优化。通常情况下，政府和公众对于同一个问题都是先从各自得失考虑，再进行有效协商。而媒体的作用是监督政府阳光执政，引导公众正确理性思考社会公共问题。媒体作为三者制衡中必不可少的一方，如果对政府起不到有效监督作用，公众会感觉难以“打赢政府”，易使公众对网络问政信心不足。

（五）网络问政监督评估机制不健全

一是某些公众认为网络问政的监督没有真实作用。虽然网络问政不断发展，但公众、媒体及社会的网络问政监督作用却没有相应加强，某些公众通过网络提交的问政事项不能得到及时回应，不了解事项进展到哪一步；缺少打分评价功能，使政府得不到网民的客观反馈，不利于政府进一步改进工作。二是网络问政考核评价机制不完善。不少地方曾提出要把网络问政当做政府部门绩效考核的重要内容，但在实际执行过程中并没有很好地落实。很多地方重点关注GDP增长、招商引资增加财税、项目引进及建设等与经济发展密切相关的指标，而没有将网络问政与广大政府公务员的考核、晋升和绩效评价等挂钩。由于没有科学合理的考核评价体系对网络问政的有关部门和个人进行约束，导致问政功效大打折扣。

四、网络问政问题的成因

（一）各地经济发展不平衡

改革开放以来，我国经济实现腾飞，全国基本实现温饱，部分发达地区已步入小康生活，社会主义现代化建设不断推进。但在高速发展过程中，贫富差距拉大的现象仍然没有消除，尤其是东西部贫富差距呈加大态势，使我国网络发展存在地域性差距。尤其是东部沿海和西部经济落后地区，网民人数、科学文化素养等方面的差异，会造成网络资源分配失衡，最后导致网络问政无法均衡发展。

（二）多元化主体的价值取向使网络问政多元化

在改革开放和市场经济方针实施前，政府是资源的所有者，拥有操纵市场走向的能力。随着社会主义市场经济的建立，我国经济社会生活呈现越来越显著的多样化趋势，主要表现是社会经济成分多样化、社会生活方式和组织形式多样化、就业岗位和方式多样化、利益关系和分配方式多样化。经济社会生活的多样化趋势促使社会成员的价值取向呈多元化，导致网络问政参与者之间的观点、意见分歧较大，在某些问题上难以形成共同的立场和诉求，因而在增加网络参政难度的同时削弱了其功效。

（三）某些领导干部对网络问政重视不够

一些领导干部没有深刻认识到网络媒体的重要性，不掌握网络知识和网络技术，不愿意网上办公。有的领导干部有惧网心理，规避网上提出的尖锐问题，对公众提出的意见或建议视而不见，甚至想方设法在网上“堵”、“删”、“封”。主要由于对网络问政重视不够，网络问政工作在我国没有统一的相关规定与要求，各地的发展也不够规范，在网络问政具体工作流程、意见整理、监督反馈等问题上没有统一的开发标准。这些问题直接影响了各地网络问政平台的互联互通以及规范管理。

（四）对网络文化环境的监管不到位

由于长期忽视网络文化环境的建设、培育及监管，导致网络无序性及非理性、网民素质参差不齐，相当多的网民对网络信息无法做出正确的甄别及判断，很容易导致网民围观和盲目跟风，导致现实中群体性事件的发生。近年来，群体性事件频发，逐步威胁到我国社会和谐、公共安全及经济利益[1]（P1）。群体性事件直接反映了政府对网络文化环境管理的缺失。一是对网络秩序管理的缺失。在复杂的虚拟网络面前，某些政府部门没能对信息进行有效的过滤处理，不能充分运用网络正确引导公众。二是网络监控制度不完善。对于网络上出现的一些对公众有负面影响的信息，尤其是影响青少年健康成长的信息，不能及时监控并删除。三是网络违法处置的缺失。对于网上出现的侵权、诈骗等现象打击不力，让不法分子产生侥幸心理，导致其违法行为更加猖狂。

（五）网络问政监管的法律法规不完善

从1993年至今，我国制定了多部网络相关法律法规，但关于互联网舆论管理方面的法律还仅停留在法规及规章的层面。一是追责难。通常情况下，在众多参与网络问政的公众当中，网监部门只是对那些对社会有严重危害的造谣者进行监控和追责，对于那些对社会构成威胁较低的危害往往难以顾及。二是定夺难。网络具有开放包容性强的特征，网络信息量大，一个信息牵扯相关联的信息太多，由于没有明确的相关法律制度，很难进行定夺或者追究责任。三是缺少充足证据。网络涉及很多技术上的问题，如果不及时对相关证据进行处理分析，证据也许很快就会消失，这给指证或起诉工作增加了难度。四是制定的网络相关制度缺少针对性，或者说不符合时代发展要求，比如《互联网信息服务管理办法》、《政府信息公开条例》等，难以适应网络问政发展的要求。法律法规的不健全给网络犯罪、网络侵权等非法行为以可乘之机[2]（P135）。

五、网络问政科学发展的对策

（一） 整合网络资源是实现网络问政科学发展的基础

1.整合政务网络资源，优化网络问政的制度体系建设。要适应网络问政中政府与公众的互动需求，力求网络问政平台更加亲民，“政民互动”功能更加突出。整合政府门户网站、网络民政服务、网络行政人工客服等的信息发布功能、网络行政审批功能、业务咨询功能、政务投诉功能和优势，用网络问政平台弥补它们在“政民互动”方面存在的不足，使网络政务平台在专业化的基础上更加凸显实效性。

2.引导公众理性参与网络问政，与政府形成良好的双向互动。政府通过网络问政可以汇聚民智，加强社会管理和建设，民众有更多的机会实现政治参与。要积极改变现实网络问政实践中出现的回应不及时、处理结果公众不满意等问题。政府要多从公众利益角度考虑，公众也多理解我国处在社会主义初级阶段的现实以及向全面建成小康社会目标奋斗进程的坎坷，理解政府、理性投诉，实现“政府问计”与“公众问政”的良性发展。

3.普及互联网络，使更多公众能够参与网络问政。政府要想方设法填平网络问政发展的“数字鸿沟”，这也是公众平等享受改革发展成果的现实需求。一是借数字电视整体转换以及无线城市建设的良机，扩大光纤接入覆盖面，让公众都能使用实惠的互联网络。二是加大“三网”资源共享力度，使“三网融合”后能够发挥更大的效用，为网络问政提供良好的资源保障。三是积极加强农村网络建设。农村网络的发展不但可以推进网络问政的发展，对于农民发布农产品信息、求助农用技术等也会起到积极作用。四是吸收国外在网络建设方面的经验，使网络向大众化方向发展，为公众提供无地域限制、无质量差别、无资费歧视且可以负担得起的网络业务。

（二）问政平台功能设置完善是网络问政科学发展的前提

1.实行网络问政实名制。对每一个问政者都要进行身份审核，有条件的地方可在后台在线进行公安网身份核查。网络问政系统要采取技术手段甄别账号信息，使大家都能对自身言论负责。对于注册成功的用户严格管理，问政者所使用的账号要具有唯一性，如要进行信息更改必须经后台重新审核。对于问政者，网络管理方应对其身份和问政相关信息进行保护，达到问政信息的客观真实和网民信息安全双重目的。

2.实行问政成长贡献评级制度。在网络问政平台上，网民用户名及部门用户名下都被赋予一个初始分值，通过网络问政积分制对双方的网络问政情况进行科学评分，并将得分高低作为绩效考核的依据。在网络问政过程中会遇到“咨询类”、“建议类”及“投诉类”三类问政类型，业务咨询类的内容通常不予评分，建议类的若属金点子被相关部门采纳或被有关领导批示的要加分，投诉类的经核实为真也应加分。对于部分不实言论以及恶意投诉等要给予扣分，并对其用户名进行冻结，严重者追究其法律责任。

3.增设微博等网络终端问政功能。在网络问政过程中，众多网民选择用微博参与政治，了解政府信息，评论政府作为。政府应做到与时俱进，加大对微博终端技术的开发，使电脑用户和手机用户都能轻松通过登录自己的微博账号浏览政务信息，发表相关评论，形成网络问政人人参与、登陆问政平台每天必做的良好局面。

（三）规范网络问政主体行为是网络问政科学发展的任务

1.政府相关部门规范工作，实现服务型政府建设目标。要不断提升政府运用网络开展问政、加强社会建设的意识及能力，做到亲民、为民，树立阳光执政工作作风，积极参与各种问政工作，主动听取公众意见和建议，对建设性的意见和建议要积极吸取，集公众智慧不断推进社会建设。要切实摒弃“官本位”思想，高度重视网民诉求，有针对性地做出回应。政府工作人员要不断学习现代化的网络知识和技术，自觉融入到网络社会中来，维护政府工作人员与网民的良好形象，使公众更加理解、认可及信任政府。要善于从网络问政平台集中民智，把网络民意当成政府决策的依据和参考，当做推动政治治理及社会管理的重要内容。要提升公众政治参与的意识、责任感及使命感，实现网络的共建共享。

2.培育良好的网络环境，使公众更加自觉遵守相关法律法规。在网络法律法规还不够完善的大环境下，更要积极培育良好的网络环境，使广大网民加强自律，诚实、文明、有序地上网。创设良好的网络环境，必须使权责统一，明确网络问政的法律底限，加快网络问政的法制化进程，使网络问政者的言论自由切实得到保障，追责有法可依，并能够依照网络问政的过程、后果及危害程度区别对待，进行责任追究。

3.发挥民间组织作用，壮大网络问政力量。作为政府和公众的中间人，民间组织既为政府做宣传，也为公众上报民意，其承上启下的作用促进了政府和公众的沟通互动，为网络问政做出了巨大贡献。要发挥民间组织中精英的作用，通过成立网络问政民间推进小组的形式，将网络领袖人物、专家学者、自由职业者等对网络问政比较关心的社会人士汇聚起来，推动网络问政的发展。组建网民研究小组，将网民中对某个相同领域关心的人集中起来，进一步提升网民对所关心的公共议题的认识，共同攻关，集中研究涉及发展的公共议题。

（四）建立良好的体制机制是实现网络问政科学发展的保证

1.健全网络问政领导机制。各级政府要主动适应网络问政环境的变化，将网络问政视为本职工作的重要组成部分，使网络问政能够成为科学决策、制定政策的有效载体及依据。“一把手”要重视网络问政工作，加强网络问政工作的政策保障、人员保障以及资金保障，带领部门工作人员坚持问政于民、问需于民、问计于民，运用网络从人民伟大实践中汲取智慧和力量。要设立网络问政专职机构，使网民的意见和建议能够有人定期收集、及时整理和汇总并向上级有关部门汇报，还要加强网络问政平台的日常维护。

2.建立网络信息预警及应急处置机制。网络问政平台海量信息中并非全是正确、真实的信息，片面、虚假、不实的信息通过网民的互相转载、跟帖以及置顶极易转变舆论导向，若被不法分子利用就会扰乱社会正常秩序，使社会矛盾升级并给公众造成一定的恐慌，因此必须建立网络预警及应急处置机制。根据实际需要组建一支网络舆情监测队伍，专门对国内外主流网站的论坛、贴吧等进行监控，并由这支能预测、善分析、助决策的监测队伍对信息进行全面收集及科学、严谨的分析。对于网上出现的虚假、不实信息，要组织专人跟帖予以澄清，正确引导公众。

3.建立网络问政线上线下对接机制。网络问政始终是一种虚拟的政治行为，政府和公众在网上通过互动拉近了距离、增进了互信，但网络问政中双方达成的共识还需在现实中得到真正落实。政府与公众间的相互信任并非通过单方面强制“灌输”而取得，大多数是依靠政府切实为公众办实事的现实沟通和互动取得的，政府要根据需要定期组织与网民的见面会、座谈会，将讨论议题通过新闻媒体和网络提前公布，邀请网民报名参加。可以不拘一格地运用QQ、MSN、微博、论坛等互动形式，实现领导及政府新闻发言人和网民之间的零距离交流。

4.健全重大决策及政策颁布实施前的公示机制。将网上公示当成网络问政的方法手段，激发广大网民参与重大决策及政策制定的积极性，实行“网络表决”，对于“网络表决”中的不同声音，要公开做出说明并加以改进，增强“网络表决”的公信力。

5.优化网络问政管理和考核机制。对问政事项要及时落实、定期通报，做到有明确的承办部门，有明确的责任人，确保问政事项按时办结，有着落、有回音。监察部门要切实担负起对网络问政工作的监察，对于问政事项办理过程中公众不满意的，督促问题单位做出解释并督促其到监察部门备案。要将网络问政作为考核的重要内容，通过部门内部互评和社会满意度调查等方式，不断提高网络问政的效率及社会评价。参考文献：

[1]中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件成因及对策[M].北京：国家行政学院出版社，2009.

[2]彭未名，邵任薇，刘玉蓉，朱志惠.新公共管理[M].广州：华南理工大学出版社，2007.

责任编辑：陈文杰