建立官员财产申报制度问题探析

彭红霞

摘 要： 在我国建立官员财产申报制度是反腐倡廉的必然要求和重要举措。从现状看，此项工作面临诸多争议和难题。为此，厘清相关争议，明确申报对象与内容、规范申报程序，授权申报受理机构，是我国建立官员财产申报制度应着力设计的重点。

关键词：制度建设；官员财产申报；反腐倡廉；隐私权；民主法治

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）06-0103-03

党的十八大报告指出，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。当前，我国的腐败问题已经到了人民群众无法容忍的地步，无论是从国家制度、党的性质，还是从政治文明建设、广大群众的期待来说，出台官员财产申报制度都势在必行。为此，本文拟就建立官员财产申报制度的相关问题和路径方略进行粗浅探讨。

一、官员财产申报制度透视

就世界范围而言，财产申报制并不是新鲜事物。官员财产登记和公布的制度起源于240多年前的瑞典。1978年美国通过了《政府行为道德法》，明确规定官员均需申报财产。20世纪70-80年代，泰国、墨西哥、新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等国也都不约而同地实施了财产申报制度。1989年，美国众议院议长赖特因先后69次违犯国会有关财产收入的法规而被迫辞职。韩国于1993年推出此项制度后影响巨大，仅一个月工夫，当时的韩国大法院院长金德柱、检察总长朴钟吉等一大批高官就因腐败行为暴露而先后辞职。由此可见，官员财产申报制度已成为许多国家从源头遏制腐败的利器。

我国也一直重视预防职务犯罪和遏制腐败工作，重视官员财产申报制度的建设。在政策层面：1987年11月，全国人大法工委就提出建立国家工作人员申报财产制度的问题；1994年，八届人大将《财产收入申报法》列入立法规划，只是“当时由于技术手段无法满足要求等种种原因”没有继续下去；1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》；2001年6月15日，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，进一步要求高级干部申报家庭财产；2006年发布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》；2010年中办和国办联合下发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，细化了官员财产申报制度中报告财产事项的规定，扩大了应予申报的内容。在实践中，2009年1月1日，新疆阿勒泰地区出台《县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，在我国第一次把通行的官员收入申报扩大为财产申报，将以往的组织内部监管惯例拓展为全民公开监督，而备受称赞为处处“破冰”的“阳光法案”和中国的“良好范本”，其标示着中国官员财产申报制度浮出水面。紧随其后，浙江慈溪、四川高县、湖南浏阳、上海浦东、湖南湘乡、重庆市、宁夏银川、江西黎川县等地区先后提出要实行官员财产申报并付诸行动。阿勒泰等地率先在全国推行的新制度是预防和遏制腐败的一个重要举措，对推动领导干部财产公开立法具有积极意义。特别是在我国社会转型期间，计划经济体制的思维模式和行为方式还在一定程度上起着惯性作用，依靠行政权力而不是运用市场手段推动经济发展的问题还比较突出，权力腐败的机会较多，财产申报制度打的正是贪腐官员的“七寸”要害，建立此项制度不仅可以铸造“反腐利器”，还能起到催化民主政治改革的作用。官员将自己的财产情况定期申报公示，置于全社会的监督之下，是一种高效而低成本的廉政机制，不仅有助于消除公众对官员收入的猜忌，还可增强其对党和政府及官员整体的信任。

通过10多年的理论研究和实践探索，官员财产申报制度越来越受到中央及全体民众的关注。十八大报告把反腐倡廉工作提到前所未有的高度。2012年11月15日，习近平在当选中共中央总书记后的首次亮相中，就明确以“打铁还需自身硬”来表达反腐决心， 时隔两天在十八届中共中央政治局第一次集体学习时，其又以“物必先腐，而后虫生”来警示官员，彰显了中央坚持让“权力在阳光下运行”的决心。目前建立官员财产申报制度的立法时机已经成熟。

二、建立官员财产申报制度的难点分析

构建官员财产申报制度牵涉许多问题，从目前公众争论的总体情势分析来看，难点问题集中在四个方面：

1.官员的抵触心理和隐私利益问题。有关方面的专门调查显示：接受调查的官员多数对财产公开申报公示持反对意见。事实上，腐贪官员肯定反对公开自己的财产，即使申报也一定设法瞒报；而大部分清白做事的官员出于种种考虑，也会在心理上有一些抵触。究其原因，除不露富是中国人的传统观念外，当前的“红眼病”、“仇富情结”，客观上加重了领导干部公开财产的心理负担。特别是随着物权法的实施，领导干部的私人财产权、稳私权与社会公众知情权之间的矛盾冲突加剧，比如家庭哪些财产需要申报、以什么方式申报，如何处理官员申报和公开本人及其家庭财产的义务与保护官员及其家庭成员隐私权的关系，如何解决保障社会公众知情权与保护官员及其家庭成员进行有关市场交易活动的商业秘密的关系等。

2.配套措施与技术难题。（1）公民信用保障系统还不完善。如金融实名制度、客户身份识别和交易记录报告制度、不动产登记制度、财产申报的法律责任追究制度等不够健全，个人资信难以查实，财产申报缺乏坚强的技术支撑，容易为腐败分子转移大量资金和非法收入、逃避法律制裁留下漏洞。金融实名制覆盖不了现金交易导致核查困难，现有技术与配套制度对境外资产、珠宝、古董等财产的底数也难以进行准确核查。（2）整个社会信用意识相对缺失，领导干部的信用问题争议颇多。如果申报对象有意虚报、瞒报，必将大大增加制度运转成本。诚然，财产申报制度的亮点就是公开接受监督，它可促进社会信用意识的建立，也可弥补配套制度和技术条件之不足，但相对缺失的社会信用环境必然使制度成效大打折扣。

3.是否会引发社会风险的问题。（1）当前社会收入差距较大，如果大量官员（包括其子女亲属等）将拥有的巨额财产公之于众，有可能会引起社会震荡。即使是在干部队伍内部，因级别、地区、领域的不同而导致的收入差别，也可能引发官员内部的心理失衡。（2）从理论上讲，官员财产申报制度是促使公权保持廉洁的行之有效的制度，但在实践中，一些领导干部特别是高级领导的财产问题一旦暴露，可能会影响到民众对党和政府的信任度。我国传统观念要求官员两袖清风，党和政府的领导干部应该只为人民的利益着想，不应谋取任何个人私利。在这种思维定势下，官员财产如果大大超出公众预期，可能会产生很大心理落差，从而对领导干部正常公开其财产形成巨大障碍。（3）经济方面可能会出现大量资金外逃的风险，影响国家和民族的整体利益。另外，中国官员众多，财产申报制度的建立和执行操作复杂，需要新增设不少机构编制，动用人力和财力过大，制度成本较高。

4.是否会发生新的法律制度走形式的问题。在赞成建立领导干部财产申报立法的前提下，一些人提出如下问题：申报结果是否应该或可以向社会公开，以接受公众监督？执行这项制度的组织机关是纪检（监察）机关、组织部门还是司法机关及其联合？这些问题不解决好，制度就难以达到设计的目标和功效，甚至会流于形式。

三、建立官员财产申报制度的路径设计

1.厘清争议问题以正视听。（1）建立官员财产申报制度具有重要社会治理功能。财产申报制度的功能是预防和遏制官员腐败，核心是把官员财产公之于众，接受民众和法律的评判，形成强大的威慑力，促使公职人员转换从政理念，强化自我约束，正确掌握公权，主动避免与公众利益的冲突，最大限度地缩小官员腐败空间，最终达到“不想贪、不敢贪和不能贪”的理想目标。建立这项制度有利于促进政府强化廉政建设，履行政府责任，树立政府形象，实现公民对官员财产应有的监督权和知情权，在政府——官员——公众之间建立互信关系，促进社会主义民主法治建设。（2）官员的隐私权应当让位于公共利益。法律理论上，官员个人和家庭财产都属于隐私范畴，强制其对外公开不具有正当性。官员财产申报制度的必要性来自两个方面：一是从职业伦理看，占据公共权力资源的领导干部拥有更多占有、使用和处置公共财产的机会，他们应为人民谋利益而非谋取私利，财产公开是其应有之义；二是从保障公民监督权看，公民行使监督权就必须有知情权，官员的隐私就自然成为民众公开监督权力的必然对象和组成部分。“公职人员隐私权必须让位于公共利益的需要”，这也是法学家的共识和国际惯例。因此，在公共利益面前，领导干部必须让渡自己的隐私权。

2.明确界定申报对象和内容。我国正处在转型期，腐败确有滋生的环境，权力寻租、官商结盟、裙带联系已深入到了政治、经济、社会、血统、人情等各个层面，权钱交易已较多的采用了非货币化及延期支付、延期消费的隐蔽形式，官员财产申报事项将十分复杂。现阶段，应结合领导干部工作性质、职级及重要程度等因素，将县处级以上级别的干部列为申报对象，县级以上各级党委、人大、政府、政协、纪委及司法机关的领导干部作为主要申报对象，其中各级党委、政府及其直属机构的“一把手”应列为重点申报对象。国有（控股）企业、公益事业单位的领导人员也应参照执行。乡镇（街办）党委、政府机关的领导干部及基层站所、村级组织负责人是否列为申报对象，由县区党委、政府根据实际确定。为了全面、准确地反映申报人的财产状况，防范申报对象转移、藏匿各种非法财产和所得，申报人除了申报个人财产，还必须提供其配偶和三代直系亲属、二代旁系亲属的财产状况。

根据当前中国社会公民收入及财产结构变化情况，领导干部申报的财产应当包括动产和不动产、债权和债务、有价证券和各种经营投资收益、礼品礼金以及可能与公职相关的利益等，具体申报项目如下：①本人工作单位、职务、工作经历、婚姻状况、家庭成员及主要社会关系；②本人、夫妻共有及家庭成员现有住房、汽车、现金（存款）及债务、大件（5000元以上）耐用物品、贵重藏品等家庭财产清单；③本人、配偶及家庭成员定期工资及其他劳务实际收入、遗产继承、收受礼品礼金有价证券等；④本人、配偶及家庭成员定期投资股票、物权、债券、彩票、基金、商业保险及到期债权、房产交易（租售）收入，持有股份、知识产权及对外投资性定期收益；⑤本人到期债务清偿、捐赠馈赠、大件物品购置和重大消费项目（5000元以上）及应承担的抚养、赡养等情况；⑥本人家庭重大事项申报，包括家庭成员就业、工作变动、婚丧嫁娶、出国（境）旅游、求学、定居等情况；⑦其它需要申报的重大项目。

3.规范申报程序。申报程序应简化规范，主要有：①确定申报对象；②核发申报通知；③审核公示并接受监督；④核查处理。在申报方式上，除选择初任申报、任中定期申报、离任申报外，还应开展离退休后申报（以3年为限）。申报结果的公示范围可视条件的成熟程度而逐步扩大，或根据领导干部公众化程度的高低确定适当的公开范围，尽量减少“秘密申报”，以防暗箱操作，并给予公众平等参与监督的权力。可在官方网站、政府公报及媒体上予以公开，便于民众自由浏览、查询、质疑，真正做到“阳光普照”。财产申报必须向公众公开。如果只有申报而不向公众公开，财产申报后密而不宣，或束之高阁，那么，所谓的财产申报制度就没有任何预防作用或者流于形式，或因缺乏公众监督而无法贯彻落实。这方面我们已经有前车之鉴，教训深刻，不可重蹈覆辙。

4.授权申报受理机构。官员财产申报制度必须建立一个规范、独立、权威的申报受理机构，防止多头受理。目前，可在进一步总结完善我国党纪检查和行政监察管理体制及领导干部报告个人重大事项运作模式的基础上，整合制度资源及监督力量，按照干部管理权限实行分级负责的原则，明确授权纪检（监察）机关集中统一受理官员财产申报工作，并借用各级反腐败协调领导小组平台，调动组织（人事）、司法机关、金融机构的优势，广泛发动群众和社会舆论参与，肩负起领导干部财产申报审查职责。为了不使官员财产申报制度流于形式，必须设计一个让瞒报、漏报或不报者承担相应责任的刚性约束机制。要综合运用党政纪处分、组织处理、经济措施和刑罚制裁等手段，对于胆敢违规申报者给予最严厉的惩戒，从而促使领导干部申报真实可靠的财产信息。

结语

官员财产申报制度，已经到了需要研究如何具体操作的阶段。建立官员财产申报制度需要中央的政治决断，但决断的时机和条件绝不是主观臆断的。我们既要理性分析立法时机和执法可能遭遇的挑战，着力创造必要条件，积极推进制度创新，不断完善配套措施和技术手段；又要克服坐而论道及盲目一蹴而就的弊端，有序扩面试验，分步组织实施，大胆纵深推进，充分发现问题，通过实践解决制度操作层面遇到的大量现实难题，最终以达水到渠成之效。

重整与完善我国的财产申报制度，运用现代信息手段构建财产公开的法律制度，对于正处在向民主法治社会迈进过程中的中国来说，其意义不言而喻。积极稳妥地推进制度创新、构建惩防体系是我们党反腐倡廉建设的重要方略。在反腐制度体系中，官员财产申报享有“集大成制度”和“终极性制度”的美称，制度本身具有强大的驱动力。建立官员财产申报制度，我国已有“破冰之举”，而民意的呼吁和争论则为此项制度提供了广阔的社会期待和社会需求。我们一定要以开拓创新的精神来引领人民群众的伟大实践，进一步推动领导干部财产申报制度实践走向深入。

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[责任编辑：张亚茹]