检察机关与侦查、审判机关配合制约机制的现状分析及完善

曾军　师亮亮

摘要：在我国刑事诉讼制度中，检察机关与侦查机关之间主要围绕侦查分工和追诉目标形成相应的配合制约机制；检察机关与审判机关之间则围绕查清犯罪事实和管辖程序展开配合、围绕裁判和审理程序展开制约。检察机关主要通过通知立案、通知撤案、不捕、不诉、追捕、追诉、纠正违法等方式对侦查机关进行制约，侦查机关则通过对不捕、不诉决定的复议、复核等方式对检察机关进行制约；检察机关主要通过抗诉和纠正违法对审判机关进行制约，审判机关则通过无罪判决、改变指控等对检察机关进行制约。在司法实践中，检察机关还通过侦诉协作、附条件逮捕、建议撤案和地方政法委协调等方式与侦查机关和审判机关进行配合。总体而言，在检察机关与侦查、审判机关之间的配合制约体系中还存在制约范围不全面、制约手段有限、制约结构不稳定、配合机制缺乏约束力、配合范围不明确、考核评价机制不协调等问题。对此，应当分别加以解决和完善。

关键词：刑事诉讼；配合；制约；完善

中图分类号：DF84文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.06.13

自现代刑事诉讼制度建立以来，尽管有当事人主义和职权主义的模式分野和融合演进，但国家刑罚权依次透过不同权力主体对侦查、控诉和审判活动的参与而予以实现的基本格局却是相当一致的。无论参与侦查、控诉和审判活动的不同权力主体之间的关系表现得如何错综复杂、情形多样，立足于分工或者分权基础上的配合与制约关系始终是不同权力主体之间恒久不变的主题。对于我国的刑事诉讼制度而言，无论对其进行怎样的模式归类、演进描述和状态分析，配合与制约关系始终是其得以建构、展开和变化的逻辑主线和不变路径，配合与制约的多寡消长和结构调整无法否认这一点，刑事诉讼法律是否对其予以明文规定也无法否认这一点。从这个意义上而言，我国刑事司法程序的实际运行状态以及其中暴露出来的种种问题均会在配合与制约这个基本框架中有所投射、有所反映，反之配合与制约结构的合理调适也会从整体上增强刑事诉讼程序的运行价值和实际成效。

从职权运行的层面考察，我国刑事诉讼程序的推进和展开以及刑罚权的完整实现均离不开侦查机关、检察机关和审判机关对各自职权的依次行使，而不是相反。在这个过程中，检察机关居于承上启下的枢纽地位，上承对侦查结果的评价之责，下启审查结果被评价之任，从而分别与侦查机关、审判机关之间形成一种既配合又制约的互动关系。故此，有必要对检察机关与侦查、审判机关之间的配合制约机制予以研究，从立法状况和实际运行的维度探寻其存在的问题和原因，进而对其进行完善。

一、立法状况对检察机关与侦查、审判机关配合制约机制的立法考察，不能将目光仅局限于《刑事诉讼法》的文本中，而要纲举目张，将其他相关规范刑事诉讼程序的法律文本也涵摄其中。关于检察机关与侦查、审判机关配合制约机制的规范描述，除却我国《刑事诉讼法》第7条的原则性规定外，具体内容则散见于我国《刑事诉讼法》（2012）、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（2012）、《公安机关办理刑事案件程序规定》（2012）、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（2012）以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合出台的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》（2012）等法律文本的相关条款中。

（一）检察机关与侦查机关的配合制约机制

按照我国《刑事诉讼法》的规定，检察机关诉讼职权的基本构成为：侦查权、批准（决定）逮捕权、公诉权。在我国的刑事诉讼程序中，检察机关与侦查机关的配合制约机制可依据检察机关的职权配置情况划分为两个方面，一是基于侦查分工而产生的配合机制，二是基于追诉而产生的配合制约机制。

西南政法大学学报曾军，师亮亮：检察机关与侦查、审判机关配合制约机制的现状分析及完善1.基于侦查分工的配合机制

按照我国《刑事诉讼法》对侦查权配置的相关规定，公安机关负责对大部分刑事案件行使侦查权，公安机关也就成为通常意义上所理解的侦查机关。而检察机关则依据《刑事诉讼法》相关规定，负责侦查职务犯罪案件。按照我国《刑事诉讼法》和相关司法解释的规定，关于检察机关与侦查机关基于侦查分工所产生的配合主要集中在以下几个方面。

第一，基于侦查管辖所展开的配合。在通常情况下，检察机关和公安机关均按照各自的权限分别对职务犯罪案件和普通刑事案件独立行使侦查权，一般不存在相互配合的情形。然而，刑事案件有时也会以多种面向出现，同时兼具职务犯罪和普通刑事案件两种特征。对此，相关司法解释规定，检察机关和公安机关依职权侦查的案件涉及对方管辖时，应当将案件移送对方。如果涉及主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，检察机关予以配合；如果涉嫌主罪属于检察机关管辖，则由检察机关为主进行侦查，公安机关予以配合。

第二，基于技术侦查措施所展开的配合。根据2012年修改后的《刑事诉讼法》的规定，公安机关和检察机关可以针对特定的犯罪案件采取技术侦查措施。按照《刑事诉讼法》第148条和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第263条的规定，检察机关采取技术侦查措施的权限并不完整，在作出采取技术侦查措施的决定后，应当交有关机关执行。尽管“有关机关”的表述尚不明确，但公安机关作为执行机关当无疑义。《公安机关办理刑事案件程序规定》（2012）第256条即明确规定了检察机关决定采取技术侦查措施并交公安机关执行的相关情形。但基于技术侦查措施的特殊性，公安机关在执行检察机关所决定采取的技术侦查措施之前，应当对相关批准手续进行审查，符合条件的才予以执行，同时不能无故予以拒绝或者拖延。对此，目前尚无规范性文件予以指引，还需检察机关和公安机关协调后共同作出相应规定。

第三，基于强制措施所展开的配合。在我国，强制措施包括通缉、拘留、取保候审、监视居住、逮捕等内容。基于公安机关具有抓捕布控能力较强的专业素养和人员分布较广的组织优势等方面的考量，我国《刑事诉讼法》将执行强制措施的权力排他性地赋予了公安机关。检察机关在履行侦查职权过程中决定采取强制措施的，由公安机关执行。检察机关决定通缉犯罪嫌疑人的，应当将通缉事项送达公安机关，由公安机关发布通缉令，追捕归案；为防止犯罪嫌疑人逃往境外，检察机关应商请公安机关办理边控手续。检察机关作出拘留决定的，由公安机关执行，必要时检察机关可以协助公安机关执行；公安机关在拘留犯罪嫌疑人后应及时通知检察机关；公安机关未能抓获犯罪嫌疑人的，应将执行情况和未能抓获的原因告知检察机关，同时在检察机关未撤销拘留决定前，公安机关应组织力量继续执行。检察机关决定逮捕的情形，与拘留基本一致。检察机关决定取保候审的，应当由公安机关执行；公安机关负责执行取保候审的派出所在征得检察机关同意后，才能批准被取保候审人离开所居住的市、县；被取保候审人违反应当遵守的规定的，执行取保候审的公安机关应当将情况及时告知检察机关。检察机关决定监视居住的情形，类似于取保候审，公安机关应当将执行情况及时告知检察机关。但基于监视居住的特殊性，只有经检察机关同意，公安机关才可批准犯罪嫌疑人离开执行监视居住的处所、会见他人或者通信；在执行监视居住期间，检察机关可商请公安机关对被监视居住的犯罪嫌疑人采取电子监控、通信监控、不定期检查等方法，监督被监视居住人遵守规定的情况。

2.基于追诉的配合制约机制

按照我国刑事诉讼权力结构所决定的职能定位，检察机关和侦查机关在追诉犯罪的目标指向上具有一致性和同向性，均担负着惩治犯罪和保障人权的双重刑事诉讼任务。但在这种一致性和同向性的框架内，检察机关和侦查机关在诉讼目标方面的差异性也同样明显。一方面，检察机关为达成追诉犯罪的目标必须运用其诉讼职权通过具体的诉讼行为促成侦查机关的侦查成果按照刑事诉讼程序的逻辑转化为有罪判决；另一方面，检察机关为保证追诉的准确性和有效性也必须运用其诉讼职权通过具体的诉讼行为对侦查机关的侦查结果进行筛选和甄别以防止出现无罪判决。正是基于这种诉讼目标的一致性和差异性，我国刑事诉讼法律在追诉犯罪的范围内确立了检察机关和侦查机关之间既配合又制约的诉讼机制。

第一，基于证据所展开的配合。在追诉犯罪的范围内，检察机关与侦查机关的配合基本上是围绕证据展开的。检察机关认为可能存在以非法方法收集证据情形，要求公安机关进行说明的，公安机关应当及时进行调查，并向人民检察院作出书面说明；检察机关在审查中发现存在以非法方法收集言词证据情形的，在依法排除非法证据的同时可以要求侦查机关另行指派侦查人员重新调查取证，必要时检察机关也可自行调查取证。检察机关对公安机关提请批准的犯罪嫌疑人，可以在作出批准逮捕决定的同时提出收集证据的意见；在作出不批准逮捕决定的同时，对需要补充侦查的，应当通知公安机关，公安机关应当按照检察机关的补充侦查提纲补充侦查；必要的时候，检察机关可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。在审查起诉阶段，检察机关可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料，公安机关应当及时收集和提供；检察机关认为犯罪事实不清、证据不足的，可以将案件退回公安机关补充侦查，必要时也可以在公安机关的协助下自行侦查，公安机关对于检察机关退回补充侦查的案件，应当在补充证据后移送检察机关审查，无法补充的应当作出说明，认为检察机关退回补充侦查不当的，应当说明理由；检察机关可以派员参加公安机关对勘验、检查的复验、复查，也可在商请公安机关派员参加的同时自行复查、复验；对于部分特殊案件，检察机关可以派员适时介入侦查活动，对收集证据提出意见。

第二，基于侦查决定所展开的制约。在立案阶段，检察机关认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查或者不应当立案侦查而立案的，应当要求公安机关说明不立案和立案的理由，公安机关不立案理由或者立案理由不成立的，应当通知公安机关立案或者撤销案件。检察机关办理审查逮捕案件，发现应当逮捕而公安机关未提请批准逮捕的犯罪嫌疑人的，应当建议公安机关提请批准逮捕，公安机关仍不提请批准逮捕或者不提请逮捕的理由不能成立的，检察机关可以直接作出逮捕决定；公安机关认为检察机关不批准逮捕决定有错误的，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级检察机关提请复核。在审查起诉阶段，检察机关对证据不足、不构成犯罪或者犯罪情节轻微等情形，可以作出不起诉决定，公安机关认为不起诉决定有错误的，可以要求复议，意见不被接受的，可以向上一级检察机关提请复核；检察机关发现遗漏罪行或者遗漏的同案嫌疑人的，应当要求公安机关移送审查起诉。

第三，基于侦查行为所展开的制约。检察机关对采用刑讯逼供、暴力、威胁等非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、证人证言、被害人陈述等，应当依法排除，不能作为批准逮捕和提前公诉的证据；侦查机关对违反法定程序收集的物证，不能补正或者无法作出合理解释的，检察机关应对该证据予以排除，不得将其作为批准逮捕或者提起公诉的证据；依法对前述证据排除后，其他证据不能证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的，检察机关应当不批准逮捕或者作出不起诉决定；对于以非法方法收集证据的情形，检察机关应当提出纠正意见，构成犯罪的，移送立案侦查。对于公安机关违法取证、违法采取强制措施、不依法保障诉讼参与人相关合法权利的，检察机关应区别不同情形分别作出相应处理，对于情节较轻的，可以口头方式提出纠正意见，对于情节较重的情形，应当向公安机关发出纠正违法通知书，构成犯罪的，移送有关部门依法追究刑事责任；对发出纠正违法通知书的，检察机关应根据公安机关的回复，监督落实情况，没有回复的，应当督促公安机关回复。

（二）检察机关与审判机关的配合制约机制

按照我国《刑事诉讼法》的规定，审判机关的诉讼任务在于通过一系列审理行为查清犯罪事实并在此基础上准确适用法律以实现国家的刑罚权，检察机关在庭审阶段的诉讼任务则在于通过举示证据、法庭辩论等一系列诉讼行为展示犯罪事实并指出适用法律的方向等。在这个意义上而言，没有检察机关展示犯罪事实，审判机关也就无从查清犯罪事实，更谈不上准确适用法律了。因此，为查清犯罪事实，检察机关和审判机关的相互配合在一定程度上而言就不可避免。同时，基于诉讼任务和诉讼职权的根本不同，审判机关在刑事案件审理过程中处于中立的第三方地位，对犯罪事实的查明和法律的准确适用尽管有赖于检察机关的指控，但绝不是对检察机关意见的照单全收，而是在检察机关和被告人双方对抗的基础上依靠独立的判断来实现的。因此，在这个意义上而言，检察机关和审判机关的制约也就不可避免。

1.基于查清犯罪事实所展开的配合

为保证审判机关查清犯罪事实，检察机关在提起公诉时，应将全案的材料和证据移送法院，其中检察机关排除的非法证据、被告人、证人翻供、翻证的材料以及对被告人有利的材料都要移送法院。对于在审查逮捕、审查起诉阶段已经提出并经查证不存在非法取证行为的，应当通知法院。对于法院提出书面意见要求补充移送材料的，检察机关认为有必要移送的，应当补送。在开庭审理前，检察机关应当按照法院的要求派员参加庭前会议，就非法证据排除等与审判相关的问题提出和交换意见。基于出庭准备和庭审举证的需要，检察机关可以至迟在法院送达出庭通知书时取回有关案卷材料和证据。审理期间，公诉人发现案件需要补充侦查，可以建议延期审理的；合议庭发现被告人可能有罪轻情形的，而检察机关移送的案卷中没有相关证据的，应当通知检察机关移送，检察机关应当在接到通知后三日内移送，没有相应材料的，应当说明情况；审判期间，被告人提出新的立功线索的，法院可以建议检察机关补充侦查，检察机关审查有关理由后，可以作出补充侦查的决定。对于简易程序转为普通程序审理的案件，公诉人需要为出庭进行准备的，可以建议法院延期审理。决定二审开庭审理的，二审法院应当及时通知检察机关查阅案卷，检察机关在一个月内无法完成阅卷工作的，可以商请法院延期审理。

2.基于审判程序安排所展开的配合

检察机关决定不起诉的案件，被害人直接向法院起诉的，在法院受理案件后，检察机关应当将有关案件材料移送法院。检察机关在立案侦查中指定异地管辖的，需要在异地起诉、审判的，应当在移送审查起诉前与法院协商制定管辖的相关事宜。检察机关可以对适用简易程序的案件相对集中提起公诉，建议法院相对集中审理。

3.基于裁判所展开的制约

对于第一审公诉案件，法院在审理后，应当依据审理情况，分别作出与起诉指控事实和罪名一致的有罪判决、改变起诉指控罪名的有罪判决、事实清楚的无罪判决、事实不清的无罪判决、不负刑事责任的判决；检察机关认为本级法院的判决、裁定确有错误的，应当向上一级法院提出抗诉；对于检察机关抗诉的案件，二审法院应当开庭审理；最高人民检察院对各级法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级检察机关对下级法院发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级法院提出抗诉；接受抗诉的法院应当组成合议庭重新审理，对于原判决事实不清楚或者证据不足的，可以指令下级法院再审。

4.基于审理所展开的制约

检察机关发现法院审理案件违反法定的诉讼程序，有权向法院提出纠正意见。在法庭审理过程中，合议庭在休庭后进行勘验、检查、查封等行为时，有违法情况的，检察机关应当提出纠正意见；对法院收集的证据，未经庭审出示、质证直接采纳为判决依据的，检察机关应当提出纠正意见。宣告判决前，检察机关要求撤回起诉的，法院应当在审查撤回起诉的理由后作出是否准许的裁定。法庭审理过程中，法院建议检察机关补充侦查、补充起诉、追加起诉或者变更起诉的，检察机关应当在审查有关理由后作出相应决定，检察机关不同意的，可以要求法院就起诉指控的犯罪事实作出裁判。法院决定适用简易程序不当的，检察机关可以提出纠正意见，建议法院不适用简易程序。检察机关检察长可以列席法院审判委员会会议，对审判委员会讨论的案件发表意见；出席法庭的检察人员发现法庭审判违反法律规定的诉讼程序，应当在休庭后及时向检察长报告；检察机关对违反程序的庭审活动提出纠正意见，应当在庭审后提出。

二、实际运作“在阅读刑事诉讼法文本时，我们不能陷入一种天真的法律实证主义的思想，认为实际中的刑事诉讼程序在任何一个方面都是与法律的规定相吻合一致。”[1]因此，对于检察机关与侦查、审判机关配合制约机制的考察，既要关注刑事诉讼法文本中相关条款的运行状况，也要归纳基于实践探索所生成的一系列机制和做法，如此方能不失偏颇地把握其总体运行状态，从而找准其利弊所在。

（一）制约机制的运行状况

1.检察机关对侦查机关的制约情况

（1）立案、撤案和纠正违法侦查情况

2003年至2007年，全国检察机关共批准逮捕4232616人，提起公诉4692655人，对应当立案而不立案的，督促侦查机关立案94766件；对违法插手民事经济纠纷等不应当立案而立案的，督促侦查机关撤案18266件；对侦查活动中滥用强制措施等违法情况提出纠正意见50742件次。参见：《最高人民检察院工作报告》（2008年3月10日第十一届全国人民代表大会第一次会议）。 2008年至2012年，全国检察机关对应当立案而不立案的，督促侦查机关立案118490件；对不应当立案而立案的，督促撤案56248件；对侦查活动中的违法情况提出纠正意见177819件次。参见：《最高人民检察院工作报告》（2013年3月10日第十二届全国人民代表大会第一次会议）。 据统计，与2003年至2007年相比，2008年至2012年全国检察机关批准逮捕数和提起公诉人数分别上升约10%和20%，约为4655877人和5631186人。

从上述数据可以看出， 2008年至2012年的督促立案数比2003年至2007年增加23724件，增长率约为25%；督促撤案数增加37982件，增长率约为208%；纠正侦查违法情况数增加127077件次，增长率约为251%。以上三项的增长率均超过同期批准逮捕人数和提起公诉人数的增长率。2003年至2007年，督促立案数、督促撤案数和纠正侦查违法数与逮捕人数的比分别为2.24%、0.43%、1.12%，与提起公诉人数的比分别为2.01%、0.39%、1.08%；2008年至2012年，督促立案数、督促撤案数和纠正侦查违法数与逮捕人数的比分别为2.54%、1.21%、3.82%，与提起公诉人数的比分别为2.1%、0.99%、3.15%。

督促侦查机关立案数的增长较为平缓，而督促撤案数、纠正侦查违法情况数量的增长则较为突出。其中，纠正侦查违法情况数量的增速最为突出，增长率为251%，固然有案件绝对数量增加这个因素的影响，但将案件决定数量增长所引起的变化扣除，实际增长率仍维持在高位，这一点也可以从纠正侦查违法数量与逮捕人数和提起公诉人数的比例中获知。尽管有案件数量增长因素，但两项比例均增长了两个百分点；督促撤案数的增速次之，增长率为208%，结合案件数量增长因素，其与逮捕人数和提起公诉人数的比例分别增长了约0.8和0.6个百分点；督促立案数的增速最低，增长率为25%，结合案件数量增长因素，其与逮捕人数和提起公诉人数的比例分别增长了约0.3和0.1个百分点。

（2）追捕、追诉和不捕、不诉情况

2003年至2007年，全国检察机关对应当逮捕而未提请逮捕、应当起诉而未移送起诉的，决定追加逮捕63500人、追加起诉42430人；对依法不应当追究刑事责任或证据不足的，决定不批准逮捕255931人、不起诉34433人；对涉嫌犯罪但无逮捕必要的，决定不批准逮捕149007人；对犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，决定不起诉73529人。参见：《最高人民检察院工作报告》（2008年3月10日第十一届全国人民代表大会第一次会议）。2008年，全国检察机关共批准逮捕952583人，提起公诉1143897人，对应当逮捕而未提请逮捕、应当起诉而未移送起诉的，决定追加逮捕20703人、追加起诉16679人；对不符合法定逮捕、起诉条件的，决定不批准逮捕107815人、不起诉29871人。参见：《最高人民检察院工作报告》（2009年3月10日第十一届全国人民代表大会第二次会议）。2011年，全国检察机关共批准逮捕908756人，提起公诉1201032人，对应当逮捕而未提请逮捕、应当起诉而未移送起诉的，决定追加逮捕36976人、追加起诉31868人；依法决定不批准逮捕151095人、不起诉39754人，同比分别增加5%和6.1%。参见：《最高人民检察院工作报告》（2013年3月11日第十一届全国人民代表大会第五次会议）。

从上述数据可以看出，2003年至2007年，全国检察机关共依法不批准逮捕404938人，不起诉107962人；追捕、追诉、不捕、不诉的年平均数分别为12700人、8486人、80988人、21592人。与2003年至2007年的年平均数相比，2008年追捕、追诉、不捕、不诉人数分别增长8003人、8193人、26827人、7919人，增长率分别为63%、97%、34%、37%。与2008年相比，2011年追捕、追诉、不捕、不诉人数分别增长16273人、15189人、43280人、9883人，增长率分别为79%、91%、41%、33%。2003年至2007年，不捕率和不诉率分别约为8.73%和2.24%，追捕人数和追诉人数分别占逮捕人数和提起公诉人数的1.50%和0.90%；2008年，不捕率和不诉率分别约为10.16%和2.54%，比2003年至2007年增长了1.5和0.3个百分点；追捕人数和追诉人数分别占逮捕人数和提起公诉人数的2.17%和1.46%，比2003年至2007年增长了0.67和0.56个百分点。2011年，不捕率和不诉率分别约为14.25%和3.20%，比2008年增长了4.09和0.66个百分点；追捕人数和追诉人数分别占逮捕人数和提起公诉人数的4.06%和2.65%，比2008年增长了1.89和1.19个百分点。

鉴于已公开数据的不完整性，尽管无法逐年分析追捕、追诉、不捕、不诉等人数和不捕率、不诉率以及追捕率和追诉率的变化情况，但仍可大致描述2003年至2011年的发展态势。概言之，前述各项数据均呈增长状态。其中，追诉人数增长最快，追捕人数增长次之，不捕人数和不诉人数的增速基本相当，不捕人数增速稍微快于不诉人数增速；不捕率增速最快，依次是追捕率、追诉率和不诉率。

2.侦查机关对检察机关的制约情况

按照我国刑事诉讼法的相关规定，侦查机关可以对检察机关所作出的不捕、不诉决定进行复议和复核，从而通过这种方式展现其对检察机关的制约。

2008年，C市检察机关决定不批准逮捕3722人，公安机关提出复议（复核）116人，占不捕人数的3.12%，检察机关改变原不捕决定2人，占复议人数的1.72%；检察机关决定不起诉1331人，公安机关提出复议（复核）1人，占不诉人数的0.07%，检察机关改变原不诉决定0人。2009年，C市检察机关决定不批准逮捕5345人，公安机关提出复议（复核）126人，占不捕人数的2.36%，检察机关改变原不捕决定5人，占复议人数的3.97%；检察机关决定不起诉1540人，公安机关提出复议（复核）9人，占不诉人数的0.58%，检察机关改变原不诉决定0人。2010年，C市检察机关决定不批准逮捕6092人，公安机关提出复议（复核）88人，占不捕人数的1.44%，检察机关改变原不捕决定4人，占复议人数的4.54%；检察机关决定不起诉2054人，公安机关提出复议（复核）10人，占不诉人数的0.49%，检察机关改变原不诉决定0人。2011年，C市检察机关决定不批准逮捕7542人，公安机关提出复议（复核）91人，占不捕人数的1.21%，检察机关改变原不捕决定7人，占复议人数的7.69%；检察机关决定不起诉2531人，公安机关提出复议（复核）4人，占不诉人数的0.16%，检察机关改变原不诉决定0人。2012年，C市检察机关决定不批准逮捕4776人，公安机关提出复议（复核）57人，占不捕人数的1.19%，检察机关改变原不捕决定0人；检察机关决定不起诉2589人，公安机关提出复议（复核）3人，占不诉人数的0.11%，检察机关改变原不诉决定0人。

以上数据表明，公安机关对检察机关所作的不捕、不诉决定所进行的复议（复核）数与不捕数、不诉数相比，只占很小的比例。其中，公安机关对不捕决定的复议（复核）数所占不捕数的比例最高为3.12%，并呈逐年渐下降趋势；公安机关对不诉决定的复议（复核）数所占不诉数的比例最高为0.58%，最低为0.07%，从2009年开始呈逐年下降趋势。

在公安机关提出复议（复核）后，检察机关改变原不捕决定和不诉决定的情况也存在差异。其中，2008年至2012年，检察机关改变原不捕决定数所占不捕数的比例最高为7.69%，从2008年至2011年呈逐年上升趋势，2012年改变原不捕决定数则为0；检察机关改变原不诉决定数则五年均为0。

比较而言，公安机关对不捕决定所进行的复议（复核）数要远大于其对不诉决定所进行的复议（复核），检察机关对原不捕决定的改变数也远远大于对不诉决定的改变数。

3.审判机关对检察机关的制约情况

（1）无罪判决情况

2008年至2012年，重庆市各级法院共审结一审刑事案件114667件，判处罪犯158632人，共对12名公诉机关指控的被告人依法宣告无罪，公诉机关撤回起诉63件115人参见：《重庆市高级人民法院工作报告》（2013年1月28日重庆市第四届人民代表大会第一次会）。；同期，上海市各级法院共审结一审刑事案件11.2万件，对16.07万名被告人作出有罪判决，对46名被告人宣告无罪。参见：《上海市高级人民法院工作报告》（2013年1月29日上海市第十四届人民代表大会第一次会）。

由上述数据可知，经过法院审理后，公诉指控的被告人被作无罪处理的比例很低。据统计，2003年至2007年，全国各级法院共依法宣告1.4万名刑事被告人无罪，约占全部刑事被告人的0.33%；2008年2012年，重庆共对12名公诉机关指控的被告人依法宣告无罪，约占全部刑事被告人的0.0075%；同期，上海宣告46名被告人无罪，约占全部刑事被告人的0.0286%。尽管没有2008年至2012年全国无罪判决的准确统计人数，但依据同期重庆市和上海市的情形可以推测，与2003年至2007年相比，2008年至2012年全国无罪判决人数所占的比例应呈大幅下降趋势。如果扣除自诉案件无罪判决人数，则公诉案件无罪判决人数所占比率则更低。按照重庆市高级人民法院发布的情况，2008年至2012年公诉机关撤回起诉115人，约是公诉案件无罪判决人数10倍。由此可见，无罪判决率降低固然有办案质量提高的原因，但公诉机关撤回起诉所起作用也不容忽视。

（2）改变指控情况

关于审判机关对检察机关的制约情况，除了公诉案件被判无罪的情形外，法院对公诉指控的改变也是考察这种制约情况的重要指标。为此，我们对C市2008年至2012年法院裁判改变公诉指控的情况进行了调研。

2008年，C市检察机关共提起公诉26841人，改变指控罪名和未全部认定指控事实228人，占起诉人数的8.49‰；2009年，共提起公诉28839人，改变指控罪名和未全部认定指控事实215人，占起诉人数的7.46‰；2010年，共提起公诉32539人，改变指控罪名和未全部认定指控事实178人，占起诉人数的5.48‰；2011年，共提起公诉35083人，改变指控罪名和未全部认定指控事实173人，占起诉人数的4.93‰；2012年，共提起公诉35247人，改变指控罪名和改变认定事实、情节206件315人，占起诉人数的8.94‰。

以上数据表明，2008年至2011年，裁判改变公诉指控的人数以及改变率均呈现逐年下降的趋势，但2012年则均出现反弹。总体而言，改变指控数占起诉人数的比例均未超过1%，最高为8.94‰，这是比较稳定的。与2011年相比，案件绝对数量的增长并不大，只有64人；按照一般的经验，在一年时间内，检察机关的公诉指控能力也不至于出现较大的变化，而且从2008年至2011年相关数据逐年下降的趋势看，检察机关的公诉指控能力在一定时期内还是有所增强。对于2012年相关数据出现反弹的现象，可能的解释是C市法院对检察机关的制约力度有增强的趋势。

4.检察机关对审判机关的制约情况

2003年至2007年，全国检察机关对认为确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉15161件，对刑事审判中的违法情况提出纠正意见9251件次参见：《最高人民检察院工作报告》（2008年3月10日第十一届全国人民代表大会第一次会议）。，分别占一审审结案件数的0.447%和0.273%。2008年至2012年，全国检察机关对认为确有错误的刑事裁判提出抗诉24178件，对刑事审判中的违法情况提出纠正意见34636件次参见：《最高人民检察院工作报告》（2013年3月10日第十二届全国人民代表大会第一次会议）。，分别占一审审结案件数的0.584%和0.836%。

从上述数据可以看出，2008年至2012年的提出抗诉数比2003年至2007年增加9017件，增长率为60%；同期，纠正审判违法情况增加25385件次，增长率为275%。如果将案件绝对增长数量扣除，提出抗诉的实际增长并不明显，增速为0.137个百分点，相反，即使将案件绝对增长数量扣除，纠正审判违法数的实际增长则较为明显，增速为0.563个百分点。

从实际运作情况来看，检察机关与侦查、审判机关之间的制约关系主要呈现以下三个特点：

第一，对于检察机关和侦查机关而言，双方相互之间的制约呈非对称性状态。其中，检察机关对侦查机关的制约是主要方面，侦查机关对检察机关的制约则属次要方面。从制约范围看，检察机关对侦查机关的制约范围涉及侦查机关的立案、撤案、侦查行为以及侦查结果等诸多方面，而侦查机关对检察机关的制约范围为不捕决定和不诉决定两个方面；从制约手段而言，检察机关可通过通知立案、通知撤案、不捕、不诉、追捕和追诉等多种方式对侦查机关进行制约，而侦查机关的制约方式为复议和复核两种；从制约效果而言，检察机关对侦查机关的制约具有终局性，而侦查机关对检察机关的制约仅具程序性；从制约实践来看，检察机关对侦查机关的制约次数明显要多于侦查机关对检察机关的制约次数，而且检察机关对侦查机关的制约次数还呈现出逐年增多的发展趋势，相反侦查机关对检察机关的制约则呈逐渐下降的发展趋势。

第二，对于检察机关和审判机关而言，双方之间的制约关系也呈现出一定程度的非对称状态。其中，检察机关对审判机关的制约，无论是抗诉数还是纠正违法数，均有一定程度的增长，而审判机关对检察机关的制约，无论是判决无罪数还是改变指控数，均有一定程度的减少。关于审判机关对检察机关制约情形的减少，一定程度上可以从检察机关对侦查机关的制约情形逐渐增多这个方面进行解释，因为检察机关在刑事诉讼程序中的职能不止于追诉，还要对侦查结果进行过滤和筛选，在侦查水平一定的前提下，检察机关通过制约方式对侦查结果的过滤和筛选越频繁，相应地审判机关对检察机关移送的侦查结果的确认度就越高，从而运用判决无罪和改变指控方式制约检察机关的次数也会相应减少。

第三，检察机关运用纠正违法方式制约侦查和审判行为的情形逐步增多。尽管这种现象可以在一定程度上说明检察机关对侦查、审判机关制约力度增强这个事实，但也从侧面反映出检察机关制约侦查和审判违法行为的方式较为单一，其实际效果如何还有待于进一步进行评估。

（二）配合机制的运行情况

近年来，检察机关与侦查、审判机关在司法实践中积极探索，试图构建既符合法律规定又满足实际工作的配合机制，以保证案件质量、提高诉讼效率。

1.侦诉协作

侦诉协作，是指侦查机关和公诉机关为了更好地履行指控犯罪的职能，而在侦查和起诉过程中相互紧密配合协作而形成的诉讼关系[2]。关于侦诉协作机制，目前在司法实践中主要包括以下两个方面的内容。

一是检察机关提前介入侦查制度。检察机关提前介入侦查是指检察机关参与公安机关的侦查活动，对证据的收集、固定和完善及侦查取证方向提出意见和建议，并对侦查活动是否合法实行法律监督。提前介入侦查案件的范围，一般包括有组织犯罪案件、引发群体性事件的犯罪案件、立案监督的案件以及公安机关要求或者检察机关认为有必要介入的案件。提前介入侦查，一般应当在公安机关立案后进行。在提前介入侦查过程中，检察机关的职责主要是对案件的侦查方向和重点提出意见，对进一步收集、固定、完善证据提出建议，并可以就公安机关是否撤销案件、是否侦查终结等决定提出意见和建议；公安机关应向检察机关全面介绍案情，对检察机关提出的取证建议，公安机关应及时办理。案件移送审查起诉后，应当由原提前介入的检察官承办。

二是刑事案件信息通报制度。检察机关定期将不起诉、起诉、判决等信息数据向公安机关通报；公安机关定期将刑事立案、破案、移送审查起诉、直诉等信息数据向检察机关通报。对于开展的专项工作以及具有重大社会影响的案件，检察机关和公安机关应及时向对方通报相关工作情况。检察机关和公安机关可根据工作需要，分别向对方查询相关案件信息和数据等资料。

侦诉协作机制的探索和建立，旨在应对刑事诉讼程序中证据收集不及时、不全面和程序拖沓以及信息沟通不畅等问题，在实际运作中取得了一定的效果，但也存在案件适用范围较窄、协作方式单一、保障协作的约束较弱、过分强调协作而忽视制约等方面的问题。

2.附条件逮捕

附条件逮捕是指人民检察院对于证据尚未达到“确实充分”的程度但所证明的事实已经基本构成犯罪、认为经过进一步侦查能够取得定罪所必需的充足证据、确有逮捕必要的重大案件的犯罪嫌疑人，应当予以批准逮捕，但应当建议并跟踪督促侦查机关继续侦查取证，如在侦查羁押期限届满前仍不能取得定罪所必需的充足证据，则予撤销逮捕的一项制度[3]。

附条件逮捕适用的案件范围，一般包括严重暴力犯罪案件、危害国家安全犯罪案件、暴力恐怖活动案件、黑恶势力犯罪案件、重大毒品犯罪案件以及有重大社会影响、群众反映强烈的案件等，但是未成年人和可能判处三年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人不得适用。

附条件批准逮捕的案件，应当同时具备的条件为：有证据证明有重大犯罪事实发生；有证据基本证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施，证据仍有所欠缺的；有进一步收集、补充、完善定罪所必需的证据的条件，且公安机关已有明确、具体的补充侦查方案的；公安机关已经采取刑事拘留强制措施，确有逮捕必要的。

附条件逮捕的同时，检察机关应当制作详细的补充侦查提纲，并送达公安机关；公安机关应当按照补充侦查提纲的要求，补充完善证据。附条件逮捕后，检察机关应当定期向公安机关了解补充取证情况，引导公安机关补充完善证据。公安机关在移送起诉前，应及时将补充侦查的证据材料移送检察机关侦查监督部门审查。公安机关在侦查羁押期届满时仍未取得定罪所必需充足证据的，检察机关应当撤销逮捕决定。对于已取得定罪所必需充足证据的，检察机关应及时向公安机关通报。“一方面，检察机关对定罪证据有所欠缺，但具备特定条件的案件予以批捕，这本身就体现了对侦查工作的依法支持配合。另一方面，检察机关对附条件逮捕的案件向侦查机关……列明需要查明的事实和需要补充收集、核实的证据……有利于帮助侦查机关强化证据意识，提高侦查取证的针对性、有效性和效率……。”[3]7然而，附条件逮捕在实际运用中仍存在案件适用范围不明确、证据条件不好把握以及侦查机关补充侦查不及时等问题。

3.建议撤案

建议撤案是指检察机关在审查起诉阶段发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任情形的，将案件退回侦查机关并建议侦查机关将案件予以撤销。

在2012年《刑事诉讼法》修改之前，鉴于“没有犯罪事实”和“犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”不符合不起诉的法定条件，检察机关对这两种情形只能通过建议撤案的方式予以处理。由于立法不完善，为保障刑事诉讼活动的顺利推进，建议撤案的探索和实践在一定范围内是有其积极意义的。然而，在诸多现实因素的影响下，建议撤案的案件适用范围逐渐摆脱了其制度初衷，逐渐扩展到不起诉的案件适用范围，导致之前符合不起诉条件的案件，既可以作不起诉处理又可以作建议撤案处理，造成了一定的混乱。较之于不起诉，建议撤案处理的内部控制也不尽规范在司法实践中，不起诉案件需经检察机关检委会集体研究决定，而建议撤案的审批则较为混乱，有的地方承办人自行即可作出建议撤案处理的决定。，容易导致权力滥用，而且被害人的自诉权也无法得到充分保障。

鉴于建议撤案存在的问题以及修改后的《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》已经将“没有犯罪事实”和“犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”纳入不起诉的适用范围参见：《刑事诉讼法》第137条和《人民检察院刑事诉讼规则》第401条。，在检察机关和侦查机关之间，建议撤案的历史使命已经完结，应当予以终止。据了解，目前有的检察机关已明确提出不得以建议撤案的方式处理公诉案件，符合条件的依法作不起诉处理。

4.地方政法委协调案件

地方政法委协调处理刑事案件在司法实践中由来已久，然而伴随着司法理念的更新和部分错案的纠正，这种刑事案件处理方式也招致了种种争议。

一般而言，地方政法委协调案件的范围较窄，主要包括有重大社会影响的案件、公检法三机关之间存在重大认识分歧的案件以及可能影响当地社会稳定的案件等几个方面，其中公检法三机关之间的重大认识分歧主要是证据分歧以及由此引发的事实认定方面的分歧。

从程序启动而言，既有地方政法委主动介入进行协调，也有依某司法机关申请而展开协调。地方政法委协调案件的程序较为简单，主要通过开协调会议并听取公、检、法三机关汇报方式进行。

依案件性质不同，协调的目的、内容和后果也不尽相同。对于有重大社会影响的案件，地方政法委进行协调的目的主要在于提示公检法三机关对案件的办理予以重视，并不会涉及案件事实的认定和最终处理，有时为消除社会影响，也会对办案期限和程序进程进行协调。对于公检法之间存在重大认识分歧的案件，地方政法协调的重点内容是证据、事实和法律适用，以统一认识消除三机关分歧。对于可能影响当地社会稳定的案件，地方政法委协调的目的在于综合评估案件依法办理后可能引发的社会矛盾并在此基础上要求三机关在案件办理过程及时交换意见以防控风险。

从实际运行后果看，地方政法委协调案件事实和法律适用的情形，消解了公检法三机关之间的法定制约关系，导致因制约关系形成的案件过滤机制失效，将三机关结成了一体化运作的治罪组织，从而增大了错案产生的可能性。

三、问题所在综观我国检察机关与侦查、审判机关配合制约机制的立法和司法实践，尽管取得了一定的成效，但至少仍存在以下问题：

（一）制约体系不完善

客观而言，在吸取历史教训和总结现实经验的基础上，我国建立了刑事诉讼程序中权力机关之间的制约体系，并随着理念的更新和实践的发展，不断进行着相应的完善。但通过对我国立法和司法实践的梳理，检察机关与侦查、审判机关的制约体系仍有不完善的地方，总体而言有以下几个方面：

1.检察机关对侦查机关的制约有限

“在我国，在一定意义上可以说，真正决定中国犯罪人人权命运的程序，不是审判，而是侦查。”[4]我国司法实践中出现的诸多错案或多或少都与侦查违法有关，主要表现为：

第一，检察机关未能有效制约刑讯逼供等非法取证行为。尽管我国已经初步建立了非法证据排除规则，但效果还不明显，检察机关对口供等言词证据审查的手段有限，只要侦查机关出具入所体检证明以及办案说明等材料，检察机关即使主观仍存怀疑也无法将口供等言词证据予以排除。

第二，检察机关对侦查机关的强制措施无法有效制约。按照一般的刑事诉讼原理，为防止侦查机关滥用侦查强制措施，绝大多数强制措施只有在经过司法审查批准后才能实施。然而，我国检察机关对侦查强制措施的司法审查范围仅限于逮捕和延长羁押期限，诸如扣押、延长拘留期限、技术侦查措施等绝大多数侦查强制措施，侦查机关可直接决定实施，无须经过事前的审查；检察机关对这些侦查强制措施的制约只有在事后且只能通过纠正违法的方式，效果有限。

2.制约范围不全面，仍有制约空白

从我国的立法和司法实践看，检察机关对侦查机关的制约范围较为广泛，涉及到立案、撤案、侦查活动、审查批准逮捕、审查起诉等各个环节；侦查机关也可以通过复议、复核等对检察机关的不批准逮捕和不起诉等诉讼行为进行制约。在检察机关和审判机关之间，检察机关可通过纠正违法和抗诉等手段对审判机关的审理行为和裁判进行制约，相应的审判机关也可通过判决无罪和改变指控等方式对检察机关进行制约。但对于检察机关降格指控等诉讼行为应如何进行制约，则无相应的制度规范。在司法实践中，降格指控一般包括检察机关改变侦查机关认定的罪名和情节以较轻的罪名和情节提起公诉和检察机关对侦查机关认定的部分事实提起公诉两种情况。对于降格指控的情形，侦查机关没有采取类似复议、复核等诉讼行为进行制约的制度依据，因为侦查机关复议、复核的范围仅限于不捕、不诉决定；审判机关则囿于审判的中立性和被动性原则，只能在指控的范围内作出相应的裁判，无权对指控范围以外的事实和情节作出裁判。同时，按照我国《刑事诉讼法》的规定，对检察机关降格指控的情形，被害人也无权通过向法院提起自诉来进行救济。如此一来，检察机关的起诉裁量权在降格指控方面便失去了外部的制约，可能导致权力被滥用和权利被侵犯等情形。

3.制约手段有限，导致制约效果不佳

对于侦查机关，尽管检察机关可以通过通知立案、通知撤案、纠正违法、不捕、不诉、追捕、追诉等多种手段进行制约，但制约手段仍显有限。例如，对于通知侦查机关立案的情形，当侦查机关立案不及时的，检察机关无法督促侦查机关及时立案；在侦查机关立案后，检察机关也缺乏进一步的制约手段，以防止侦查机关怠于侦查，从而导致通知立案的制约效果不佳。对于侦查机关的违法侦查活动，检察机关的纠正违法通知无法对侦查机关产生类似于不捕、不诉那样的不利后果，很难引起侦查机关重视，因此才会出现检察机关纠正侦查违法数量逐年上升和违法侦查情况仍大量存在两种相反情形同时并存的悖论。同理，检察机关通过纠正违法通知对审判机关的制约也无法产生抗诉那样的效果，尤其是检察机关对庭审中的违法行为，不能立即提出纠正意见只能在庭审后提出，进一步削弱了制约效果。在非法证据排除程序建立之前，检察机关和审判机关无法通过排除非法证据的方式，对侦查机关进行制约，以至于在实践中引发了一些具有较大社会影响的错案；目前，尽管非法证据排除制度已初步建立，但仍不完善，检察机关和审判机关对非法证据的发现、调查、核实等手段还十分有限，通过非法证据排除来制约侦查机关的效果仍不明显。

4.制约结构不稳定，刑事司法权易受不当干涉

按照我国刑事诉讼法律的规定，侦查机关、检察机关和审判机关在刑事诉讼过程中，应通过相应的诉讼行为，形成一个稳定的制约结构，以防止权力滥用，从而保障人权。但基于体制和现实等诸多复杂因素的影响，这个制约结构仍不稳定，容易受到外部不当干涉从而导致制约减弱或者消失。在司法实践中，比较典型的不当干涉主要包括地方政法委协调刑事案件和个别领导非法干预具体案件的办理两种情形。在地方政法协调和个别领导非法干预的情形下，检察机关和审判机关依法行使职权的独立性教弱，有时会依照地方政法委或者个别领导的意见办理案件，相互之间的制约以及对侦查机关的制约均会有不同程度的消解。

（二）配合体系不完善

长期以来，无论是理论界还是实务界在总结评价侦查机关、检察机关和审判机关的关系时，总会做出“重配合轻制约”之类的话语解说，以至于“配合”成为了司法实践中众多问题的替罪羊，改变“重配合轻制约”的现状也自然而然成为了一剂化解刑事司法痼疾的灵丹妙药。相应的，加强制约的同时减少乃至消除配合成为了重构三机关关系的主流方案。加强制约固然不错，从整体上减少配合也是合理的，但不能对减少配合做绝对化的理解。从而陷入将配合体系不完善等同于配合的存在本身即为不合理的认识误区。通过对实践的考察，配合体系的不完善，既有配合过多的问题，同时也有配合不够的问题。

1.配合过程中的约束力有限，该配合的领域配合不足

在刑事司法程序，审判机关对检察机关以及检察机关对侦查机关既要通过对证据的排除和不予采信展开制约，也要通过配合收集证据以查清事实、准确定罪量刑。在司法实践中，基于惩罚犯罪的共同追求，在定罪的范围内，侦查机关对于检察机关提出的补查和取证要求，都会积极予以配合，否则可能导致不捕或者不诉的不利后果。但是在定罪证据完善的情况下，由于缺乏具有约束力的配合机制，对于罪轻证据以及某些程序性文书甚至对于某些存在一定瑕疵但又无法予以排除的证据，在检察机关提出相应要求后，公安机关可能怠于配合甚至抵制配合，导致因补查、取证不及时或者因未补查和取证而出现“程序倒流”式的退回补充侦查以及相互扯皮等效率低下的情形出现。在极端情形下，甚至可能出现因取证不及时而导致证据灭失的情形，从而不当加重犯罪嫌疑人的刑事责任。尽管在司法实践中，检察机关和侦查机关之间建立了诸如侦诉协作、提前介入侦查等制度来完善基于证据的相关配合，但这些制度的案件适用范围较为狭窄，一般仅限于重大复杂等特殊案件，其配合约束力主要来自主观的重视和社会关注所形成的压力，并非是制度性的普遍存在，无法及于普通刑事案件。

在基于侦查分工的场合，由于缺乏相应的制度约束，检察机关与公安机关对执行强制措施的配合也存在一定的不足。在司法实践中，由于缺乏制度性的约束力，检察机关对于其决定刑事拘留、指定居所监视居住或者逮捕的犯罪嫌疑人，公安机关予以执行的情形几乎阙如，一般均是由检察机关直接执行。这样一来，一方面可能侵犯犯罪嫌疑人的相关权利，另一方面由于检察机关直接执行相应的强制措施有违法嫌疑，尤其是在检察机关直接执行指定居所监视居住的场合，可能由于违法情形的存在导致检察机关所取证据被认定为非法证据而予以排除。

2.配合范围未明确，有背离诉讼规律的情形

配合范围的边界在哪里？对此，我国《刑事诉讼法》未作任何规定，因此可能导致侦查机关、检察机关和审判机关在司法实践中，任意配合，以至背离诉讼规律的一般原理或者消解法律规定的制约关系，进而造成侵犯当事人合法权利的不当后果。

一般而言，控审分离和法官中立是公认的刑事诉讼规律。控审分离原则具有结构和程序两方面的意义。结构意义上的控审分离原则，指的是控诉职能与审判职能应当由不同的国家机构分别承担；程序意义上的控审分离原则指的是程序启动上的不告不理以及程序运作中的诉审同一。法官中立是指法官在三方诉讼结构中，保持客观中立，不偏不倚。（参见：谢佑平，万毅.刑事控审分离原则的法理探析[J].西南师范大学学报：人文社科版，2002，（3）：91；龙宗智.刑事庭审制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001：37.）在我国刑事诉讼程序中，法院在审理期间发现新的事实，可能影响定罪的，可以建议检察机关补充或者变更起诉；检察机关在审查有关理由后，可以作出补充或者变更起诉的决定。在这个运作过程中，法院通过检察机关的配合，主动扩大了审理范围，实质上是在检察机关的配合下，法院代行了检察机关的控诉职能，丧失了其在三方诉讼结构中的中立地位。

3.配合的实践探索有“违法”之嫌

司法机关必须根据法律行使和运用权力，法律没有授予的，司法机关不得为之。这乃是法治的应有之义，也是不言自明的道理。对于配合的有关探索，也不能背离法律的有关规定，否则就会破坏法律的统一性和权威性。然而，在司法实践中，出于各种复杂因素的综合影响，司法机关在配合机制方面所展开的某些探索，突破了法律规定，有“违法”之嫌。例如，按照我国《刑事诉讼法》的规定，对于侦查机关移送检察机关审查起诉的刑事案件，检察机关在审查后只能作出起诉或者不起诉两种决定。然而，可能是出于考核影响或者回避矛盾的考虑，检察机关和侦查机关在司法实践中创设出了建议撤案制度。按照《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（2012）第402条的规定，检察机关公诉部门只有对本院侦查部门移送审查起诉的案件才可作建议撤案的处理；尽管《人民检察院刑事诉讼规则》（1999）第262条有“退回公安机关处理”和“退回公安机关并建议公安机关重新侦查”的规定，但仍未对建议撤案予以明确。但由于建议撤案制度缺乏规范性，导致建议撤案的适用范围在各地标准不一，有的地方适用条件为“没有犯罪事实发生”和“犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”，有的地方对其适用范围与绝对不起诉一致，有的甚至对事实不清的案件也作建议撤案处理；至于何种条件下作不起诉决定，何种条件下作建议撤案处理，并无明确的区分标准，随意性较强，同时也可能造成侵犯当事人合法权利和检察权滥用的情形发生。

（三）考核评价机制与配合制约机制之间存在一定的不协调

“徒法不足以自行”。检察机关与侦查、审判机关配合制约机制在客观上是一个系统性存在，其有效运行既需要法律的相关规定和实践探索，也需要辅之以相应的考核评价机制。在侦查机关、检察机关和审判机关配合制约过程中，考核评价机制通过其相应体系建构，运用正负激励两种手段，施加不同影响于三机关，以促进配合制约机制充分释放其正面效能，防止出现负效应。然而，在考核评价机制和配合制约机制的现实互动中，出于侦查机关、检察机关和审判机关的职能目标差异以及其他诸多现实因素的复杂影响，考核评价机制在保障配合制约机制有效运转的同时，也时常会发出不和谐的“杂音”，抑制配合制约机制的效能发挥，甚至会消解配合制约机制体系本身。

第一，考核评价机制对程序和一般违法情形的关注不够，不利于制约效果的充分展现。在司法实践中，侦查机关、检察机关和审判机关的考核评价机制均对实体处理决定予以高度重视，对程序的关注则稍显不足。实体处理决定错误一般都会在考核评价中对相关主体带来相当不利的后果，甚至可能导致“一票否决”的不利后果；相对而言，程序错误尽管也会在考核评价中对相关主体造成一定的不利影响，但因其在考核评价体系中所占比重较小，不会对其工作绩效带来整体性的负面评价。正因为考核评价机制这种重实体轻程序的结构性安排，导致检察机关通过纠正违法制约侦查机关和审判机关的效果受到一定影响，制约效果未能充分展现，实践中程序违法数量一直居高不下即为例证。

第二，考核评价机制的部门性分割，不利于配合机制的规范展开。基于组织隶属的不同，侦查机关、检察机关和审判机关的考核评价机制由各自分别制定，考核评价的范围和影响也仅限于各自的组织系统和职能权限内。正是基于这种部门性分割特性，考核评价机制无法对三机关的协调配合予以相应激励，造成配合机制无法规范展开，实践中需要配合的环节“扯皮”不断。例如，检察机关要求侦查机关补充侦查的情形，由于考核评价机制的部门性分割所导致的激励不足，侦查机关不积极开展补充侦查的情形仍大量存在。

第三，考核评价机制的不科学，导致配合制约错位。为增强打击犯罪的力度，侦查机关将批准逮捕数量、起诉数量、批准逮捕率和起诉率作为重要的工作评价指标。在司法实践中，侦查机关为避免不诉决定带来的不利后果，通过与检察机关建立建议撤案的配合机制，将属于不起诉情形的案件，予以撤销，以提升起诉数量并拉抬起诉率，从而将刑事诉讼法律规定的作为制约方式的不起诉转化为检察机关与侦查机关之间相互配合的建议撤案；有的侦查机关在检察机关将案件退回补充侦查后，不再移送起诉；有的侦查机关则对案件进行“体外循环”，在将案件正式移送审查起诉前与检察机关进行非正式的协商沟通，发现案件不符合起诉条件的，则不正式移送审查起诉。为防止出现无罪判决案件，检察机关也有提起公诉前与法院进行非正式协商的情形。为促进纠正违法力度，检察机关将纠正违法数量作为考核评价指标，并将侦查机关和审判机关的书面回复作为认定的依据，这样一来本属制约手段的纠正违法反而需要违法主体予以配合才能顺利实施。

四、完善路径（一）制约体系的完善

1.完善对侦查机关的制约机制

第一，完善检察机关对侦查机关讯问行为的制约方式。在目前我国未确立犯罪嫌疑人沉默权以及讯问时律师在场制度的背景下，检察机关通过非法证据排除方式对侦查机关讯问行为的制约就成为从外部遏制侦查机关刑讯逼供行为的主要力量。鉴于非法证据排除制度的有限功能和相对不完善，检察机关对侦查机关讯问行为的制约可考虑从两个方面予以完善。一是积极探索检察机关审查口供合法性的有效方式。在继续坚持目前通用的要求侦查机关出具办案说明和调取入所体检证明等方式的基础上，积极探索询问涉嫌刑讯逼供行为的办案人员以及犯罪嫌疑人同舍人员等方式。二是健全检察机关提前介入侦查的方式。对于提前介入侦查的重大案件，可以考虑确立检察机关派员参加首次讯问甚至参与全部讯问的方式，从而防止侦查人员采取非法方式获取口供的情形发生。三是严格控制羁押的执行过程。对于未在看守所等合法场所进行羁押或者将犯罪嫌疑人提出看守所后进行的讯问，由于讯问地点不合法而导致可能出现刑讯逼供情形的，检察机关可以依法将相关口供予以排除。

第二，完善检察机关对侦查机关强制措施的制约。在人身自由权方面，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，需要延长30日拘留期限的情形，应当由检察机关进行审查批准，不再由侦查机关自行决定实施；与普通监视居住相比，由于指定居所监视居住可以折抵刑期，其对人身权利的限制更甚，因此应当参照逮捕，对于侦查机关决定实施指定居所监视居住的，应当由检察机关进行审批。在隐私权方面，对于符合法定条件的案件，由检察机关审查批准后，侦查机关才能采取技术侦查措施，在紧急情况下，侦查机关可以先行采取技术侦查措施，但应在事后及时向检察机关报告相关情况，经审查，检察机关不予批准的，侦查机关不得继续采取技术侦查措施。为保障犯罪嫌疑人的相关权利，对于侦查机关未在看守所等合法场所羁押犯罪嫌疑人的情形，检察机关应当通知侦查机关进行纠正。

第三，完善检察机关对侦查不作为的制约。一是确立检察机关的侦查指挥权。不论是提前介入侦查阶段，还是在退回补充侦查阶段，检察机关均有权向侦查机关发出侦查指令，侦查机关有义务按照侦查指令收集证据，对于不服从侦查指挥的侦查人员，检察机关可以通过“建议更换办案人”和“建议改变案件管辖”等方式予以制约。二是适度扩大检察机关机动侦查权的适用范围。对于本属侦查机关立案侦查的案件，经检察机关通知立案仍不立案，或立案后撤销案件以及立案后怠于侦查等不作为的情形，可由检察机关进行立案侦查，从而形成对侦查机关的制约。

2.完善对检察机关起诉裁量权的制约

第一，审判机关应严格限制检察机关撤回起诉的范围。按照我国相关司法解释的规定，对于出现不负刑事责任情形的公诉案件，检察机关均有权撤回起诉，但应由审判机关作出是否准许的裁定。但在司法实践中，审判机关一般未对撤回起诉的具体情形进行区分，均会作出准许撤回起诉的裁定。这种处理不仅严重损害了被追诉者的合法权益，而且使得司法丧失了作为正义的最后一道防线功能。为避免程序倒流，倒逼检察机关作出审慎的起诉裁量，应当将检察机关的撤回起诉范围严格限定为客观情势变更或是法律、司法解释变化导致起诉不当等情形，对于确属行为不构成犯罪或者无充分证据证明犯罪的情形，审判机关应当作出不予撤回起诉的裁定并依法作出无罪判决。

第二，扩大侦查机关对检察机关起诉裁量权的制约范围。对于侦查机关移送审查起诉的案件，检察机关在未改变认定事实的基础上改变罪名起诉的情形，属于检察机关起诉裁量权的范围，侦查机关不具有制约的正当性，况且检察机关起诉的罪名如有不当，可能在审判环节经由审判机关通过判决予以制约，从这个意义上而言，侦查机关也不具有制约的必要性。对于检察机关认定部分事实予以起诉的情形，检察机关实质上是对不予认定的事实作出了不起诉决定。如果认为典型的不起诉是对“人”而言作出的，那么这种情形下的“不起诉”则是对“事”而言的。从本质上而言，侦查机关对于检察机关这种部分否定侦查结果的情形，是具有制约正当性的，而且，在这种情形下，由于审判的被动性，审判机关无法主动对检察机关进行制约，则说明侦查机关的制约又具有相应的必要性。因此，对于检察机关否定部分侦查事实而提起起诉的情形，侦查机关可以向检察机关提出复议和复核，要求检察机关补充起诉或者重新提起公诉。

3.完善制约手段体系

第一，适当扩大检察机关对侦查措施的审批范围。将侦查措施的决定权和执行权相分离，由司法机关负责审批和由侦查机关负责执行，是防止侦查权任意侵犯相关权利的有效模式。例如，在我国，逮捕以及延长侦查羁押期限等均要由检察机关批准后，侦查机关才能予以执行。然而，目前我国侦查措施的司法审批范围较窄，仅包括前述逮捕和延长侦查羁押期限两种。为进一步加强司法对侦查的过程制约，有必要适当扩大检察机关对侦查措施的审批范围。对于检察机关批准逮捕的情形，应当由检察机关批准后，侦查机关才能相应实施逮捕强制措施的变更；同理，指定居所监视居住的启动实施和变更执行，也应当由检察机关进行审批。对于住宅的搜查，由检察机关许可后，侦查机关方可实施，在紧急情况下，侦查机关先行实施搜查的，应当将相关情况及时报告检察机关，由检察机关对其合法性进行审查确认。当然，也不能一概而论将所有侦查措施均纳入检察机关的审批范围，否则将可能导致侦查效率下降等后果。目前而言，对于可能侵犯案件当事人基本权利（例如人身自由权、隐私权等）或者可能危及司法公正的侦查措施，应将其纳入检察机关的审批范围，从而防止侦查权的滥用。

第二，适当扩大非法证据的排除范围。按照我国《刑事诉讼法》的规定，对于采用刑讯逼供方法收集的口供和采用暴力、威胁方法收集的证言，应当予以排除。但对于采用威胁、引诱和欺骗等非法方法收集的口供和证言，则无明确予以排除的规定。为防止“对实践中非法使用威胁、引诱、欺骗的方法获取口供与证言产生某种鼓励的效用”[5]，从而加强对侦查机关的制约，对于“使用违背有关法律规定，违背社会公共道德和可能产生虚假证据的威胁、引诱、欺骗的手段”[5]22获取的口供和证言，应当予以排除，不得作为定案的依据。此外，应当初步确立“毒树之果”规则，从而扩大非法证据的排除范围。对于通过刑讯逼供等非法手段收集的口供，既要排除口供本身，又要排除根据口供所派生的其他证据，例如根据非法口供所提供线索而发现的物证以及“重复自白”等口供，在不符合“独立来源”、“必然发现”以及“稀释”或“清洗污染”等例外原则时，也应当予以排除，从而防止侦查机关对非法口供排除原则的规避。

第三，构建程序性制裁制度。“所谓‘程序性制裁，其实是指警察、检察官、法官违反法律程序所要承受的一种程序性法律后果。……程序性制裁通过宣告无效的方式来追究程序性违法者的法律责任的。”[6]目前，在我国的司法实践中，不捕、不诉、判决无罪以及抗诉所引起的改判等涉及案件实体处理结果的诉讼决定在检察机关与侦查机关、审判机关之间的制约作用明显。对于程序违法行为，检察机关多以纠正违法的方式对侦查机关和审判机关予以制约，由于纠正违法行为无论在案件实体处理结果方面还是在程序方面均不会对侦查机关和审判机关招致相当不利的诉讼后果，因而检察机关纠正违法的数量尽管为数不少且逐年增加，但对于促进侦查机关和审判机关严格依照程序进行诉讼的作用仍十分有限。因此，有必要构建程序性制裁制度，通过宣告诉讼行为无效的方式，加重相关机关和人员的程序性责任，从而在检察机关与侦查、审判机关之间形成更紧密的制约关系。具体而言，对于最严重的程序违法行为以及严重侵犯诉讼权利的违法行为，可以一概宣告无效，对于该违法行为所获取的证据，也应予以排除；对于一般性的程序错误行为，也可以宣告无效，但允许进行补救，对于一般性的程序错误行为所获取的证据，也不能一概予以排除。“一些实证研究的成果则显示，这些程序性制裁制度对于减少警察的非法侦查行为，甚至促使警察养成依照法律程序办理案件的习惯，都是有着积极作用的。”[6]159

第四，构建检察机关的建议惩戒制度。依前所述，程序性制裁可以使侦查机关、检察机关和审判机关因程序违法行为而承受刑事程序上的不利后果，但如果没有相关人员因违法行为而导致的行政纪律惩戒甚至刑事责任的话，由于责任自负原则的缺失，程序性制裁并不能使程序违法行为人受到实际的惩罚，进而不能有效规制其程序违法行为。在我国的刑事诉讼实践中，对于侦查机关和审判机关的程序违法行为，检察机关可以通过纠正违法的方式予以制约。但这种方式只具有确认行为违法和提醒相关机关纠正的功能，无法产生启动惩戒程序的效果。至于相关机关是否对相关人员的违法行为启动惩戒程序以及是否实际作出相应的惩戒，完全由相关机关自主掌握，从而消解了纠正违法这种外部制约方式的效果。为此，应当在检察机关纠正违法制度的基础上，构建检察机关的建议惩戒制度。对于侦查机关和审判机关的违法行为，检察机关在提出纠正违法的同时，可以提出惩戒相关人员的建议，相关机关在接到检察机关通知后，应当启动惩戒程序，并应及时将惩戒结果告知检察机关。当然对于检察机关的惩戒建议有异议的，可以向同级检察机关或者上级检察机关提出其具体意见。此外，可以考虑建立检察机关直接进行惩戒的制度，以应对侦查机关拒不启动惩戒程序的情形。

4.完善制约结构

第一，调整地方政法委对刑事案件的协调方式。一是取消地方政法委对刑事案件事实的“协调”。地方政法委对刑事案件事实进行协调，破坏了侦查机关、检察机关和审判机关之间逐次递进的证据审查和筛选机制，消解了刑事诉讼法律对三机关之间构建的制约关系，同时由于缺乏规范性的运作程序，决策主体与责任主体之间错位，当错案发生时，责任主体不明确，可能导致事后无法追责或者追责不力。二是明确地方政法委协调刑事案件的范围。涉及案件事实认定、实体法律适用等方面的问题，地方政法委一律不得协调；对于侦查机关、检察机关和审判机关之间按照刑事诉讼法律的规定需要配合的情形，当三机关之间出现矛盾导致无法配合或者配合不畅时，地方政法委可以予以协调，防止三机关之间因“扯皮”和互相推诿等内耗导致诉讼效率低下和惩治犯罪不力。

第二，完善对违反法定程序非法干预的登记备案报告和通报制度。侦查机关、检察机关和审判机关在办理案件过程中，对于行政机关、社会团体和个人通过说情、打招呼以及威胁等违反法定程序的方式非法干预案件正常办理的情形，应当将相关单位和个人非法干预的情况及时登记备案，并向上级机关或者同级党委进行报告，并由上级机关或者同级党委视情形将非法干预的情况在一定范围内予以通报。对于党委、人大的个别领导不依法定程序或者超越职权对具体的案件办理进行干预的情形，也应当将其登记备案并向上级机关或者同级党委报告，防止个别领导以党委、人大的名义非法干预案件的办理。

（二）配合体系的完善

第一，构建具有约束力的侦查取证配合体系。在审查起诉阶段，检察机关可以要求侦查机关提供法庭审判所必需的证据材料，侦查机关应当及时收集和提供；对于侦查机关不及时收集或者提供以及收集或者提供的证据材料不符合检察机关要求的，检察机关可以将案件退回侦查机关补充侦查；侦查机关对于检察机关退回补充侦查的案件，应当在补充证据后移送检察机关审查，无法补充的应当作出说明；对于检察机关退回补充侦查的案件，侦查机关无权提出异议，即使认为不当，也应按照检察机关的要求进行补查；对于侦查机关未按照补充侦查提纲进行补充侦查的情形，检察机关可以拒绝受案，由侦查机关补充侦查完毕后再受理案件，对于检察机关拒绝受案的情形，如果导致补充侦查期限超期的，由侦查机关承担超期的责任。

第二，禁止检察机关与审判机关之间“交换意见”类的单方接触。“法官在审判活动中，不得私自单独会见一方当事人及其代理人”是最高人民法院对法官职业道德的规定，但是无论是在大众话语还是诉讼法学上，检察官并不视为一方当事人，实践中检察机关与审判机关之间在诉前“交换意见”活动在频率上极为常见，而且在司法实务人员的认识中也并未觉得有不当之处，反而认为有助于避免检法之间不必要的分歧，是有益之举。而事实上“交换意见”这类的活动有着严重的弊端，首先有可能导致法官受片面信息的影响而先入为主，形成片面的预断；其次，被追诉人的权利无法得到保障，在诉讼中被客体化；再次，事实上也影响着检察机关自身职能的正常履行。

第三，构建诉因制度。根据刑事诉讼法律的规定，法院在审理期间发现新的事实，可能影响定罪的，可以建议检察机关补充或者变更起诉；检察机关在审查有关理由后，可以作出补充或者变更起诉的决定。为了避免出现法院通过检察机关的配合，主动扩大了审理范围，实质上是在检察机关的配合下法院成为了诉的提出者和事实上的追诉者这种情况，以诉因制度确保法院的裁判活动严格遵循“不告不理”和“诉判同一”原则[7]。法院审判的对象必须与检察院起诉指控的对象一致，法院只能在检察院起诉指控的范围内进行审判，不仅对于检察院未指控者及其罪行法院无权进行审理和判决，即使法院在审判过程中发现检察院起诉的罪名无法成立，人民法院改变罪名也应当给予辩护方以新的充分的防御准备，而不能径直改判。

（三）考核机制的完善

第一，适当提高程序错误或者一般违法情形的考核比重，构建实体程序并重的考核体系，从而增强检察机关通过纠正违法行为方式进行制约的效果。现实而言，我国检察机关与侦查、审判机关之间的职权配置关系（尤其是检察机关与侦查机关之间）在短期内尚无重大调整的可能，因此除却通知立案、不捕、不诉、抗诉等几种典型的制约方式外，对于侦查机关和审判机关的绝大多数程序错误或者一般违法而言，检察机关的纠正违法仍是主要的制约方式。对此，应当改变目前侦查机关和审判机关未将程序错误纳入考核体系和考核比重较小的现状，适当提高程序错误在考核体系中所占的比重。但在程度上还是应该有所区别，毕竟程序错误或者一般违法情形无论是性质还是后果均不及实体错误。

第二，将检察机关与侦查、审判机关之间的配合事项以统一方式分别纳入三机关各自的考核体系中，从而激励配合防止扯皮。对于应当配合的事项，积极配合的，应将其作为工作业绩纳入考核体系中予以积极评价，未予配合的情形，则在考核体系对其作负面评价。

第三，科学设置考核指标，从而理顺配合制约关系。对目前侦查机关、检察机关和审判机关的各项业务考核指标进行全面评估，对于可能消解制约关系以及影响配合制约关系错位甚至导致制约关系异化为配合关系或者相反情形的考核指标进行完善或者予以取消。对于侦查机关的破案率、批捕率、起诉率、检察机关的无罪判决率以及审判机关的改判率等重点业务指标，不宜实行一刀切式的绝对化处理，人为设置不符合司法规律和办案实际的过高标准。JS

参考文献：

[1]赫尔曼.德国刑事诉讼法典[M].李昌珂，译.北京：中国政法大学出版社，1995：3.

[2]潘金贵.侦诉协作：我国检警关系改革的目标模式[J].甘肃社会科学，2008，（4）：213.

[3]朱孝清.论附条件逮捕[J].中国刑事法杂志，2010，（9）：3.

[4]孙长永.侦查程序与人权[M].北京：中国方正出版社，2001：1.

[5]龙宗智.两个证据规定的规范与执行若干问题研究[J].中国法学，2010，（6）：21.

[6] 陈瑞华.程序性制裁制度的法理学分析[J].中国法学，2005，（6）：151.

[7]陈卫东，李奋飞.论刑事诉讼中的控审不分问题[J].中国法学，2004，（2）：148.