金融消费者知情权保护的困境解析与出路探索

摘要：知情权是金融消费者进行金融消费的前提，也是金融消费者实现其他权益的基础。但是，当今金融市场日益复杂化、专业化、多样化，存在严重的信息不对称现象，金融消费者在金融市场交易中处于弱势地位，其知情权经常受到各种侵害，由此引发了诸多金融机构侵犯金融消费者权益的事件。然而，目前我国在维护金融消费者知情权的法律保护方面存在着诸多缺陷，因此有必要借鉴发达国家的经验，进行相关金融立法、行政监管、司法救济等方面的改革，切实维护金融消费者权益。

关键词：金融消费者；信息不对称；知情权；信息披露；适合性规则

中图分类号：DF414文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.06.10

随着我国金融市场的飞速发展，越来越多的金融产品和服务介入到了社会生活的各个方面，它们在人们生活中扮演着越来越重要的角色，但是金融市场存在着严重的信息不对称现象，金融消费者在金融市场交易中处于弱势地位，其知情权经常受到各种侵害，金融纠纷事件大量涌现。本文试图从金融消费者知情权法律保护的角度出发，对完善我国的金融法律制度提出建议。

一、金融消费者的知情权及对其进行法律保护的重要性（一）金融消费者知情权的内涵

知情权通常是指公民对与自己有关的事务或者有兴趣的事务及公共事务有接近和了解的权利[1]。知情权的英文为“right to know”，我国通常称之为知悉权、了解权或者得知权，我国台湾地区将其译为知的权利和资讯权。一般认为，知情权作为公法层面的正式概念，是由美国记者肯特·库柏在1945年的一次演讲中率先提出的，其基本内涵是公民有权知道其应该知道的信息，国家应当保障公民在最大范围内享有获取信息的权利[2]。消费者知情权最早由美国总统肯尼迪提出，消费者知情权是指消费者对其购买、使用的商品或者接受的服务享有知悉真实情况的权利。

所谓金融消费者的知情权是指金融消费者在购买、使用金融商品或者接受金融服务的过程中所享有的要求金融机构向其全面、客观、及时、透明地披露有关信息的权利。全面性是指金融机构应当就金融商品或金融服务的特点向金融消费者进行全方位的介绍，不能只介绍有利信息而不介绍不利信息。客观性是指金融机构在对金融商品或者金融服务进行宣传、介绍时，要实事求是，不得作虚假宣传或进行虚假陈述。及时性是指金融机构应该在合理的时间内进行信息披露，使金融消费者能够在最短的时间内得到自己所需要的信息，把握时机并及时作出相应的判断和决策，否则可能会导致金融消费者投资的预期落空。透明性是指金融机构应该用清晰、公平、无误导的方式向金融消费者提供高度透明的金融产品或服务，以达到让金融消费者充分理解和知情的程度。

（二）保护金融消费者知情权的重要性

1.有利于维护金融消费者的权利，实现金融消费者的权益

知情权既是金融消费者进行金融消费的前提，也是金融消费者其他权益实现的基础。金融市场具有专业性、复杂性、多样性的特点，处于信息弱势地位的金融消费者越来越难以了解金融产品或服务的确切含义，也无法全面、准确地了解自己所享有的权利和承担的风险，因而可能在交易过程中作出错误的选择，使自己的金融权益受到损害。例如，在签订保险合同的过程中，许多消费者在面对保险合同条款时通常感到高度抽象、艰涩难懂，不能准确理解保险合同中的保险标的、保险金额、保险风险、保险费率等内容，致使其合法权益不能及时、充分地实现，也就失去了进行金融消费的意义。因此，保护金融消费者的知情权能有效解决金融机构与金融消费者之间信息不对称的问题，使金融消费者能够准确、充分地了解金融商品或者服务的真实情况，获取信息质量合格的金融产品，切实维护自身的合法权益。

2.有利于促进金融秩序健康、稳定发展

金融市场中的信息不对称会引发逆向选择和道德风险，出现商品的“柠檬现象”（仅仅从表面上看，无法分辨其质量的优劣，甚至连其内部是否腐烂都无法确知）。金融市场的资源配置也要以真实、准确、透明、及时的信息作为前提条件，只有质量合格的信息才能使各种金融资源合理有效地整合，进而促进整个金融市场的高效运转，达到最佳效果。信息不对称现象则会导致金融市场的资源配置不合理以及运行效率低下，不利于金融行业的发展。正是因为对金融消费者知情权保护力度不够，金融消费者对金融相关信息不了解，不断受到金融机构的欺骗和蒙蔽，进而使整个金融市场陷入混乱，引发了一次又一次的经济危机。因此，保护金融消费者的知情权，通过法律手段强化金融机构的信息披露义务，能够促进整个金融市场健康、快速、稳定、有序地发展。

西南政法大学学报周宇：金融消费者知情权保护的困境解析与出路探索二、金融消费者知情权法律保护存在的问题近几年我国的金融市场发展迅速，由于一直缺乏专门针对金融消费者的法律保护，在金融产品交易过程中时常发生侵害金融消费者知情权的事件，日益暴露出了我国在金融立法、行政监管、司法救济等方面对金融消费者知情权进行法律保护存在的问题。目前对金融消费者知情权的法律保护主要存在以下几个问题：

（一）金融立法方面

1.金融立法对金融消费者缺乏明确的规定

纵观当前我国的法律体系，尚未对金融消费者进行准确界定，在基本立法领域也未明确金融消费者的概念和地位，对金融消费者知情权的保护一直处于欠缺的状态。虽然《消费者权益保护法》在第2条提到了“为生活需要购买、使用商品或者接受服务”的消费者，但是按照这一规定，也只是界定了“消费者”的概念，并且特指生活消费的消费者，因此金融消费者难以被纳入《消费者权益保护法》的调整范畴。另外，《消费者权益保护法》虽然为消费者知情权的保护提供了依据，赋予消费者知悉商品或者服务真实情况的权利，但是制定《消费者权益保护法》的目的主要是为了保护普通商品或者服务的消费者，因此《消费者权益保护法》第8条第2款所说的“知情”也只是针对普通产品，尚未涵盖金融产品，难以满足金融消费者对知情权的合理需求。

其他法律法规或者金融领域的监管规定对于金融消费者的概念也未作出明确规定。《商业银行法》和《银行业监督管理法》使用“存款人”的称呼，《保险法》将保险消费者称为“被保险人”，《证券法》则将资本金融市场的投资人称为“客户”。一些金融监管文件中虽然提及“消费者”，如银监会于2006年颁布的《商业银行金融创新指引》首次使用了“金融消费者”一词，但大多不是在严谨法律意义上的使用，以至于何谓“消费者”或者“金融消费者”，并未有任何解释。

总而言之，我国立法并未正式确认“金融消费者”这一概念，从法律逻辑角度分析，要想保护金融消费者的合法权益，必先确立其主体资格，肯定其法律地位，进而赋予其维护自身合法权益的法定权利。如果尚未在立法层面明确金融消费者的概念和地位，那么对其保护就缺少了法律依据，对其知情权的保护也就无从谈起。

2.对金融机构的信息披露义务规定不足

第一，纵观我国的金融法律法规，虽然也出现了一些关于金融机构信息披露义务的规定，但是这些规定多为原则性规定，缺乏实际的可操作性。例如，《商业银行法》第31条只规定了商业银行应当对按照中国人民银行规定的存款利率的上下限确定存款利率的内容进行公告，然而这个规定对于商业银行的信息披露义务是比较空泛的。2006年开始实施的《证券登记结算管理办法》在证券登记结算活动中确立了公开、公正、公平、安全、高效的原则，而未对证券登记结算机构相关的信息披露义务进行具体的规定。2003年通过的《商业银行服务价格暂行办法》虽然对银行服务价格的确定程序、收费标准等问题作了较为详细的规定，但是这些过于简单、零散的规定显然无法给予金融消费者知情权足够的、有效的保护，并且过于原则性的规定也根本无法应对金融产品不断创新对金融消费者权益保护所提出的挑战。

第二，现行法对金融机构的信息披露就算有具体的规定，也缺乏全面性，更没有相应的责任追究的规定。银行业关于银行信息披露的规定不全面，如《商业银行个人理财业务管理暂行办法》（以下简称《理财办法》）仅仅对银行在理财产品交易时以及交易后的信息披露义务进行规定，而未对银行在缔约之前的信息披露义务作出明确、具体的规定。《商业银行信息披露办法》（以下简称《办法》）仅规定商业银行在每个会计年度终了后的4个月内披露相关信息，这不符合信息披露的及时性要求，不能使金融消费者在最短的时间内得到自己所需要的信息，影响其作出合理的判断和决策。虽然《办法》要求商业银行对包括信用风险在内的各类风险进行提示，却未对发生风险或亏损的原因作出明确的要求。《办法》及《理财办法》没有明确指出银行业对消费者应当承担相应的民事责任，而仅仅局限于行政责任。《保险法》没有确定是否将其规定适用于投资性的保险产品，只是出台了《管理办法》，保险公司的信息公开缺乏时效性，缺乏对违反者民事责任的明确规定。《证券法》仅仅对证券发行人、上市公司的证券信息披露义务作出规定，而承销商、保荐人、证券服务机构只是信息保证人，而非信息披露主体[3]。

（二）行政监管方面

1.监管模式存在缺陷

金融监管是国家通过特定的机构对金融交易行为主体进行监督和管理，以规范金融机构的交易行为，促进金融机构依法稳健地经营和发展，实现对金融消费者权益的保护，推动整个金融行业健康、稳定、有序地发展。金融机构是否全面、客观、准确、及时、透明地披露有关信息，一直都是各国金融监管机构监管的重点。我国金融监管模式实行的是“一行三会”的分业监管模式，即针对银行、保险、证券等不同金融行业里的金融机构，分别由不同的部门进行监管。具体而言，中国人民银行主要负责货币政策的制定和执行，并对货币市场和外汇市场进行监督管理；银监会负责对全国的银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构进行统一的监督管理；保监会负责对全国的保险市场进行监督管理；证监会负责对全国的证券、期货市场进行集中统一的监管。由于金融行业的飞速发展，银行、保险、证券各领域内的金融机构开始不断将业务拓展到对方的经营领域，交叉业务不断增多，出现了金融混业经营的趋势。但是在分业监管模式下，各行业的金融机构都是按照本行业监管部门的要求进行信息披露，这会导致在不同的行业之间产生信息屏障，由于缺乏行之有效的监管协调机制，依然按照原来不同行业的信息披露要求进行信息披露，就会对同一种金融交叉产品出现多种信息披露标准，不可避免地出现监管真空和监管重叠的现象，并且由于缺乏透明、规范的制度保障，金融机构在处理金融纠纷时，容易出现相互“踢皮球”的现象，致使金融消费者的合法权益得不到有效保障。

2.缺乏专门的金融消费者权利保护机构

当前，我国消费者权益保护的专门机构是消费者协会，但是其只侧重于保护传统的消费者即只对进行生活消费和劳务消费的消费者加以保护，并且具备专业金融知识的工作人员比较稀缺。在面对日益专业化、多样化、复杂化的金融产品和服务时，消费者协会往往会感到手足无措、力不从心。再者，对金融消费者的事前保护尤为重要，这远比简单地保护消费者的金融权益更加复杂。金融消费者保护不仅涉及到多方面的利益，而且还关系到防范金融风险、维护金融稳定方面的问题，这已超出了各级消费者协会的职责和能力范围。通过制度控制金融消费者的交易风险，制度的制定者不仅要能准确识别金融领域内的各种风险，而且还要能够敏锐察觉和分析金融风险演变和整个经济循环周期之间的关联，而这些要求实际上已经超出了消费者协会的职能范围。

（三）司法救济方面

1.金融消费者举证难度大

金融消费者与金融机构发生纠纷后，很多人不会选择向法院起诉，其原因主要在于：通过诉讼维权存在诸多障碍，自身的合法权益不能得到及时、有效、充分地救济，因此金融消费者自然就对司法救济产生了抵触感。即使有的金融纠纷得以立案并进入诉讼程序，也要面临着举证难的问题。根据《民事诉讼法》“谁主张，谁举证”的规定，金融消费者要想通过诉讼维护权益，首先要拥有证据，但是我国目前在金融消费领域并未采取全程录音的作法，如果让金融消费者来承担金融机构有隐瞒真实情况、虚构事实的证明责任，证明金融机构侵犯了他们的知情权，使其遭受了不必要的损失，则会强人所难，无疑会陷金融消费者于非常不利的境地，最终导致金融消费者败诉。

2.小额诉讼问题亟待解决

我国的诉讼费用相对而言还是比较高的，为了挽回较小的损失而耗费宝贵的诉讼成本和巨大的精力去打官司，即使胜诉，也会出现“赢了官司赔了钱”的后果，其性价比的确不高，人们不得不对司法救济敬而远之。但是，如果大部分金融消费者选择妥协让步，就会在很大程度上助长金融机构的败德行为，进而使他们毫无忌惮，变本加厉地侵害金融消费者的合法权益，并且也会使金融消费者的知情权一直无法得到有效保护，从而造成恶性循环。

三、我国金融消费者知情权法律保护的完善路径为了更好地保护金融消费者的权益，使金融消费者知情权法律保护体系趋于完善，有必要借鉴发达国家的先进经验，进行相关金融立法、行政监管、司法救济等方面的改革和完善，切实维护金融消费者的合法权益。

（一）金融立法方面的完善

1.明确金融消费者的法律地位，赋予金融消费者知情权

从国外对金融消费者权益保护的立法趋势来看，各国日益重视金融消费者的权益保护，明确了金融消费者的法律地位，赋予金融消费者知情权。越来越多的国家重新审视金融商品和服务的消费者保护问题，如2000年英国《金融服务和市场法案》（Financial Services and Markets Act 2000）首次以立法的形式确定了“金融消费者”的概念，依法将其界定为“贸易、商业、职业目的之外接受金融服务的任何自然人”。美国2010年通过的《Dodd-Frank华尔街改革和消费者保护法》为了更为明确地界定金融消费者的概念和范围，采用了概念加列举的方式。2001年4月实行的《日本金融商品销售法》也明确规定，本法保护的对象为资讯弱势的一方当事人，该法之适用对象不仅包括自然人，还包括不具备金融专业知识的法人。

因此，我国应当顺应时代潮流，转变立法思路，明确金融消费者的法律地位，赋予金融消费者知情权，切实保护金融消费者的合法权益。在对金融消费者进行专门的法律保护方面，学界对是否制定专门性的金融法律存有争议。有学者认为，由于我国尚未出台统一、全面的规制金融市场的法律，也未确认金融消费者的概念，这导致在金融消费者权益的保护方面缺乏法律依据，因而应当借鉴发达国家的经验，制定一部对金融市场统一管理的《金融服务法》，明确“金融消费者”的概念，规定其权利义务，赋予其真正的法律地位，并对金融、保险、证券业的金融服务原则及标准进行统一规定，强化金融机构的信息披露义务[4]。也有学者认为，现行的《消费者权益保护法》已对消费行为进行了界定，并能涵盖金融领域的消费行为，因此无需专门立法，只需在现有的《消费者权益保护法》基础上进行修改、完善，并辅以金融领域的特别法，建立起一个金融消费者保护的综合法律体系。笔者认为，应当在《消费者权益保护法》中扩大对于消费者的定义，明确金融消费者的概念和法律地位，对其进行适当的倾斜保护，对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的保护范围、特殊权利、保护原则、保护机构的职责和纠纷解决途径等。赋予金融消费者知情权，给予金融消费者知情权以法律保护，尤其是咨询权，即金融消费者享有的、就其购买或者使用的金融商品和接受的金融服务的相关信息向金融机构询问的权利[1]15-18。其次，制定有关金融消费的特别法律，将保护金融消费者的权益提升为立法宗旨和金融监管的目标，使金融消费者能够知悉金融商品和服务的真实情况，有效消除金融机构和金融消费者之间的信息不对称，切实保障金融消费者的合法权益。

2.加强金融机构的信息披露义务

阳光是最好的杀毒剂。信息披露制度是解决金融市场交易双方信息严重不对称问题的有效途径，能够使金融消费者在接受金融产品和服务之前充分了解其特点和风险，使金融消费者能够更加理性地作出判断和选择。当今，许多国家都明确要求金融机构以普通金融消费者易懂的语言详尽、清晰、准确、全面地披露金融产品或服务的相关信息，特别是对消费者的权利义务产生重大影响和决定消费者选择的核心内容。

由权利可以推知义务的存在，由义务可以推知权利的存在。金融机构享有获得他人资金的占有、收益的权利，其将金融消费者的资金汇集起来进行管理和使用，就必须履行相应的义务，必须以明确的语言、格式、内容将金融产品和服务的结构、投资风险、市场潜在风险、免责条款等相关信息向金融消费者进行充分、详细地披露和风险提示，确保金融消费者在购买金融产品或者接受金融服务前就已知晓并理解相关风险。在日益专业化、多样化、复杂化的金融市场中，科技的飞速发展使得金融商品和服务的专业性和技术性含量越来越高，但是金融机构使用的术语和内容过于抽象、难懂，使得一般的金融消费者很难真正了解金融商品和服务的内容，正如奥巴马总统所说的：“没有人知道那些厚重的、打印精美的金融产品购买合同到底是什么东西，消费者应该获取易懂、透明、准确的信息。”

在强化金融机构信息披露义务方面，一些发达国家的相关立法比较完善。例如，英国金融服务局于2006年出台的金融机构《业务规则》明确了保护金融消费者知情权的原则，要求金融机构“公平对待消费者，有义务向消费者提供需要的信息，并用清晰、公平、无误导的方式向消费者传达信息”，“对任何依赖于其判断的消费者都必须保持合理的谨慎，以保证自己的建议和决定的适当”[5]。英国于2009年发布的《改革金融市场》白皮书提出，金融机构应该为金融消费者提供高度透明的金融产品，以确保金融消费者能够获得所需的金融服务。美国《诚实贷款法》要求贷款人采用相同的格式披露贷款的主要条件。美联储研究认为，任何消费者，包括见多识广的消费者，在众多的金融产品中作出最优选择的能力始终需要依赖于充分和良好的信息披露。日本颁布的《金融商品销售法》和《金融商品交易法》也突出了金融机构的信息披露义务，其要求金融机构必须用通俗易懂的语言及时、准确地向金融消费者提供其所购产品或所接受服务的相关信息。

英美等发达国家的金融业发展程度比较高，金融市场比较成熟，相关的金融立法也比较完善，在处理金融机构和金融消费者之间的矛盾方面积累了丰富的经验，这些国家在保持金融业较快发展的前提下积极保护金融消费者权益的一些作法值得我们学习、借鉴。笔者认为，可以从以下几个方面来强化金融机构的信息披露义务：

第一，立法要明确规定金融机构向金融消费者提供与金融产品和服务相关信息的义务，相关的金融信息应该包括：（1）金融商品和服务的基本情况，如金融商品和服务的名称、发行人、发行日期、有效日期、产品结构、商品在二手市场的流通性、商品在二手市场的交易规则等；（2）与金融商品和服务相关的金融风险，如商品和服务的收益率、风险预计、风险可能导致的结果；（3）其他可能给消费者的判断带来影响的重要信息[1]15-18。

第二，明确金融机构信息披露的标准。金融机构应当向金融消费者提供全面、客观、及时、透明、易得、充分的金融信息，使得金融消费者能够了解和掌握金融产品和服务的真实信息，综合分析、统筹考虑、从而作出理性的判断和决策。

第三，明确规定金融机构违反信息披露义务所应承担的民事赔偿责任，赔偿数额为金融消费者的本金损失。笔者建议借鉴美国CFPA法案的作法，在我国立法中引入一般性反欺诈条款，对采用不正当手段、虚假记载、诱导性陈述、遗漏记载等方式披露信息的金融机构进行处罚，使其承担相应的民事责任，借助一般性反欺诈条款的强大功能，保障和鼓励金融消费者对复杂多变、花样繁多的金融市场欺诈行为提起诉讼并要求赔偿，使之成为金融消费者权益实现的重要保障。现行的《消费者权益保护法》仅仅规定经营者负有告知义务，而没有明确规定其在违反信息披露义务时所应承担的法律责任。如果没有民事赔偿责任作为保障，基于有限理性和趋利的特点，金融机构很难有效地向金融消费者披露相关信息，势必会发生侵害消费者知情权的情形，而保护金融消费者的合法权益也将成为一句空话。日本《金融商品销售法》就规定：“金融商品销售业者如果违反信息披露义务，未就重要事项向顾客进行解释说明，或者向顾客提供了臆断的判断等行为，应当就顾客遭受的损失承担民事赔偿责任。”

3.引入适合性规则

金融市场中的信息不对称现象使得金融消费者在金融市场交易过程中处于信息弱势地位，在面对复杂多样的金融产品或服务时，由于金融机构的工作人员向金融消费者推荐金融产品时通常会片面鼓吹金融产品的收益率，而不愿过多提及金融产品具体的投资方向及潜在的风险，金融消费者往往受到金融机构工作人员的蒙骗，购买大量无法分辨质量优劣、不适合他们的金融产品，最终导致金融消费者利益受损。

为了避免金融机构工作人员向金融消费者推荐不适合他们的产品，一些国家将”适合性规则“引进法律。适合性规则（suitability rule）是指在向金融消费者推介金融产品或服务时，金融机构必须根据金融消费者的投资经验、投资目的、资产状况，推荐适合客户的金融商品。适合性规则最早产生于美国证券交易商协会（National Association of Securities Dealers，NASD）1939年制定的自律规则，根据该规则，证券商向顾客推荐购买、出售或者交换证券时，成员基于顾客向其披露的财产状况和需要以及持有其他证券的信息，应当有合理的理由相信该推荐是适合该顾客的[6]。

日本在1992年的《证券交易法》中首先规定了适合性规则，并扩大其适用范围，所有的投资型金融产品都适用该规则，随后颁布实施的《金融商品交易法》也引入了适合性规则。日本法中的适合性规则分为狭义和广义两种。狭义的适合性规则是指要求从业者判断该金融商品是否适合推荐给投资人的规范；广义的适合性规则是指从业者需要了解投资人的属性，并据此以适合投资人了解的方式对产品进行说明[7]。目前采用适合性规则的国家和地区还有欧盟、韩国、加拿大以及英国。

我国有关适合性规则的相关规定可以借鉴日本《金融商品交易法》和欧盟《金融工具市场指令》的规定。首先，金融机构在向金融消费者推介金融产品或服务之前，要先了解金融消费者的经济状况、投资目标、金融经验、风险偏好和风险认知能力，并根据金融消费者的个人情况向其推荐合适的金融产品，并有理由相信所作的推荐适合该客户。其次，当金融消费者决定购买某种金融产品时，金融机构还要根据金融消费者的个人具体情况对其是否适合该金融商品或服务作出评价，若不适合则应及时告知金融消费者，并详细对其说明理由，不得劝诱或者再次劝诱，不得提出武断性建议，不得提供特殊利益或者进行担保等。

（二）行政监管方面的完善

1.改进金融监管模式

为了解决分业监管模式给金融市场所带来的问题，1997年诺贝尔经济学奖获得者默顿和波蒂于1993年首先提出了金融功能性监管的理论。所谓功能性监管是指依据金融体系的基本功能而设计的监管，它关注的是金融机构的业务活动及其所发挥的基本功能，而非金融机构的名称，相同的金融业务活动由同一个监管者进行监管，而不论这个活动由哪个机构来从事[8]。较之传统的金融监管模式，它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，更具连续性和一致性。其优点表现如下：首先，功能性金融监管关注的是金融机构的业务活动及其发挥的基本功能，以此确定相应的监管机构和监管规则，能够有效解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，从而避免监管真空和监管重叠现象的出现。其次，功能性金融监管对于混业经营背景下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，除了设立跨行业、跨市场的监管部门，还强调加强不同行业金融监管部门之间的协调配合，这样可以使金融监管机构的注意力不再局限于行业内部的金融风险。再次，由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管机构和监管规则具有一致性，能够更好地适应金融业在今后发展过程中所遇到的各种问题。正是基于功能性金融监管的诸多优点，很多国家开始对金融市场采用功能性监管模式，通过银行、保险、证券之间的业务区分来对不同的金融行业进行监管。

我国现行的监管体制仍然是机构性监管模式，在金融机构业务界限日趋模糊的情形下，这一方式显然难以奏效。在现有金融监管机制不能有效维护金融市场安全、有序、稳定的情形下，如果贸然照搬国外功能性金融监管制度，也不一定符合我国的现实情况。即使对于已经采用了功能性监管模式的国家，由于金融市场有自身发展的特点，在监管工作中也还在不同程度上运用机构性监管方式。所以笔者建议，应当以现有的监管制度为基础，适时引入功能性监管的内容，以期实现机构性监管和功能性监管之间的良好互动并产生最好的金融监管效果。

2.建立专门的金融消费者权利保护机构

英美等发达国家在这方面做得比较好。英国历来十分重视金融立法，于2000年颁布了《金融服务与市场法》，实现了对银行业、证券业、保险业的统一规制，并授权金融服务管理局（Financial Service Authority，FSA）对金融消费者实行统一保护，FSA有权要求金融机构在一定的时间内提供其所需要的相关信息，同时FSA也负有持续记录金融机构相关信息及向公众披露非商业性信息的义务，金融消费者则享有获取FSA记录的相关信息的权利。美国将次贷危机产生的原因归结为对金融消费者保护不力，因此于2009年出台了《金融监管改革：新的基础》的改革方案，该方案要求美国联邦政府建立“消费者金融保护署”（Consumer Financial Protection Agency，CFPA），由CFPA统一行使分散于美国联邦储蓄系统、联邦贸易委员会、联邦存款保险公司等机构中涉及金融消费者保护的职权。设立该机构的目的是提高金融产品和服务的透明度，公平、负责任地对待每一位消费者，为了使金融消费者免受欺诈，还设立了简便的程序。日本虽然没有像美国那样在立法中设立专门的金融消费者保护机构，但其在2000年颁布的《金融商品销售法》打破了银行、保险、证券等不同行业之间的界限，明确了金融消费者的地位，强化了对金融消费者的保护，明确规定了适用于全体金融消费者的有利法律保障，主要包括：金融机构的解释说明义务、劝诱行为应具有适当性以及金融机构应承担的民事损害赔偿责任。

我国可以借鉴英国《金融服务与市场法》中关于FSA的相关规定，成立一个专门的金融消费者权利保护机构，该机构应当以维护金融消费者权益为宗旨，有权向各个金融机构了解相关的金融信息，并有向金融消费者提供全面、及时、准确、易得、易懂的金融相关信息的职责，使得金融消费者能够充分了解自己所购买的金融产品或者接受的金融服务的特点和风险，进行理性的分析、判断后，更加理智地选择合适的金融产品和服务。

（三）司法救济方面的完善

1.在金融消费领域实行举证责任的倒置

所谓“举证责任倒置”是相对于举证责任“正置”原则提出的，即是与“谁主张，谁举证”相对的概念。通俗地说，举证责任倒置是指基于法律规定，在通常情形下本应由提出主张的一方当事人就某种事由负担举证责任，转由他方当事人就某种事实存在或不存在承担举证责任，如果该方当事人不能就此举证证明，则推定该事实主张成立的一种举证责任分配制度。由于金融消费者在诉讼中本来就处于信息和力量弱势的地位，如果继续让金融消费者来承担金融机构有隐瞒真实情况、虚构事实的证明责任，让其来证明金融机构侵犯了他们的知情权，则会强人所难，无疑提前宣告了金融消费者权利救济的失败，这就违背了法律的基本原则和立法精神，不符合实质的公平正义要求，因此在金融消费领域实行举证责任的倒置是非常必要的。

笔者认为，只有在金融消费领域实行举证责任倒置的原则，才能抑制金融机构的败德行为，有效保护金融消费者的合法权益。具体来说，当出现金融纠纷、消费者向法院起诉金融机构侵犯其知情权时，应当实行举证责任的倒置，由金融机构向法院提供证据证明自己没有实施侵害金融消费者知情权的行为，如果不能进行有效证明，其将吞食败诉的苦果，承担损害赔偿的民事责任。因此，为了避免这一可怕后果的发生，金融机构只能规范自己的交易行为，采取全程录音的方式来降低自己的经营风险。这既有效保护了金融消费者的合法权益，同时又促进了整个金融行业的健康、持久发展。

2.设立小额诉讼机制

小额诉讼程序是指立法上为了简便、快捷、高效地审理案件，针对请求小额金钱或其他替代物所设定的一种审理程序。小额诉讼并不是专为解决消费纠纷才设立的制度，但由于大多数小额案件都是由消费者针对经营者提起的，因此它实际上作为解决消费纠纷的制度一直在发挥着作用。美国早在在20世纪30年代就已经设立了小额诉讼法庭，其诉讼费用相当低廉，原告只需象征性地缴纳极少的费用就可以提起诉讼。通常在提起诉讼的3-4个星期内就会受到法庭的传唤，为了方便当事人出庭，法庭在下午6点半开始办公。日本于1998年实施的《民事诉讼法》创设了小额诉讼程序，它的适用范围仅限于30万日元以下的小额金钱支付请求的诉讼。小额诉讼程序应当在一次期间审理终结（特别情况除外），并且小额诉讼程序实行一审终审制度，不得进行上诉，法庭有义务提醒当事人认真考虑、谨慎选择适用此程序。新加坡也于1984年出台了《小额申诉裁判法》，以快速、简便、低廉地解决消费者与经营者之间的纠纷。在我国台湾地区，信用卡纠纷也大多通过小额诉讼来解决。目前我国的《民事诉讼法》只规定了适用简单民事案件的简易程序，并没有关于小额诉讼制度的相关规定，并且简易程序和小额诉讼程序在诉讼原理以及诉讼方式方面都有明显的不同。

笔者认为，我国应该借鉴其他国家和地区的先进立法经验，并结合我国的实际，对《民事诉讼法》进行修改，尽快设立小额诉讼机制，以其低廉的费用、便捷的程序、处理及时等优点为金融消费者知情权的法律保护提供可靠保障，切实保障金融消费者的合法权益。JS

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