协商：化解公共冲突的一种基本方式

殷向杰　张桐

摘 要：协商对于化解公共冲突具有显著的意义，它不仅是民主社会发展的内在要求，还是化解公共冲突的有效手段，对于建构和谐社会和实现“中国梦”都具有重要的意义。目前，不少公共管理者在观念上不想协商，在手段上不善于协商，也缺乏协商所需的必要的社会氛围，这给以协商化解公共冲突的方式造成很大阻碍。公共管理者应当树立协商是化解冲突首选、是必须的“规定动作”等观念，要尊重民众权利、习惯平起平坐，防止先“定调子”的协商。

关键词： 协商；公共冲突；化解；群体性事件

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2013）06-0017-05

改革开放三十多年来，我国经济发展取得的巨大成就有目共睹，令全世界惊叹。但也出现了纷繁复杂的社会矛盾与问题，各类公共冲突事件屡屡发生。在市场经济深入发展、民众权利意识逐渐提高、社会力量发展迅速的时代背景下，要处理好各类社会矛盾、保证社会平稳健康发展，公共管理者就必须重视协商在公共冲突化解中的重要作用，掌握依靠协商化解冲突的基本技能。

一、以协商化解公共冲突的必要性

（一）协商是民主社会发展的内在要求

世界进入近现代社会，随着国家的职能复杂化，传统民主理论越来越难以有效解释和回答不断变化的社会政治现实。对传统民主理论进行反思、修正以适应公共管理的变化发展就成为当代民主理论家不容忽视的课题。为了回应社会发展过程中的国家、市场和市民社会的结构分化和公民社会分裂的现实状况，以协商达成民主的治理方式应运而生，并在实践中不断完善。

随着我国由计划经济向市场经济的转型，当代中国的权利规范也发生了深刻的变化。尤其表现为，在经济领域：个人的经济行为方式由听命转向自主，主体间经济联系方式由政府安排转向主体间的合约，经济风险承担方式由国家承担转向个人承担。在政治领域，公民的选举权、被选举权、知情权、言论权等一系列权利逐步得到加强，公民越来越多地参与了政治权力的产生过程，参与了对公共权力行使过程的监督和制约。在社会领域，人们逐渐由组织化的生存状态发展为社会化的生存状态，个人的尊严和价值得到了更多的尊重，个人成为独立承担责任的权利主体。在文化领域，大众传播媒介由纵向单向度传播发展为横向多向度交流，教育更加强调学生个性化的培养，文学艺术也由标准化、共性化转变为更加强调个性化、多样化，由严格排他的价值观念逐渐发展为强调宽容和对话。[1]

这些变化要求政府在公共管理活动中必须更加重视民主的力量，要更加认识到以民主的方式来处理公共事务的重要性。而协商正是民主实现的最主要的方式和手段之一，通过协商能够很好地照顾到相关主体的实际需求，寻找不同主体间都能够接受的价值和方案，从而实现对公共事务的有效治理。而当代信息技术的发展，法制的不断完善，也为通过协商达成合意提供了更好的社会基础和条件。

（二）协商是化解公共冲突的有效手段

协商作为化解公共冲突的一种基本方式，是人类对自身与社会关系理性自觉的产物。和谐发展的时代主题使协商成为调节社会政治冲突的“帕累托改善”工具，习惯和善于利用这个工具，是社会管理者的必然选择。用协商来解决各类问题和冲突已成为当代民主社会的共识，相反，不善于利用协商这个工具则会更容易导致冲突频发、冲突升级。

协商对于公共冲突能量的疏导作用尤其表现在：第一，协商可以使冲突双方感到自己处于和对方同样平等的地位上，产生自己受到尊重的感觉，从而减少情绪化的冲突能量；第二，协商能够较为充分地表达各自的观点，避免相互间产生不必要的误会，从而为在差异中寻求共识提供条件和可能；第三，协商达成的合意是彼此意志的共同体现，从而为以后的顺利执行提供很好的基础；第四，协商是一种比较温和的方式，彼此都需要处于相对理性的状态，从而可以有效避免彼此间的伤害性互动导致的冲突迅速升级。

2013年中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》认为，现阶段中国社会处于矛盾多发期，社会矛盾多样而复杂。资料表明，征地拆迁引发的群体性事件占一半左右，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占30%左右，其他社会矛盾引发的群体性事件占20%左右。[2]这些冲突涉及大量社会群体，有些群体本身掌握的社会资源很少，在社会竞争中处于不利地位。在法律和政策空白、盲点较多、模糊区间很大的背景下，不经过协商，没有得到他们的同意和理解，就擅自强行实施某项工程或决策，极易引发难以控制的群体性事件。在事件发生后，单纯依靠传统的行政管理方式，依靠强力的行政管制，习惯于由上至下的说服教育等手段，很难真正解决问题。要获得民众的认可，就必须学会利用协商的方式，通过相互理解、共同商议来达成合意。

邓小平曾明确指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[3]要切实实现政治稳定，并进而维持整个社会的稳定，就必须在社会政治、经济生活中充分发扬协商精神，利用协商方式来化解矛盾冲突。回顾云南孟连、贵州瓮安等几起群体性冲突事件都与政府不善于协商有关。可以假设一下，对于这些习惯于隐忍的善良民众，如果多采取一些平等的协商的手段，矛盾绝不至于激化。

（三）协商是构建和谐社会、实现“中国梦”的重要途径

改革开放以来，虽然物质文明、精神文明和政治文明建设取得巨大成就，但也出现了一些影响社会和谐的现象。例如，公共权力“私化”和公共资源流失现象比较严重，社会分配不公，城乡之间、区域之间的经济社会发展不平衡的矛盾突出等。这些矛盾与问题，单纯地靠管制与控制乃至压制是不能解决的，而必须加强冲突化解方式的运用。[4]而协商正是冲突化解的主要方式之一。要建设社会主义和谐社会，社会管理者就必须要充分利用协商手段，建立了解、沟通的有效机制，让各阶层公众的利益得到基本的平衡，而不能将自己和公众对立起来，进一步激化矛盾和冲突。

如今，国强民富的“中国梦”激发了全国各民族各阶层的热情。然而，中国梦的实现，一是需要稳定的社会环境，这是基础和前提；二是，要理顺各种关系，动员民众力量，共同致力于社会发展和民族复兴。这两个最主要的方面，都需要充分发挥协商的作用。通过协商，达成共识、凝聚力量、化解冲突，通过协商，改善官民关系、群体间关系、个人间关系，减少社会中的冲突因素，从而为中国梦的实现提供坚实的基础。

二、以协商化解公共冲突中存在的问题

目前以协商化解公共冲突过程中存在着很多问题，尤其表现在以下几个方面。

（一）在观念上，不愿意协商

中国长期以来的官本位意识非常浓厚，管理者高高在上，民众则一直是被管理的对象。改革开放以来，随着社会主义市场经济的深入发展，民主法制建设的不断进步，民众的权利意识不断增强，越来越多的民众要求参与到公共事务管理中来，越来越多的群体要独立地表达出自己的利益诉求。但是一些政府管理者官僚习气不改，居高临下，不愿意和民众平起平坐，平等协商，而是习惯于讲官话、套话、大话，这对于通过协商化解公共冲突造成了很大的阻碍。

（二）在手段上，不善于协商

作为一种化解矛盾冲突的手段，协商有一系列的具体要求，需要公共管理者掌握相关的技巧。但目前，不少政府管理者还缺乏必要的协商的技巧或能力。比如，一些管理者并不善于倾听对方的看法，这就无法完全了解对方的意图；不少管理者对相关法律法规并不熟悉，而是习惯于靠行政命令推进工作，无法有效地推进“依法协商”；不少管理者不善于把握中立的管理者立场，不掌握沟通、调停的技巧，不善于疏导民众的情绪，等等。这些都不利于发挥协商在公共冲突化解中的作用。

（三）缺乏协商所需要的社会氛围

近年来，一些突发性群体事件往往通过把“一般事务行政化，经济事务政治化，常规事务应急化”，以静坐、堵路、自杀等特殊方式来实现自己的利益诉求。尽管其中多数参与者确实有自己正当的利益诉求，但不容忽视的是，一些当事者并没有足够的理由来支持自己的主张，而是通过闹大的方式来要挟对方，比如“医闹”等。一些地方政府为了保持暂时的社会稳定，对一些闹事者采取妥协让步的态度，从而使更多的人采取这种不正常的利益表达方式。这种社会氛围不利于协商的正常开展。

三、以协商化解公共冲突应当树立的观念和注意的问题

在新的时代环境下，社会管理的重要方式和手段是协商沟通和利益的调节，而不是靠行政强制手段强迫公众服从。要认识到，面对各种社会内部矛盾，协商沟通和利益调节是前提，是常规。因此，公共管理者在协商中就要注意尊重和维护公众权利，要与对方平起平坐而不是居高临下，要听得进不同意见，然后再互相沟通，以达成共识，化解矛盾冲突。

面对矛盾冲突，公共管理者应该认识到：

协商，是化解矛盾的首选，抑制冲突的前提。面对各种矛盾冲突，管理者首先应想到和依靠的方式是协商和沟通，强制手段不能再是解决公共问题的常态，而如何化解社会矛盾则成了社会管理的艺术。随着我国改革的深入发展，利益关系发生重大调整，原来的利益结构和分配关系被打破，新的利益和分配关系在逐渐形成过程中，必然会引发各种矛盾和冲突，尤其是城市住房拆迁、集体土地买卖和转让等问题，若处理不好，则很容易造成群体性事件。“我们不是把讨论当作绊脚石，而是把它看作任何聪明行动所必不可少的首要前提”，[5]协商也是如此。

在协商过程中讨论分歧产生的原因，以大多数人接受的观点修正自己，争取达成更多共识。显然，积极有效的协商与沟通，自由平等的讨论与对话，不仅有利于观点冲突消弭、共识达成，也有利于制定和执行公共政策。当然，即使达成了共识也并非就此消除了分歧，只要通过协商和沟通，矛盾就不至于激化成冲突。此外，协商的结果具有很强的合法性，它不同程度地纠正了错误判断的发生并增加了正确认知。因此，面对矛盾冲突，协商沟通是管理者的首选，是抑制冲突和减少突发事件的前提。

协商，是必须的“规定动作”，而不是管理者的恩赐。管理者与公众真诚地协商，这不仅是法治政府的基本要求，也是推进民主协商的基础条件。卢梭认为国家是人民与统治者签订的契约，每个人都是平等的。基于权利让渡和契约关系，公民都有参与公共事务的权利。德雷泽克指出：“应该将更多的个人、利益集团和团体纳入到协商的过程中来，尽管他们一直以来都被排除在决策的大门之外。”[6]通过有效的协商，畅通利益表达渠道，建立利益协调机制，调和与化解社会管理过程中的利益矛盾，这是当前推进我国创新社会管理模式的重要内容，也是构建社会主义和谐社会不可回避的现实问题。不管是政治体制下的协商民主，还是社会不同的利益主体间的协商，官民之间、警民之间、公众与公众之间的矛盾都需要协商。作为社会管理者，在调解矛盾时，应将协商视为一种“必须”的“规定动作”，而不是自选动作，更不应该当做对公众的一种恩赐，不能认为跟公众协商沟通了一次，就已经给足了公众面子，公众就应当无条件地服从政府或领导者开出的条件。这不是真正的协商，还是一种强迫。

协商是常态，其程序公正是达成正义的途径。无论是政治体制下的民主协商，还是社会管理中的各种矛盾主体之间的协商，协商都应成为管理者的常规动作，而不应视为一种消极管理的选择，不应仅仅是“走过场”和完成程序性活动的象征。这种协商不仅浪费时间，欺骗公众，也损害了政府形象，其结果将偏离社会管理的预期。协商应成为一种制度，其制度化也是协商民主本身的内在要求。社会转型期的复杂矛盾表明，如果没有相应的协商机制来协调，将可能给社会带来诸多不稳定因素。因此，要努力协调不同的利益关系，在各利益主体之间做多层次、多方位、经常性的充分协商，尽可能地把矛盾化解在萌芽状态，以保持社会的稳定与健康发展。

在协商过程中，管理者应当注意以下几个问题：

一是一定要承认、尊重、维护公众权利。协商理论认为，协商的主要目标不是狭隘地满足个人利益 ，而是寻求能够最大限度满足更广泛公众愿望的政策。但同时更要承认、尊重和维护参与主体的利益，这是协商得以进行的基础条件。社会管理者在协商中应尊重各种利益主体不同的利益，理解多元社会的多元利益冲突是一种客观存在，承认产生矛盾和问题的实质是利益分歧。在讨论公共问题及其冲突的过程中，允许各种利益主体真实自由地表达利益诉求。当然，社会管理者在协商中一定是争取对方的利益让渡，以维护公共利益。但是不能片面地认为只有让协商对方少得到利益而政府得到更多的利益才是成功的协商，因此，在协商中打官腔唱高调，以所谓“国家利益”、“集体利益”、“发展大局”的帽子压人，这些都是不可取的。

公共政策实施和社会管理需要得到民众的认同，其前提之一是承认其利益诉求的正当和有效。但事实上，许多“规划”和“大项目”的形成和推动，往往更多地来自于管理者的意志。因此，协商中的管理者不应固守自己的观点，而必须承认公民权利的合理性，这要求管理者不仅提供协商主体都能接受的理由，还应认真倾听协商主体的异议、质疑并及时做出回应，要尽力达成所有人都能接受的结果。

二是社会管理者要习惯与对方“平起平坐”。传统的官本位思想根深蒂固、影响深远，新中国建立以来在计划经济体制下民众对政府过度地依赖。正因为如此，管理者自身有一种优越感，其权威性不容冒犯。这些都是与建设法治政府和服务型政府背道而驰的。

协商中的“平起平坐”是社会管理发展的愿景之一。但是，不可否认，实践中协商过程更多地是由政府组织负责提出议题，社会管理者主导议程，大众只是被动的参与者。民众已经处于协商的弱势一方，管理者如果再不放下架子而且高高在上、盛气凌人，民众是难以接受的。能不能平起平坐，与公民平等地进行协商，也体现了管理者是否具备民主与法治素养，是否具有现代行政理念。

三是防止先“定调子”的协商。无论从逻辑上看还是从协商本身来看，基于协商而形成的共识不应当是事先预设的目标。协商过程中双方表达的诉求根本不存在对与错，而只是“合适不合适”和“接受不接受”的问题，因此管理者不能剥夺参与协商的公民反对与拒绝的权利。同时，协商的过程也是管理者与公民相互说服与妥协，进而取得共识的过程。显然，经过协商而最终形成的社会管理方案和措施因其最大化地体现了公民的意愿而最终具有合法性。另一方面，“控制官僚自由裁量权的恰当途径是施行协商民主，实行协商的民主立法模式”。[7]对于协商过程中对方的不同观点，管理者必须认真倾听、能够包容并且做出回应。协商模式应该确保参与决策过程中的公民是自由的，参与公共决策过程的公民仅受与协商相关规则的约束，而不受其他权威性的规则与要求的限制。“日益增多的、正式的和多元的公共协商不仅使强权者为自己的行为负责，而且与制度性或政策性结果密切相关。在一个存在社会性和经济性结构不平等的社会中，这种辩论也是一种通过民主程序来反映一些不公正待遇的方式。”[8]因此，在协商中要允许双方提出自己的诉求，并且能够耐心地听取对方对自己的意见的否定性陈述，管理者不能事先就定好“调子”，这种所谓的协商只是围绕着管理者已经确定的意见在兜圈子，多是询问对方“这个意见你们认可不认可”，而漠视了对方的意见表达，或者根本就不想知道其利益诉求。显然，这样的协商不可能达成共识。因此，在协商过程中社会管理者首先是一名耐心的倾听者和良好的沟通者，而不是一个发布命令的长官或照章办事的执行者。

当今的社会管理对政府提出了更高的要求，而管理方式和理念从强制走向协商是必然的选择。这要求，社会管理者不仅不能先“定调子”，更不能“掉脸子”，而应逐步接受和习惯于通过协商的途径，来解决和处理复杂的事务和矛盾。

总之，在市场经济环境下，管理者面临的问题与矛盾日益复杂。管理者没有理由把自己的意志强加于民众，而过分依赖行政强制手段，动辄动用管制手段也只能激化矛盾冲突。一般而言，压制和强制难以有效化解矛盾冲突，而协商沟通才是化解矛盾，抑制冲突，实现和谐的不二选择。

参考文献：

[1] 常健. 当代中国权利规范的转型[M]. 天津：天津人民出版社，2000.419-455.

[2] 陆学艺，李培林，陈光金.社会蓝皮书：2013年中国社会形势分析与预测 [M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[3] 邓小平文选第3卷[M].北京：人民出版社，1993.348.

[4] 常健，张春颜. 社会冲突管理中的冲突控制与冲突化解[J]. 南开学报，2012，（6）.

[5] 修昔底德.伯罗奔尼撒战争史[M].桂林：广西师范大学出版社，2004 .100.

[6] 约翰·S.德雷泽克.协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].北京：中央编译出版社，2006.77.

[7] Christian Hunold，Corporatism， Pluralism and Democracy： Toward a Deliberative Theory of Bureaucratic Accountability[J].Governance： An International Journal of Policy and Administration. Vol.14， No. 2， Blackwell Publishers，2001.

[8]Iris Marion Young. Inclusion and Democracy[M].Oxford： Oxford University Press，2000.36.