浅析征地拆迁群体性事件的成因、特点及管控

李振华

摘 要 近年来，随着社会各项事业改革和城市化步伐的不断加快，因征地拆迁、环境保护、劳资纠纷等引发的群体性事件的数量也不断上升。其中，征地拆迁群体性事件由于涉及面广、参与人数较多、利益诉求复杂，较容易引发参与者与当地党政机关、参与处置群体性事件的公安机关之间的激烈冲突。本文试从某地区在经济建设中发生的征地拆迁群体性事件的原因及特点出发，以群体性事件的管控为视角，探究征地拆迁引发的群体性事件处置对策。

关键词 征地拆迁 群体性事件 利益诉求 冲突

群体性事件并非一个法律上的概念，而是散见于多部法律之中。例如，我国《突发事件应对法》第三条规定“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”[1]；我国《治安管理处罚法》第二十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”[2]

通过对上述法条可知，群体性事件为某个特定群体为实现一定的利益而聚集共同表达集体诉求的行为，因其发生具有不确定性，应属于《突发事件应对法》中所说的“社会安全事件”。如果事件参与者的诉求没有通过合法合理的渠道进行表达并得到及时、妥善、有效的解决，可能会采取围堵机关、团体等单位的方式，违反《治安管理处罚法》中的相关规定；如果其中某个参与者在外界因素的刺激下（如与参与维护秩序的公安干警和基层干部发生口角或肢体冲突、所提出的诉求未得到满足等）发生犯罪行为，甚至可能将事件上升为群体性违法犯罪事件。

一、征地拆迁引发的群体性事件产生的原因

通过上述关于群体性事件概念的分析，结合某地区在经济建设中发生的征地拆迁群体性事件，笔者认为，引发被征地拆迁群体性事件的原因主要有以下几个方面：

（一）利益分配不平衡

从内部因素来看，征地拆迁往往涉及某一区域群体的利益，由于村民之间对土地分界、赔偿标准等事宜的理解存在差异，往往会因为个人情感上的好恶、村民与村民之间的社群关系乃至宗族关系等因素，认定征地拆迁补偿的发放可能存在“灰色地带”，存在“暗箱操作”等情况，从而为群体性事件的发生埋下隐患，给正常的工作开展造成阻力。从外部因素来看，征地拆迁引发的群体性事件很大一部分程度上与征地拆迁中关于土地补偿的标准执行有关，如早期土地管理相关制度不够健全，加上基层相关部门和工作人员在对土地性质、土地面积、承包及租用等相关情况确认不够详细等，造成了征地拆迁工作开始之后“一地多证”、村民与村民之间边界模糊（村村之间乃至乡镇之间）等被动的工作局面。

（二）沟通机制不畅通

征地拆迁工作开始之初，通常需要对被征用的土地进行调查，包括确认被征用土地的性质、尺寸四至、地上有无种植经济作物或构筑物等基本情况。参与人员应当包括国土部门、规划建设部门、当地政府中负责征地拆迁的部门、用地单位、被征用土地的所在村集体及相关利害关系人。受制于参与各方在知识结构、文化水平、沟通技巧等方面的差异，往往国土部门、规划建设部门和当地政府中负责征地拆迁的部门所宣讲的法律法规及政策、补偿标准、安置方案等内容无法被征地的村委会及相关利害关系人充分理解，而被征地拆迁的村委会和相关利害关系人又对用地单位不熟悉，相互之间缺乏必要的信任（如双方使用不同方言进行交流，可能会加剧不信任感和误解）。上述因素的存在直接导致了各方之间沟通的不畅通，为后续群体性事件的发生埋下了隐患。

（三）矛盾化解不到位

解决历史遗留问题方面，在征地拆迁引发的群体性事件中，参与人往往会在提出的诉求中夹带一些以往未得到及时解决的历史遗留问题，如自家在被征用土地上已盖三间房屋，年初时本计划加盖一间，但是由于报建时相关部门未及时审批，造成房屋打好地基之后一直闲置。此问题参与人曾多次向相关部门反映，但均未得到及时有效的回应和解决，造成此次征地中其地上建筑物面积的减少，拆迁补偿金额偏低。在解决新生矛盾方面，参与人为了实现对土地的充分利用和追求经济效益的最大化，往往会提出在被征用土地正式开发利用之前，允许其在土地上先行种植短期经济作物，确保实现土地利用、土地管理和个人经济收益的高度统一。但短期经济作物种植后不久，便收到了土地即将被开发利用的通知，如清除经济作物将会造成一定损失。

（四）稳控处置不及时

征地拆迁工作涉及面广、部门众多，如对于发现的矛盾问题无法及时反馈、解决，将直接导致矛盾累积，从而引发群众的不满情绪。同时，由于上文中所提到的部分历史遗留问题长期没有引起相关职能部门的重视，极易在征地拆迁工作中达到临界点，引发某一群体的不满情绪。

二、征地拆迁引发的群体性事件的特点

（一）利益诉求多元化

参与被征地拆迁群体性事件的群体主要为村民，其中大部分人在征地拆迁工作开始前主要依靠种养殖业、出租土地等来获取收益，维系家庭日常基本生活开支。在征地拆迁工作开始之前，主要有以下几个方面的诉求：征地补偿标准、青苗及地上附着物补偿标准、坟墓搬迁标准和违建的拆除等。在征地拆迁工作开始之后，主要侧重以下几个方面的诉求：被征地拆迁群众生活补贴发放、安置房屋的选址建设及周边配套设施和农村富余劳动力就业再就业培训等。上述诉求往往以交织混合的形态出现，如某参与人以种植热带农业经济作物为业，家中有五口人，其中劳动力两人，未成年子女两人（一名为在读高中生，一名为在读大学生），高龄老人一人。征地拆迁后，该参与人因缺乏劳动技能无法直接就业，子女教育负担较重，还有老人需要赡养。因此，某参与人提出如下诉求：第一，目前征地补偿标准较低，希望能够提高标准；第二，安置区房屋尚未建设完成，希望解决好过渡期的居住问题；第三，补偿款发放尚需时日，子女正在就学，生活压力较大。上述诉求在实践中由于涉及的部门较多，审批环节和时效无法完全统一，极易因无法及时答复而造成问题久拖不决。

（二）事件发生随机化

被征地拆迁群体性事件的发生，往往会受党政机关对群众诉求的回应及时与否、当地经济发展水平与征地补偿安置标准是否相适应、征地拆迁工作人员的态度好坏等因素的影响。有时，参与人甚至会以重大节庆活动的开展为契机，选择人群和媒体较为集中的地点聚集，发起群体性事件。例如，某参与人来到某大型户外比赛现场，发现有国家级、省级媒体正在进行视频直播，遂联系其他参与人赶来聚集，通过打出横幅的方式表达诉求，进一步扩大影响。有时，参与人甚至是根据个人的好恶等主观性因素判断发起群体性事件。例如，某参与人途经党政机关办公地点，发现正好有上级单位领导前来检查工作，因此认定如能立即反映一定会获得上级领导的重视并得到全部解决，遂电话通知其他参与人前来聚集围堵，表达诉求。

（三）表达方式极端化

征地拆迁直接关系到被征地拆迁群众的基本生存权益，在征地拆迁过程中，如果镇（乡）、村没有及时公示补偿标准，工作人员不注意工作方式方法，往往会直接引发被征地拆迁群众的反感，部分参与人甚至会通过敲锣打鼓、燃放鞭炮、喊话等方式召集自己的亲朋好友前来聚集围堵，从而引起口角、谩骂、推搡、对峙等激烈冲突。同时，为了迫使当地党政机关同意其诉求，参与人还会采取在被征用土地上种植短期经济作物、搭建临时构筑物（如棚户、围墙、路障等）、阻碍被征用土地的开发建设（如拦截工程车、设置路障、围堵施工人员等）等方式，造成被征用土地无法正常开发建设。

（四）人员构成复杂化

由于参与对象在文化水平、法律知识的素质参差不齐，在事件发端的初期，参与人员往往派出个别有一定文化素质、口头表达能力较好的代表向当地党政机关的负责人反映情况。对于反映的一些不合理或与现行法律法规政策相违背的诉求，如收到结果没有达到预期的期望值，参与人员为了扩大影响，可能会组织家族内部成员或者是其他社会成员参与。例如，某参与人认为被征地拆迁生活安置费的发放不应设有时间限制，当地党政机关的工作人员在宣讲了相关法律法规及政策后，该参与人仍表示不能够理解，认为是政府的征地行为导致自己无法继续从事经济作物的种植，理应通过发放征地拆迁生活安置费来弥补，且不应设有时间限制。回家后，遂召集全家人开会，并拟定了“各自召集朋友亲戚前往当地党政机关办公区聚集，妇女、老人和儿童打头阵”的群体性事件行动方案，确定了聚集的时间。

（五）组织形态碎片化

由于被征地拆迁群体性事件的发生具有一定的随机性，因此在持续时间较长、人数较多的群体性事件中，每次参与的人员情况都有可能会发生变动。同时，除了少数首要分子，部分参与人员可能因工作组的疏导、亲友的劝阻、诉求得到解决等因素而退出，从而导致群体性事件规模、事件激烈程度等变化。

通过上述对征地拆迁引发的群体性事件的原因及特点的分析，可以得知如果不能在群体性事件发生前乃至发生之初就对其进行科学分类和研判，有效地化解管控，势必将导致群体性事件的升级，加剧矛盾对抗的激烈程度，甚至可能借助微信、微博等网络媒体的传播，同步引发为网络群体性事件，徒增管控和处置工作的难度。

三、当前群体性事件管控处置存在的问题

（一）事件矛盾较为复杂，化解周期长、难度大

群体性事件发生之处，由于历史遗留问题、新生矛盾夹杂在群众诉求中出现，涉及的部门众多。其中既有合理的诉求，也有不合理诉求。相关部门在对矛盾问题进行分类、处置、转办和反馈的过程中，需要耗费大量的时间，同时还要有针对性地对群众提出的不合理诉求进行说服教育，周期较长，难度大。

（二）事件发生后冲突较为激烈，时效性较强

群体性事件的发生受制于参与人的主观因素和客观条件，因而具有一定的偶发性。政法部门往往通过对日常的信息情报收集，在事件发生之初就能初步排查出该事件的规模、参与人数等基本情况。在事件发生后，参与群体性事件的人员并非完全在同一时间抵达地点，且冲突发生的激烈程度存在不可预见性。在处置的过程中，一旦有部分参与人因情绪激动等，可能导致矛盾升级、冲突加剧，如无法及时调整处置行动方案，将影响整个处置稳控工作的开展效果。

（三）信息共享机制有待进一步完善

征地拆迁群体性事件的管控和处置是一项系统工程，特别是在处置的过程中，需要处置、稳控、教育转化、后勤保障等部门的通力合作、相互配合。因此，信息的传递也显得尤为重要，尤其是通过相关政法部门对群体性事件进行处置后，负责稳控、教育转化的部门要及时跟进，才能确保有效衔接，巩固成效。

（四）部分基层群众政策法律法规意识淡薄

在征地拆迁工作开始前，国土、规划、相关政法部门通常了解群众提出的诉求。部分群众由于政策法律法规意识淡薄，未能完全按照合理的途径表达自己的诉求，甚至受到部分别有用心人的挑唆，认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，从而引发群体性事件。

四、完善对征地拆迁引发群体性事件管控的对策

（一）坚持预防为主，强化日常矛盾纠纷排查调处

要切实减少被征地拆迁群体性事件的发生，就必须强化对诱因的源头治理，不断加强对日常矛盾纠纷的排查调处工作力度。要重点做好房屋报建、土地测量等关系群众切身利益问题的工作，关心群众在生产、生活方面遇到的困难，为“零就业”家庭、富余劳动力家庭提供就业再就业培训。注重预防在征地拆迁过程中遇到的抢种、抢建、违建等问题，防治出现新的矛盾。同时，强化对被征地拆迁村委会内部宗族关系、社群关系的分析研判，充分了解在群众中威望较高、致富带头示范作用较好的主要人员的思想动向，充分发挥他们在化解调处群众日常矛盾纠纷、引领脱贫致富方面的积极作用，有效维护当地社会的和谐稳定。

（二）强化法制宣传教育、政策解读引导

在征地拆迁群体性事件的参与者中，除了部分首要分子外，大部分参与者由于政策法律法规意识淡薄，对参与群体性事件的危害性了解并不充分，加上对征地拆迁相关规定的不熟悉，往往容易受到首要分子或其他别有用心人的教唆，从而参与到群体性事件中来。因此，相关部门要切实加大对征地拆迁相关法规的解读，帮助群众加深对土地测量、补偿标准等规定的认识。同时，结合征地拆迁工作开展的实际情况，有针对性地宣传《物权法》《刑法》及相关司法解释，引导和帮助群众进一步提升尊法、学法、守法、用法的意识，使法治理念深入人心。

（三）健全完善群体性事件处置的社会稳定风险评估机制

目前，政法综治部门已对包括征地拆迁、项目建设在内的事项启动了事前社会稳定风险评估机制。为切实有效减少被征地拆迁群体性事件的发生，政法综治部门要进一步细化评估标准，结合被征用土地的用途、所涉及地区的社情民意等现实因素，增加社会稳定风险评估的科学性和精准度。

（四）进一步提升基层政法综治队伍的素质

要在目前开展日常业务技能、法律法规等专业培训的基础上，增设维稳处突课程，有针对性地讲授如何尽早摸排并发现群体性事件苗头、如何加强对影响征地拆迁群体性事件情报信息的搜集和研判、如果做好信息上报和共享工作等重点内容，进一步提升基层政法综治队伍的素质。

（作者单位为中共陵水黎族自治县委办公室）

参考文献

[1] 突发事件应对法[DB/OL] . http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？ id=212681，法律图书馆网.

[2] 治安管理处罚法[DB/OL] . http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？ id=97597，法律图书馆网.