公共选择理论对政府角色的分析及对我国改革的启示

曾旭

摘 要 公共选择理论作为西方经济学的理论之一，是一门介于政治学和经济学之间的交叉学科，它的出发点是运用经济学的分析方法来研究政治过程，基于“经济人”的假设研究各个政治主体的行为。公共选择理论并非资本主义的专利品，当前中国政府正处于职能转型的过程中，在当下我国政府改革过程中，它同样可以提供许多有益的启示。

关键词 公共选择理论 政府角色 政府改革

中图分类号：F062 文献标识码：A

“自邓肯·布莱克于上世纪50年代首创公共选择研究方法后，公共选择理论作为一个理论流派的时间并不长，经过布坎南等人的努力，公共选择理论在60年代逐渐成型，70年代发展壮大，如今已被列为当代十大经济学派之一”。

一、公共选择理论概述

公共选择理论是运用经济学的逻辑和方法来研究政治学主题的一个新政治经济学分支。二战后，凯恩斯理论成为西方经济学的主导理论，国家干预经济力量的增强，政府职能和政府规模随之扩大，其结果是政府机构膨胀，资源浪费，国家干预陷入困境。公共选择理论正是在这种背景下提出了政府失灵以及政府行为分析的“经济人”假说。它以“经济人”假设为前提，以分析“交易过程”为核心，将这种方法论延伸到政治市场分析之中。

（一）公共选择理论的定义。

1、广义的公共选择理论。

从广义的角度看，公共选择理论首先是经济学理论的一个重要流派，丹尼斯·穆勒语，“对非市场决策的经济学研究，或者说，是将经济学的方法应用于政治科学”。其次，公共选择的主题是政治科学的主题，它所研究的国家理论、投票规则、投票者行为等都是政治科学研究的内容。

2、狭义的公共选择理论。

从狭义的角度来看，公共选择理论是公共行政学的一个流派，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，分析政治家、官僚和投票者的行为，其关注的重点是政府的管理及各个领域公共政策的制定和执行，也被称为“官僚经济学”。

无论是从广义角度还是狭义角度来看，公共选择理论都是将政治制度当作市场制度来研究的，政治家就像企业家，选民就像消费者，选举制度就像交易制度，选票就像货币。运用经济学的方法论和思路分析政治市场，是公共选择理论的关键。

（二）公共选择理论的方法论。

1、经济人假设。

在传统政治学的研究领域中，假设人是为公共利益服务的，是“政治人”；而经济学假设人是利己的，在个人利益最大化的基础上从事经济活动。公共选择理论则突破这两者的局限，把人的行为纳入一个统一的经济人的分析框架中，把人的政治行为和经济行为看成同一的，认为人类参与政治并不是为了追求真善美，而是为了追求自身的利益。政治市场中的人都是私利人，公共利益的最大化并不是政治家目标函数的首要变量，个人效益的最大化则是其权重最大的变量，即追求个人物质利益满足的利己主义是个人行为的首要因素。

2、个体分析方法。

公共选择理论认为，人类的一切行为，不论是政治行为还是经济行为，都应该从个体的角度寻找原因。个体是群体的组成细胞，个体行为的集合构成了集体行为，社会是个体追求自身利益的总体后果，国家是个体得以通过它寻求自身利益的一种机构。公共选择理论采取以个人为中心的分析视角，把“社会”、“国家”、“政党”、“法院”等集合性整体当做个人来理解，目的在于力图打开这些“黑箱”，直接分析其中的个人行为。

3、边际分析方法。

公共选择理论认为个人选择行为的依据或标准是边际收益大于边际成本。在政治市场中，一个政府机构的代理人在某一项事务上增加或减少投入所带来的净收益或净损失，与同样投入在其他事务上所带来的净收益或净损失相比，是多还是少，决定了他的政治选择或行为。同样，投票者是否参与投票以及投票给谁也取决于其自身的成本效益分析。

4、交易分析方法。

交易是指经济人从利益最大化的目的出发，在各主体之间进行自由交换，从而得到个人利益最大化的实现。交易可分为简单交易和复杂交易。公共选择理论认为政治是一种在解决利益冲突时进行交易而达成协议的过程，本质上是各种经济人之间的复杂交易过程。政治活动领域的重要命题不是社团、党派、国家，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程。

二、公共选择理论对政治过程各角色的分析

公共选择理论运用经济学假设和方法论研究政治选择和政治行为，主要体现在投票者行为、政治家行为、官僚行为和利益集团行为分析四个方面。

（一）对投票者行为的分析。

在经济市场中，消费者根据自己的消费需求在市场中讨价还价，最终达成成交协议。在政治市场中，政府提供的公共产品的使用对象——公民，也有自身的需求，我们称之为“偏好”。公民不同的偏好影响公共产品的不同政治决策。公共选择理论认为，“在民主社会，如果没有公民个人的消费偏好显示，公共决策就不具有合法性，在公共选择过程中，公民对自身需求和偏好的参与、表达就成为必需和必要的”。公共选择理论从“经济人”假设出发，认为政治市场中的选民和经济领域中的消费者的动机时同一的，都是出于追求自身效益最大化进行个人选择和做出个人行为。选民的投票行为取决于其投票所获得的收益和投票所支付的成本之比，当选民认为其参与政治投票所带来的好处超过他参与投票可能消耗的时间和精力时，选民才会热衷于政治参与。

（二）对政治家行为的分析。

在西方政府体系中，政府官员分为政治家和官僚（即政务官和事务官）。政治家是指通过选举获得职位，其任期与选举周期有关，对选民负责。公共选择理论认为政治家的行为目标可以分为两类：一类是为了实现政治理想或信仰而当选，这种情况只占少数；另一类是为了当选而当选，即为了下次再当选。为了当选，政治家必须是选票极大化。唐斯模型对政治家的行为特点作了具体分析：第一、政党或政治家是追求自己的利益，而不是追求某种意识形态的目标或公共利益；第二、政党或政治家凭选票极大化才实现自我利益，只有通过选举当选执政，政治家才能推行自己的政策，实现自己的政治理想。第三、政党或政治家以其提出的竞选纲领或可供选择的提案来争取选票。第四、政党或政治家提出的纲领或提案，只有符合中间投票者的偏好，才能实现选票极大化，当选执政。

（三）对官僚行为的分析。

西方政府体系中的官僚是专指终身任职的职业文官，他们凭借技术受到政府机构的雇佣，其任职与政治波动无关，只对上级负责。公共选择理论认为，官僚作出行为是为了追求自身利益，如薪水、职务津贴、公共声誉、权力、晋升机会等，而这些追求又体现为所属部门的权力和预算的极大化。同时，公共选择理论认为目前官僚行为存在缺乏竞争性、缺乏激励机制、非利润化、缺乏敏感性、个人影响力较大等特点。

（四）对利益集团行为的分析。

利益集团指那些由具有共同利益的人组成，对政府决策能够施加影响以获取“准竞争性的公共财富”的团体。利益集团的领导虽然不执掌政治机构权力，但是他们能够通过用脚投票、用手投票、用钱投票、用嘴投票等多种途径对政府官员、投票者施加各种压力和影响，以谋求对其集团有利的方案的支持。在西方国家，利益集团的影响力较大，其活动往往左右着税收分担的水平及其分布、财政补贴的去向、政府支出项目的设置等，对政治均衡的最终形成产生重大影响。但利益集团的局限性在于它往往表达的是集团成员的利益偏好，非集团成员的利益无法得到体现，这在很大程度上牺牲了非集团成员的利益。

三、公共选择理论对我国政府改革的启示

公共选择理论在对政治市场中的各类主体进行经济学分析之后得出了政府失败的结论，政府也会像市场一样失灵，即政府失败说。其具体含义是指：国家或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上能够做到的那样“有效”。政府失败主要表现在政府政策的低效率和政府工作机构的低效率。

政府失败并非资本主义国家的特有现象，社会主义国家同样存在。近年来，政府决策失效以及腐败问题层出不穷，房叔、房嫂、房妹等名词充斥着国人的耳膜，这表明官员腐败和寻租现象愈演愈烈。为解决和控制政府失败问题，中国必须进行政府体制改革。公共选择理论和市场经济一样，并非资本主义的专利品，公共选择理论作为一种具有普适性的理论，对当下矫正我国的政府失败同样能提供一些有益启示。

（一）承认政治领域的“经济人”倾向，通过好的制度设计来取代对“好人”的政治期望。

我国是社会主义国家，政府官员是应该是为人民服务、以人民利益为最高利益的，但现实是，处于社会主义过渡阶段的中国，政府官员同样存在私利动机，我们不能以社会主义国家为由而拒绝公共选择理论的“经济人”假设，只有承认并正确对待它、通过恰当的制度设计来完善政府管理模式才能更好地减少政府失灵。在公共部门引入竞争机制，通过市场化的竞争，降低公共产品生产的成本，提高决策的效率；通过立法使政府行为法制化，目前中国对公务员行为的规范只有公务员制度，对其具体行为的法制规范约束欠缺，亟需通过立法进行完善，减少官员腐败；健全和完善监督机制，通过强有力的监督机制使政府和官员的行为公开化、透明化，并受到约束。

（二）承认“经济人”倾向，对其加以合理利用和引导。

政府官员的自利动机促使其利用职权为个人敛财、为家人朋友疏通道路，一方面是由于制度漏洞使其有机可乘；另一方面也是由于中国行政伦理缺失的影响，在当下的中国政府，并没有一种良好的官员道德规范对其自利行为加以很好地引导，建立一种良性循环的激励机制，使官员的自利动机在合法合适的环境中得到释放，弱化官员们权钱交易的动力。

（三）承认政府的认知和行为能力有限，缩小政府干预范围。

政府干预不是万能的，干预过宽会使政府部门有扩大自身权力的倾向，增加政府寻租的机会。在政府定价、政府特许权、关税与进口配额、政府采购四大领域很容易发生寻租行为，为减少寻租行为，我国政府需谨慎界定政府职能，减少政府干预。□

（作者：武汉大学政治与公共管理学院，本科，研究方向：行政管理）

参考文献：

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