政策执行主体视野下的执行偏差

梁宇

摘 要 城市化进程不断加快，党和政府顺应时代的需求提出“建设社区”的方案，以改善人民群众的经济、政治和文化生活。但是，住到城市安置社区后，原本具有较高自治性的村民却普遍出现政治冷漠现象。现代化浪潮下，这种与政策方案“貌合神离”的结果为何会出现（可称“政策执行偏差 ”）？笔者力图从组织理论和过程分析的角度分析该政策执行偏差的原因，以期有所裨益。

关键词 基层民主 安置社区 执行偏差 组织理论 过程分析

中图分类号：D035 文献标识码：A

在基层自治的研究中，“村民自治”、“居民自治”以及“社区管理”等一直备受学者们的青睐，然而，一些处于这些范畴交叉之处的问题却鲜有问津，例如城市化进程中，“农转非”之后安置社区的基层民主建设的转型方式。从公共政策学中“政策执行偏差”的角度来考虑这个问题有较强解释力，政策的目标是对价值和利益的权威性分配，它的初衷是良性的。从政策目标到政策结果，政策执行是沟通两者之间的桥梁，它是解决政策问题的根本性环节和基本途径，同时，政策执行的好坏也决定了政策方案能否实现及其实现程度。因此，我们需要从政策执行的各要素中考察。组织理论给予了笔者思考的方向——“政策执行者”与“政策结果”之间的互动。

一、明确政策的主客体

（一）安置社区的界定。

随着城市化进程的不断推进，尤其是在城乡结合部，农村的土地不断被大面积征用，原有的行政村用地转化为城市用地，农民转化为城市居民，他们所居住的地方就是“安置社区”或者“安置小区”。

（二）界定政策执行的主、客体与目标。

1、政策执行的主体。

村民们心中的政府通常是指所在地的街道办和村委会（有时也包括基层党委和政府），为了符合实情，作者也将这两者当做组织（以下称为“政策执行者”）来分析。同时，《意见》中的相关条文也作了如此的要求。

2、政策执行的客体。

政策问题就是实际状态与期待状态之间的差距，这里，即是指设想的社区民主与原初村民自治之间的差异。政策执行的客体也有直接客体与间接客体之分，需要加以区别。根据公共政策学的定义，这里的直接主体就是基层民主的转型问题、优化问题；间接客体即为农村的原住民，或者说是安置社区与原有农村成员的交集部分。

3、政策执行的目标。

政策的目标即为所期待状态的实现，这里就是让原住民通过城市化和社区的建设过上服务更加周到、管理更加有序、文化更加繁荣的环境，是一种自己当家做主的生活环境。该政策目标与众不同，一方面它的考量指标是非物质产品——群众的政治参与度，另一方面，目标的形成是一个渐进的过程，贯穿政策执行始末。作者在此确定这个目标试图为下文分析“政策执行偏差”的原因做铺垫。

二、政策执行过程分析——以组织理论为视角，以BL社区为实例

理论工具不可能是完美的，但是能够从某一个视点出发反应一种问题。分析政策执行，这里作者试图采用组织理论和过程分析相结合的分析工具，以之优劣相互弥补，研究BL社区原有村委会（HF村）的组织行为对政策结果的影响。

（一）分析工具。

爱尔莫尔认为，“了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修改和附加新意。”政策执行可以被看做是政策的官僚化，组织的特征影响着政策效果的实现。组织理论的研究重点放在执行主体上，强调执行者的行为、属性等方面的特点对政策执行结果具有能动的影响 。组织是一个执行功能的载体，研究组织的行为可以将影响政策执行结果的所有因素统筹起来。这里，我们选取组织结构及其功能（包含领导者素质、决策与管理能力以及绩效水平 ）作为自变量。

然而，组织理论具有一定的缺陷，它过于强调对政策执行机构本身的研究，可能会模糊对政策执行过程的分析，遗漏掉一些有意义的东西 。为了弥补这一个缺陷，作者融入过程分析的视角，以考察政策执行过程中组织运作对政策执行结果的影响。

此外，需要声明的是，我们衡量基层自治转型的指标为人们的政治心理情况，或者说政治效能感。

（二）实例分析——以BL社区为实例。

执行过程主要分为两个阶段，第一个阶段是拆迁及其以前的村民自治阶段，第二个是拆迁之后向着居民自治、社区建设的方向发展的阶段，时间分割点在2011年夏。

1、阶段一：拆迁及其以前的村民自治阶段。

这一阶段，政策执行者开始逐渐褪去原初的村民自治时代的功能，组织的结构与功能伴随着基层生态的转型而变化。按照上级的要求，建立一个现代化的城市社区成为了组织执行政策的大方向。拆迁，是其建设社区的第一步，拆迁工作的预备标志着政策执行的开始，政策结果也开始形成。

（1）执行组织结构简化，角色冲突严重。从HF村第五组拆迁开始，拆迁、签约、置换费以及安置房成为人们热议的话题。大多数人搬离原住地，村委选举、计生和调解等机构人员分散，拆迁办、所属街道办以及村两委成员组成城建规划办公室，村委会成为上级和村民之间的疏导机构。此外，村委会成员角色冲突严重，一方面它是上届村民大会选举产生的民众利益代表，另一方面又要负责推行社区规划的工作。就像二组组长所说，有“里外不是人”的尴尬。事实上，利益面前，这些人员的取向也不一样。

（2）执行的功能弱化、单一。可以说，该政策的执行者并未很好的理解《意见》制定的宗旨，首先要指责组织由于认知能力有限，未能将政策社会化的工作做扎实。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督被搁置，维稳是上级政府和村两委的共识。拆迁过程中，原有固着在土地、集体经济之上的经济关系解构，已经被现代文化和市场经济消解的宗法血缘关系也无法维系村委会的地位，村委会的合法性降低。拆迁实际上就是一种博弈，HF村以国有土地为主，置换费用较高，政府和村民之间有真实的利益矛盾。在这个环境里，“经济人”假设相对适用于政府和村民，村民委员会的成员兼有以上两种角色，因此，这种角色冲突是导致政策执行偏差的重要原因。

（3）政策执行结果：民众信任度锐减。该政策的执行结果主要地体现在村民的心理层面上，个体政治心理的变化一般遵照着认知、情感和态度的顺序。第一阶段，即拆迁过程中，执行主体在结构和功能方面的变化消解了村民的信任感，归纳起来，其中的因果关系如下：第一，至于《意见》及本市制定的相关宏观性惠民政策，执行主体社会化工作的不力使得村民错误地将拆迁看做是上级政府的寻租行为、执行主体的自利行为。第二，村民委员会及其成员在角色上的冲突，异化了其自身的工作方式，激起了客体层面的强烈不满。第三，村民委员会成为上级政府的“代理人”，村民主观上认为利益分配不均而产生相对剥夺感。第四，拆迁中，政府的强制性行为销蚀了村民自治方面的政治效能感。

2、 阶段二：拆迁以后的转型阶段。

其实，第二阶段才真正算得上是基层民主制度的转型期。本文的执行主体在组织上具有承续关系，制度变迁具有路径依赖的特征，因此，第二阶段对于政策目标的实现颇具意义。然而，就现实而言，HF村的转型中的信任危机并未得到有效的扭转。

（1）新建社区内，原有执行主体位次降低，与其他主体之间存在潜在矛盾。安置社区包含着原有的城乡两类自治结构，二元行政管理制度经常会带来结构的冲突和权力矛盾。HF村改建之后的安置社区，其基本特征是城市行政组织负责管理和服务非农户籍的居民，而农村行政组织负责管理和服务农业户籍的村民，但时而也会出现交叉的窘态。虽已进行“村转居”、“农转非”，但社区干部多为原村干部，传统的血亲纽带、地缘纽带和集体经济利益纽带没有完全断除，组织机构转换不彻底。“社区”只是一种“幌子”，原有的建制依旧保留，对以服务为主体的社区建设没有规划认识。另一方面，社区居民们只是期待服务，而缺少共同参与的冲动，把自己搁置在从属的位置上，有“原子化”趋势。另外，与社区居委会并列存在着若干个村的村委会，影响了社区管理结构的完整和统一，常有相互扯皮现象。

（2）原执行主体在社区框架内，功能发挥受限。《意见》的颁布，标志着村民委员会功能的嬗变、精简化。按照其精神要求，“剥离社区居（村）委会行政事务，使其集中精力组织居民自治”，那么，自治组织的功能如何实现呢？一方面，城市化后村委会的功能如何转变为居委会的职能？另一方面是自治组织功能的发挥能否自主化、制度化的问题，新社区的行政级别如何定位，自治机构作为集中民意、自我管理的权力机关，上级政府“不干涉内部事务”的尺度如何衡量？

（3）政策执行结果：民众感知到村委会政治上的无能。第二阶段是该政策执行主体对《意见》内容的践行，这一阶段执行主体的行为是政策目标实现的直接导因。综上所述，民众对社区自治的冷漠主要归因于自治组织自身的原因，也就是说，原有自治组织的影响力在新建社区中受到了来自各方的限制，产生混乱并有所消解。从《意见》中可以看出，社区的建设中基层政府的作用是巨大的，原有自治组织对社区发展方向影响效力微弱：一方面，社区建设的初期，其内涵的多个原有自治组织具有相互平等的地位，在争取集体利益和权利中份额时，他们是竞争关系；它们的角色、地位取决于上级政府的安排，因此，社区建设方面的能动作用无力发挥。另一方面，社区之中，在结构层面，党委指导、制约居民委员会的工作走向；在功能方面，党的一把手掌握社区治理的最终决定权，民众组成的自治组织只是一个证明合法性的程序而已。

3、执行过程总结。

很明显，第一阶段的政治冷漠是认知层面和情感层面的，民众的消极态度主要导源于执行主体自身的角色冲突及其“经济人”倾向；第二阶段的政治参与度低的原因主要是自治组织的政治无能。组织具有连续性，分析整个政策执行过程，我们可以看出，政策执行偏差的出现是前后两个阶段相互叠加的结果。因此，分析此类公共政策执行需要针对不同阶段就事论事、分门别类进行。

三、政策执行过程的相关启示

首先，在执行过程的初期，执行者应推动政策精神和执行方案的社会化。有关安置社区基层民主转型的政策方案是一种政治动员型政策，国际上社区治理的成功经验给予中国官方以启示，这种政策才应运而生。这一政策是上级主动提出，并不一定获得全面的民众认同，因此，执行过程初期，在政策执行者领悟政策精神的前提下，应该将政策方案的框架与实施步骤向目标群体普及，以共识来减少机会成本，也可消解政策执行中目标群体的心理抵制。

其次，注意政策的延续性，重视政策执行主体的优化。政策执行不是一蹴而就的，它是一个连续的过程。现存的许多研究忽视了政策具有时间上的延续性，政策结果的形成也需要一个过程，此外，最为重要的就是执行主体的优化。如何选取合适的政策执行主体是值得重视的，执行主体要脱离政策问题中涉及的相关利益，尽量以一种局外人的角色来推动政策执行；执行主体应该具备良好的公共关系能力，运用相关的媒介维持、完善自己的形象；在我国特殊的党政模式下，执行主体应该掌握较大程度的自由裁量权；政策执行中，我国应该逐渐重视培养内生型的执行者和组织力量，以“自下而上”的方式弥补“自上而下”政策的不足。

再次，上级党和政府对政策执行主体的监督、控制应贯穿整个执行过程。加强整个执行过程中执行主体的监督、控制是必要之举，这是我国特殊政治情势下较优的选择。在我国，针对政策执行主体的监督力量是多元的，但是较为有效的监督来自于权力系统内部，尤其是来自于执政党的纪律检查，但政府外部的监督、调控是极为有限的。政策的制定遵循“自上而下”程式，因此，政策执行的管控也应该由上级党政机关来实行或委托实行。还需说明的是，处于不同地域、不同层级的党政机关如何与中央决策精神保持一致，这就涉及到信息沟通和自由裁量权的问题：一来，健全的信息沟通网络在上下级党政机构中形成默契；二来，下级在上级宏观政策的指导下具有相应的裁量权，可以自己处理执行中的问题，使得政策更加符合地方特色，易于监督。□

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

注释：

这里的“基层民主过渡”，即由村民自治制度向着居民自治制度过渡.

公共政策执行偏差，是指政策执行主体在执行公共政策、实现政策目标的过程中，由于受到主客观因素的影响和制约，而引起政策执行结果偏离了既定的政策目标、并产生不良后果的现象。（刘婕：《我国公共政策执行偏差的原因及对策分析》，山东大学硕士论文，2009年。）

陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社，2011年版.

金太军等：《公共政策执行梗阻与消解》，广东人民出版社，2005年版.

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