社保审计中对制度设计的思考与建议

戴孝琪

摘要：本文针对社保审计中发现的重复参保、重复补助、重复统计及建安行业劳动保险存在的问题，从审计服务于国家治理的角度，对社保体系的制度设计进行了深入思考，提出了有价值的审计建议。

关键词：社保审计 制度设计 审计建议

刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中指出，国家审计要发挥“免疫系统”功能，在国家治理中发挥积极作用。审计要服务于国家治理，在审计工作中不仅要充分揭露问题，更要加强研究国家政策和法律法规，强化宏观意识，对普遍性问题的成因进行深入分析，从国家治理的角度，分析、揭示体制机制中存在的不合理因素，提出制度设计或改进管理的审计建议。

笔者在社保审计中，发现当前社会保障体系一方面普遍存在重复参保、重复补助及重复统计等问题，另一方面，社保管理机构也存在工作量大，管理难度高等问题。刘家义审计长对社保审计工作提出了揭示问题、分析原因、提出制度设计建议的要求，因此，笔者通过审计对社保制度存在的问题作了一些分析并提出相应的改进建议。

一、社保审计揭示的制度性问题

在对某市社保审计中，审计揭示了不少普遍存在的制度性问题：一是重复参保和重复补助，如某市42510人重复参加各项社会保障，重复领取补助或重复报销，造成财政多支出1121.27万元；二是重复统计，如某市城居医保参保人数统计数据包含9万多新农合参保人数，造成统计数据不真实；三是建安行业劳动保险费征收覆盖面小，资金管理存在不少问题。

二、制度性问题的原因分析

（一）保险种类过多不适应城镇化和人口流动不断加快的形势。当前养老与医疗等主要保险均分别有三类以上险种，各险种有不同的参保对象，这是带有城乡二元结构和职业、身份区别的划分。随着我国经济社会的不断发展，城镇化水平不断提高，人口流动不断加速，城乡二元结构逐步被打破，保险种类过多的管理方式既难以经济社会发展需要，又增加了管理工作难度，难以避免重复参保、重复补助及重复统计等问题，既加大国家财政的补助负担，又增加管理机构工作量与工作成本。

（二）保险经办管理的不统一增大法规制度立法与适用成本，增加管理成本与工作量。当前大部分种类的保险由社保部门经办管理，新农合由卫生部门管理。新农合一个险种独立于其他险种单独管理，在制度层面上，增大法规制度立法与适用成本，容易产生法规制度不统一、某些具体问题无法规可依或法规相互冲突等问题。在管理层面上，单独一个险种独立管理，难以确保专业优势与规模优势，势必增加管理成本与工作量，且难以避免重复参保、重复补助及重复统计等问题。

（三）个别险种参保对象与标准划分过细，混淆保险与救助的工作内容，增大管理工作难度与成本。如城居医疗保险，对成人、学生、低保对象、残疾人、低收入老人等不同参保人的缴费与补贴标准有过于细致的划分，这既混淆了保险与救助的范围，又增大了社保经办机构管理工作难度与成本，且难以避免一些如优亲厚友、不符合条件享受高补贴等违规行为发生。

（四）建安行业劳动保险费管理制度已不符合现有的法规体系和现实情况。现有的《建筑安装工程劳动保险费用管理办法》制定于2005年，在当时社保险种不完善、社保覆盖面很窄的情况下，这一制度对加强高危行业的建安工人的劳动保障具有针对性和积极意义。在当前社保险种和保障对象已实现对所有群体全覆盖的情况下，这一针对小部分特定群体的制度已无存在的必要，相反，让一项劳动保险费独立于社保基金之外，既降低资金管理收益，又容易滋生种种违规问题。

三、对社保制度设计的审计建议

（一）逐步合并简化保险种类，降低管理难度与成本。我国不同的社会保险类别建立于不同的时期，均是根据不同时期经济社会发展形势和国家财政状况而逐步建立起来的，对发展经济、保障民生均作出了各自的推动作用。但制度应随着经济社会进一步发展而不断完善，在城镇化水平不断提高，人口流动不断加速的形势下，建议逐步合并简化保险种类，降低管理难度与成本。比如，对新农保与城居养老，新农合与城居医保这种个人缴费、财政补贴与待遇支出差别不大的险种可先行合并简化。

（二）统一保险经办管理，统一法规制度，降低管理成本。在我国社会保险事业发展过程中，新农合独立于其他保险经办管理有其特殊的背景与原因，但保险经办管理的不统一己逐步显露出不少弊端，建议将新农合与其他保险种类纳入统一的部门经办管理，以利于在制度层面统一法规制度，在管理层面降低成本。

（三）明确保险与救助责任范围，简化城居医保参保对象与补助标准划分。城居医保对参保对象与标准划分很细，出发点是基于维护民生、关爱困难群体考虑，但这种细致的对象与补助标准划分，既混淆保险与救助的工作内容，又增大管理工作难度与成本，还容易滋生一些违规行为。建议明确保险与救助的责任范围，简化参保对象与补助标准划分，把救助的内容交给民政部门。若要增加对困难参保人群的补助，可通过提高困难群体救助标准的方式实行。

（四）废除建筑安装工程劳动保险费管理制度，加大对建安行业社保的征收稽核工作。建安行业劳动保险费管理制度建立于社保体系还很不完善的情况下，由建筑管理部门强制性地对建安企业征收建安工人劳动保险费，对加强从事高危工作的工人的劳动保障发挥了积极作用。当前，我国社保险种已经实现了对所有群体的全覆盖，这一制度作为部门性规章制度，在立法上与作为上位法的社保法规冲突，在管理上不利于提高资金收益且容易滋生违规问题。建议废除建筑安装工程劳动保险费管理制度，同时，加大对建安行业社保的征收稽核工作，切实做到应保尽保、应征尽征，确保建安行业工人的劳动保障。

参考文献：

[1]刘家义.2011：《国家审计与国家治理》—在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话