全面实施居住证制度的宪法学思考

侯瑜

摘 要：《居住证暂行条例》于2016年1月1日起施行。这标志着居住证制度的全面实施。居住证制度与宪法关系密切，是户籍改革的一项重要措施，同时也是保障公民迁徙自由，保障人权的重要制度。居住证制度在各地的试点已试行多年，这次的全面实施更能够引起我们对这一制度的关注。本文旨在运用宪法相关原理以及研究成果，对这一制度进行深入分析。

关键词：居住证制度；人权保障； 合宪性； 制度设计

一、居住证制度的内涵以及它的前世今生

（一）居住证制度的内涵

居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，为中国制定技术移民办法，最终形成中国国家“绿卡”制度积累了有益经验①。居住证是我国本土创造出来的，不是借鉴国外经验的产物，以我国流动人口管理为基础。笔者通过参阅各地居住证的相关规定，并归纳总结，得出居住证制度的基本定义：居住证是依照流动人口的申请，各地政府以保障流动人口合法权益以及便利流动人口为目的而主导实施，首先进行审查，合格后颁发的具有登记流动人口基本居住状况和与福利待遇相关的居住凭证。政府可依据居住证进行相关信息的查询和核对。居住证制度作为户籍制度改革的过渡性策略，对于流动人口权益的保障起着不容小觑的作用。

（二）居住证制度的基本发展历程

人才居住证是居住证的前身，随着我国科教兴国战略的实施以及对人才的关注。国家从1990年开始，鼓励高素质人才享有人才居住证。这一政策首先在北京、上海、广州施行。随着社会经济的发展与人口的不断增多，2004年起，人才居住证开始扩展到所有的流动人口。居住证从某种程度上来讲，起着和暂住证相似的作用，即可以便利人口登记。同时，居住证也在使流动人口享有更多的社会公共服务权利。自实施以来，其作用不断显现，截至2012 年12 月，已出台了居住证管理方面相关法规或规范性文件的省、自治区、直辖市和较大的城市已达到39个②。 在2010 年，《关于2010 年深化经济体制改革重点工作的意见》首次在全国性文件中提出，要对暂住人口登记制度进一步完善，将居住证制度逐步在全国范围内实行。随后，国家又出台了很多全国性文件用以规定居住证制度的推广实行问题。居住证制度成为户籍改革的关键制度的地位已不可取代。2015年，《居住证暂行条例》（草案）颁布，标志着全面实施居住证制度，以及内容中的9项基本公共服务，6项便利无疑是进步。

二、居住证所体现的宪法权益

（一）体现宪法的人权保障

人权是不断发展完善的，是随着社会现实的不同而变化和扩展，是动态变化的过程，每个时代的人权都具有不同的特征。公民的基本权利是宪法所规定的，它来源于基本人权，是基本人权的法定话。之所以这部分应然形态的人权被宪法保障，是因为这些权利带有“根本性、基础性和决定性”，“在权利体系中处于核心地位”③。因此，宪法对已有人权进行确认和法定话，同时保障着人权事业的发展。人权的每一点进步都会促进宪法中基本人权的发展与完善，而宪法的进步与前进又会对人权的进步起着推动作用。二者是相辅相成的。

居住证制度的制定与实施，体现着宪法中关于公民平等享有政治、经济、文化和社会各方面权利的规定，即体现的宪法中的公民基本权利。这是宪法关乎人权保障与人文关怀的规定。流动人口的权益在其中得到充分保障，其劳动权、就业权、子女受教育权、社会发展权等都在居住证制度的羽翼下得以保障。公民在法律面前一律平等，来自不同地区的流动人口也平等享有宪法权利。其具体表现在以下几个方面

1、居住证制度体现了宪法赋予公民的平等权

平等权是公民基本权利，也是宪法原则最核心的体现。户籍制度为社会蒙上一层屏障，巨大的藩篱遮挡了平等权的本来面目。来自不同地区的人被冠以外来人口的头衔，本地居民享有超出外来人口的相应生活上，教育上，以及职业发展上的优待。居住证制度正是打破这种藩篱的强大武器，为每个流动人口都享有和本地人相同的权利创造了良好的条件。是实现实质上的平等权的重要方式。持有居住证的流动人口也可以享有社会保险，子女教育以及自身就业的相关福利待遇。

2、居住证制度是对公民迁徙自由权的确认

物品的移动，譬如水果、钢铁的跨省，跨州移动需要受到关注，个人的迁徙自由就显得更加的重要，需要受到强有力的保护。自由迁徙在美国和澳大利亚宪法中都通过判例予以确认，并没有直接在宪法中规定。我国同样重视对公民迁徙自由的保护，没有规定在宪法中但重视程度不减。我们可以理解为此项自由非常重要以至于不需要规定对公民来说，“法无禁止即自由”。我国宪法没有禁止，说明公民当然的享有迁徙自由的权利。这种没有宪法规定而由宪法条文引申的迁徙自由被称之为默示性迁徙自由，并有着充分的法理基础和宪法依据④。居住证制度排斥了户籍制度对公民的隔离与束缚，流动人口可以享有和本地居民相同的社会公共服务以及相关福利。因此居住证制度保障了公民迁徙自由权的实现，使得公民真正享有了迁徙自由的权利。默示性的权利在这时得到了实质上的实现。

3、居住证制度有利于实现公民权利的救济

无救济则无权利。权利的实现中都会遭遇不测，一旦现实中有侵犯公民基本权利是情况发生，救济方式显得尤为重要。有了救济保障，公民权利的实现才有现实基础。因为公民的基本权利是宪法对人权的法定话，因此，当侵权发生时，人民法院也直接依据现行法律规范对公民的侵权情形予以救济。各地不同的关于居住证制度的规定是对公民基本权利的具体实现，那么，流动人口权利受到侵犯，同样可以和其他公民权利一样受到保障。公民可采取多种方式，例如诉讼、申诉等方式进行权利救济。有了救济的权利才是真正实质的权利。这样，公民就更加放心地行使自己的权利。

（二）体现了宪法中对知识分子的重视

我国《宪法》第 23 条规定，国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。各地出台的居住证制度大都将学历作为重要的要求，对知识分子予以更多的待遇。如《上海市居住证暂行规定》第 9 条中对于申领《居住证》的人员这样规定：应当根据情况分别提供作为人才引进的，提供学历证明、专业技术证书能力业绩证明、稳定就业证明或者投资、开业等相关证明。这是对人才的重视，对知识分子的优待。是坚持科教兴国，坚持科学技术是第一生产力的体现。各地的居住证制度的开端也都是由人才引进作为初始条件的。着不仅鼓励了公民积极学习文化知识，提高自身素质，同时也对城市建设提供了良好的人才储备和发展前提。一举多得。高端人才进入本地可以逐步提高城市的整体发展水平，可以说，知识分子是居住证制度发展的有力推动力量。有了这一前提条件，居住证制度会朝着更好的方向发展。受益的群体也会更多。这无疑体现了宪法对于知识分子的重视。

（作者单位：河北大学政法学院）

参考文献：

[1] 孔繁荣. 居住证管理在我国大城市人口管理中作用的探讨[J].人口与经济，2008，（1）

[2] 李龙：《宪法基本理论》[M]，武汉大学出版社 ：1999 年版，第149页

注解：

① 新居住证制度争议中"待产" 暂不能实现同城同权.中国农业新闻网.2016年1月6日

② 朱宏传等. 居住证制度若干问题研究[J].政府法制研究，2013，（8）

③ 董和平、韩大元、李树忠：《宪法学》[M]，法律出版社：2000年版，第309页

④ 朱应平：《默示性迁徙自由的宪法学解析》[J]，《求是学刊》2008 ，（2）