“夺走孩子”艰难启动

彭波

2013年8月7日，北京市民政局下发通知，将在朝阳、丰台、密云3区县开展未成年人社会保护试点工作，对家庭监护进行监督、评估，监护人不履责的可被撤销监护权。

这是南京女童饿死事件的一个余波。

在事件发生之后，对未成年人给予足够保护，甚至在必要时候剥夺不负责任父母的监护权，成为诸多公益界和法律界人士的呼声。

民间追责

王宇，北京锋锐律师事务所的一名普通律师。在南京饿死女童事件发生后，她与来自北京、山东、河南等地的其他四位女律师一起向南京市江宁区民政局、街道办、公安局、妇联等四部门，分别邮寄了一份《信息公开申请表》，申请公开上述四部门是否及时依据《未成年人保护法》向法院申请撤销女童母亲乐某的监护责任，并要求法院另行指定监护人。

南京女童饿死事件给整个社会带来的创伤，仍未愈合—2013年6月底，南京两名女童饿死家中，她们的父母都是瘾君子，父亲因吸毒坐牢，而母亲虽在家，却经常出门，长期将孩子反锁在家。

此案之所以刺痛人心，不只导致两名女童死亡，更因这是一个“事先张扬”的悲剧。此前，因为饥饿死亡，两名女童多次隔门哭泣，其母亲也常常向邻居借粮。

2013年3月的一个凌晨，大女儿李梦雪曾打开房门、光着脚、赤裸上身、满身大便跑到小区大院。民警最终将孩子交还给其母亲。

两名幼童被虐待的信号一次次发出，居委会、派出所民警完全了解，可没有任何一机构启动剥夺孩子母亲监护权的措施—这在我国法律有明确规定。

“这不仅仅是‘家庭悲剧，对于长期没有人照看的小孩，居委会、民政局等4个部门，依法应当帮她们另外找到监护人。”王宇律师认为，政府相关部门没有依法承担起自己的职责。

很快，五位申请人接到了江宁区民政局、街道办、公安局、妇联四部门的《政府信息公开答复书》。

答复书内容很简单：“对照《政府信息公开条例》第二条、第十三条之规定，无法按您的要求提供信息。”这样的答复令申请人之一、北京瑞风律师事务所律师黄溢智深为不解，“根据法律规定，对申请公开的政府信息，行政机关有权依法作出4种不同的答复：如果信息已经公开，应当告知申请人获取该信息的方式；如果信息属于不予公开的范围，应当告知申请人并说明理由；如果信息不属于本机关公开或者该信息不存在，应当告知申请人；如果申请内容不明确，则应当告知申请人更改”，“可是，‘无法提供信息到底属于哪种情况？难道我们询问的信息属于不予公开的范围？或者四部门根本就没有及时履行自己的职责，而导致我们询问的信息不存在？”

但无论哪一种情况，按照我国法律，上述四部门均可被视为未很好地履行保护未成年人的职责。

《中华人民共和国未成年人保护法》第53条规定“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人”。

《民法通则》第16条规定“法院另行指定的监护人可以是：祖父母、外祖父母；兄、姐；关系密切的其他亲属、朋友。如果没有前述人员，则由未成年人的父母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门担任监护人”。

而1990年8月29日，中国签署和加入《儿童权利公约》时，该公约（《儿童权利公约》于1989年通过），对于“事实无人抚养的儿童”，行政机关应当及时为其确定有效监护人”。

可是，尽管有立法作为保障，南京女童饿死的惨案还是发生了。

民政部新闻发言人王金华告诉《中国周刊》的记者，“在中国，由于部门间的权责不明，在事件发生之时和之后，的确有一些部门不清楚自己要做什么”。

在一些专家看来，虽然变更监护人在法律上没有障碍，却在现实操作中存在极大困难。中国公益研究院常务副院长高华俊曾公开表示，“目前最大的问题就是没有相关的法律制度对儿童福利保护问题予以明确规范，包括监护权的转移、救助、如何紧急处置等。同时，尽管负责儿童的部门很多，但在具体问题上由谁负责却从未有明示，民政作为一个部门，能推动的进展肯定有限”。

在收到“无法提供信息”的答复后，女律师们再次提请行政复议，要求信息公开，但截至日前，她们尚未收到相关回复。

唯一庆幸的是，女童饿死案后的第四天，民政部副部长窦玉沛公开表示，当家庭监护出现问题时，政府力量和社会力量应当及时有效介入，并透露了“针对近期未成年人被侵害事件频发，民政部正在部署在北京、石家庄、大连、长春、桂林等20个城市探索未成年人社会保护试点”的消息。

被质疑的体系

8月7日，窦玉沛副部长所说的试点之一—北京市民政局正式下发通知，将在朝阳、丰台、密云3区县开展未成年人社会保护试点工作，将对家庭监护进行监督、评估，监护人不履责的可被撤销监护权。

保护对象细化为“因监护人服刑、重病、遗弃等原因实际无人监护的未成年人，因监护人经常性忽视、家庭暴力等得不到适当监护的未成年人，因家庭贫困面临辍学和失去基本生活保障的未成年人，有流浪经历的未成年人，以及其他因被拐卖、非法雇佣等陷入困境的5类未成年人”。同时，通知还称将建立社区保护机制，鼓励社会力量参与未成年人保护，并建立在读未成年人辍学、失学、逃学信息通报制度。

消息发出后，众多公益界人士表达了自己的赞许之意，甚至有网友评论说，“在中国，终于迈出了这一步，我们的儿童保护也许会变得像西方国家一样严密而细致”。

然而，亦有清醒的人认为尽管消息利好，要想真正实现却是“牵一发而动全身”。

网友所激赏的美国儿童保护系统始于1874年，在美国出现首例虐童案后，纽约成立了美国第一个防止虐童协会。1963年，美国政府儿童局制定了举报法范例，随后，各州先后制定了受虐儿童举报法。大部分州要求，接到儿童受虐举报，必须在24小时之内开展调查。

普通中国人更多是通过梁家辉、蒋雯丽主演的电影《刮痧》了解到美国法律保护儿童的高敏感度—在电影中，美国人误认为给孩子刮痧是虐待，法庭一度剥夺了父亲对孩子的监护权。

与之相比，北京新试点对未成年人的保护尚未达到如上高度。首先，在立法上，国内除了《未成年人保护法》、《民法通则》外，再没有专门涉及到儿童保护的法律。更重要的是，由谁负责启动剥夺虐待孩子的父母监护权，仍然不明晰。在美国，儿童保护工作组织是一个专门的机构，联邦政府设有儿童与家庭局，各州及地方也有相关机构。

按照北京的试点，负责机构包括：街道（乡镇）、民政局、市区县团委（未成年人保护委员会）、法院、司法局、妇联、公安局、市级未成年人救助保护机构、村（居）委会等。缺乏一个具体的、责权明晰的机构。

除此之外，21世纪教育研究院副院长熊丙奇对于剥夺不履行监护责任父母的监护权后，社会监护能否迅速补位也曾提出自己的疑问。

“对个体的救助，建立在整个社会救助体系之上”，在加拿大，如果父母被举报侵犯孩子的权益，并通过法院判决剥夺了父母的监护权，孩子将由政府接管监护，之所以能实现迅速补位，是基于加拿大已经实行了覆盖全民的教育和医疗保障体系。“一个孩子出生之后，就享有政府每月300加元的牛奶费，孩子读书也一直免费。简单地说，加拿大的孩子是寄养在家庭里的未成年公民。当父母不能履行监护责任后，政府接收监护顺理成章。”

但在中国，社会保障体系正在建立之中，医疗保障体系尚未完全健全，义务教育实现全免费也不过短短5年。“其实，问题又回到怎样建立保障每个孩子求学、求医的社会保障体系上，只有这样的体系建立，剥夺没有监护资格父母的监护权，由政府接收监护才有现实的可能。”熊丙奇说。

被商榷的细节

与对中国整个社会保障体系不健全与专门法、专职部门尚未建立的大担忧相比，对于新试点能否取得预期效果，业内人士认为在细节上也有诸多值得商榷之处。

在《北京市民政局关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》中规定，“当村（居）委会支持未成年人申请法律援助，向法院起诉撤销其父母监护权后，应当依法另行指定监护人。期间，由未成年人救助保护机构进行临时监护。被撤销监护权的监护人应当依法继续负担抚养费用”。

对此，中国青少年犯罪研究会副秘书长佟丽华认为，类似的要求已在《民法通则》第16条中出现，“那是一条非常重要的法律规定，立法者已经意识到，如果父母不尽或尽不到监护职责，可予剥夺。但之后最大的问题是，剥夺了父母的监护权，这些孩子的归处在哪里？新试点所称的未成年人救助保护机构到底是哪一个也仍然没有被明确。”同时，他还强调，尽管《通知》明确了“被撤销监护权的监护人应当依法继续负担抚养费用”，但对其若无力负担等情形下，未成年人该何去何从却没有相应规定。

如果经国家指定了监护机构，该机构就绝不能是简单的托儿所或未成年人聚居地，应当具备必要的居住条件和必备的生活物品，有对未成年人进行生活管理和教育的专业人员，更重要的是，政府要保证落实必要的资金保障。

在细节的另一面，上海宝山区检察官胡巧绒在南京女童事件发生后曾明确表示，在中国通过村委会、居委会的介入，帮助未成年人争取监护权很困难。“传统上，中国的居委会、社委会更擅长的是上门做工作，以教育为主，教育完了他们就只能离开了”。

如今，按照试点要求，这两个基层机构将负担剥夺父母监护权的重大使命，这对于它们固有的职能与角色定位是一次挑战，能不能有所突破比一纸通知更重要。

而对于试点《通知》中所提出的建立社区保护机制，鼓励社会力量参与未成年人保护一条，却得到了公益界人士的普遍认同。

中国公益研究院院长王振耀称“儿童保护落实到社区，可以说北京是迈进了一大步。与之前儿童保护主要是公安等在法律上的强制保护不同，此次在社区建立保护机制，通过专业的人和机构来为儿童提供服务，开展儿童保护，无疑更能为困境儿童提供个性化、多元化、专业化的服务。”

在NGO方面，一些从事儿童保护的公益组织曾多次诉说“NGO组织对受虐儿童救助十分困难，施虐家长自然非常抵触，最难的是没办法从政府部门得到支持”，目前试点对此进行明确表态，为公益组织的参与提供了便利，“但还是希望能够进一步明确NGO的地位和管理措施，而不是涵盖在社会力量的笼统表述下”。

9月10日之前，北京市试点涉及到的朝阳区、丰台区和密云县会将试点具体方案上报市民政局。亡羊之后，能补牢否？还待观察。

“一切都还在筹划中，难免会有细节上的不足，受国情所限对于未成年人保护也需要逐步推进”，民政部发言人王金华告诉《中国周刊》记者。

绿事件

8月21日，国家卫生计生委透露，自2010年启动人体器官捐献试点工作以来，我国公民逝世后捐献器官占所有移植器官的比例，已由之前的几乎为零，提高到目前的23%。

教师节前夕，公益项目“因爱而前行”将10余名患有骨科疾病的乡村老师被接至北京，他们将得到免费手术治疗。该项目由中国医学基金会、北京电视台联合主办，致力于为贫困家庭、劳模、烈士后代等患者提供免费骨科医疗，北京麦瑞骨科医院提供全程医疗支持。救助电话：4008506699。

日前，全国妇联发布了《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》。报告显示，根据2010年全国第六次人口普查资料推算，全国有农村留守儿童6102.6万人，占所有农村儿童比重达37.7%，占全国儿童的比例为21.9%。

近日，北京市民政局首次发布北京市民间组织收留孤儿的排查结果，目前共有30多家慈善组织共收养700多名孤残儿童。排查还显示，多家慈善组织收留孤儿的设施设备存安全隐患。北京市民政局表示，将针对这些慈善组织出台有针对性的扶持及规范政策。

人社部副部长胡晓义近日表示，国家已采取多种措施，积极推动养老“双轨制”所导致的不合理差距问题的解决，制度的最终统一，也就是“并轨”，这个大方向是明确的。人社部正在抓紧研究养老保险顶层设计方案，将在适当的时候广泛征求社会各界的意见，方案成熟后，所涉及的各项改革举措将逐步实施。