大学科层制管理中的冲突与调适

莫玉婉

摘要： 科层制是目前及今后较长时期内我国大学的基本管理模式，其存在的合理性源自于大学组织自身的日益复杂化、社会干预的增加及社会组织科层化的总体趋势。但是，科层制的组织属性与大学的组织属性在组织理念、组织目标及目标的实现形式、组织权力结构上存在冲突。大学科层制管理模式要实现良好的运转就需要回归大学本身，回归科层制本身，对这些冲突进行有针对性的协调。

关键词： 大学；科层制；管理模式

中图分类号： G647文献标识码： A文章编号： 1673-8381（2013）01-0044-04[HT〗

一、 问题的提出

大学的科层制是大学内部以科层制模式为基础进行组织管理的体制，它是大学各种合法权力（政治权力、行政权力、学术权力）发挥作用的载体。目前，大学的科层化管理已经成为国内外大学组织管理的主流范式。我国大学院校二级管理中的权力分配模式是科层制在我国大学中的具体实践形式。科层制，称之为理性官僚制组织，它是马克思·韦伯于20世纪初构建的一种理想的组织形式和管理方式。它以实现组织效率化为最高原则，以合法的权力为组织运行的基础。大学科层制中的“权力等级体系”的权力结构形式和组织模式有助于协调大学内部各层次之间的权责分配，提高管理效率，有利于实现大学组织的“秩序、理性、可行和稳定”。

但是，科层制的既有模式强调“权威层级制”，容易形成集权，可能引致行政权力的泛滥，从而对大学学术活动的特殊性缺少必要的关照。我国院校二级管理体制下的权力分配容易导致行政权力与基层学术权力之间的冲突。但是，在没有一个更好的组织模式可以替代院校二级管理下的权力分配模式的条件下，如何审视大学内部的科层制管理模式在实践中与大学学术活动的正常运行产生的冲突，进而调适和整合，最终实现大学有序、高效的内部管理，成为高校管理体制改革需要回答的一个问题。

二、 大学科层制存在的合理性

我国大学科层制是在大学组织的引进与本土化过程中形成并不断完善的。它在不断地调整与变革中维持并延续了大学相对稳定而有序的发展。所以说，科层制与大学管理活动的结合具有其合理性。从科层制的发生及发展来看，科层制引入大学组织管理领域是在组织机构复杂化、社会分工精细化的情形下，基于大学组织内部对管理“效率”的追求以及政府为实现对大学的有效控制而发生的。

（一） 科层制是大学规模扩大以及内部事务复杂化对大学管理模式的诉求

欧洲中世纪大学，最初是一种简单松散的行会组织，不仅规模小，而且研究学问的深度和广度也相对不发达，尤其是学科数量相对较少。大学的组织结构相对比较简单，管理也相对松散，没有严格的规章制度。所以这些学校可以倡导“教授治校”和“学术自由”，呈现一种学术权力独占的治理模式。如果说传统大学可以通过教授和学生群体的管理而成功支持大学运转的话，那么随着现代大学活动的日益复杂，与社会接触的日益密切，大学对一个专门、独立的管理群体和组织模式表现出了渴望。正如布鲁贝克所言：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[1]32特别是“近代大学的世俗化和科学教育不仅导致大学功能的世俗化和学科结构的复杂化，而且带来了大学规模的不断扩大以及维持大学运行的事务性工作日益复杂。教师为了全力应付日益繁重的教学科研任务，逐步与非学术性事务工作脱离关系。一批不同于学生和教师群体的人员——专职管理人员在学校出现，改变了学校组成人员的传统结构”[2]。大学组织的复杂化和不确定性的增加，迫切需要大学寻求稳定和效率。这无形中凸显了科层制的控制和干预能力。

（二） 科层制是社会实现对大学有效干预的通道

“自治是高深学问最悠久的传统之一”，是高等教育机构得以生存和延续的前提，“失去了自治，高等教育就失去了精华”[1]31。但是，大学从一开始就不是一个完全自治的组织。回溯大学发展史，可以发现，中世纪大学就一直受到来自宗教和世俗政权的干涉和控制，大学在双方权力的争斗中寻找一丝发展的空间，努力维持自身的独立性。而且，完全的学术自治并非是好事，自治的大学也会成为压制新思想的工具。在中世纪，虽然大学相对独立于社会，但当时“教会一元化的真理体系”设置了人们理性活动的范围，排斥和压制任何超出这一范围的新的学说和思想。比如，为了维护亚里士多德哲学，大学禁止讲授笛卡尔哲学，笛卡尔呈现给巴黎大学的《方法导论》一书，也被列为禁书目录，不得出版和讲授[3]。所以 “在19世纪，英国和美国都不得不通过国家立法来打开自治的高等学府的铁门，让新的学科进入课程，其中许多学科与人类利益休戚相关，而学阀却顽固地将其拒之门外”[1]33。这就说明缺乏制衡的没有限制的学术自治也不一定能保证学术活动的正常运行。在我国，政府以科层制为载体将政治权力作为大学科层制下的合法权力，实现其对大学管理活动进行有针对性的管制的目标。随着大学社会功能的日益显著，大学也由社会的边缘开始走向社会的中心，政府以管理者、受益者、监督者的身份对其采取控制和干预也成为必然。

（三） 大学科层化是社会科层化的必然反映

高等教育系统作为社会的组成部分，其科层化趋势是社会科层化的反映。当现代社会扬弃了行会式的组织形式，变成了超巨型组织的时候，大学也成为多元巨型组织，这是现代社会发展对大学提出的必然要求。“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式，否则我们就无法理解今天的社会生活。”[4]在社会普遍科层化的趋势下，大学科层化也成为必然。社会需要“通过高等教育培养未来的社会成员接受科层化社会”[5]。科层化的趋势成为大学回应社会发展中科层化要求的一种选择。

究其本质，大学科层制不仅是大学应对外部力量的理性诉求，更是大学在自身规模不断扩大，管理日趋复杂的现实状况下，为了提高组织的管理效率向其他组织（政府、企业）模仿、学习和借鉴的结果。因此，大学科层制实际反映了社会力量和大学本身对办学规模迅速扩大的一种控制和干预。而这种控制和干预的目的则在于追求组织有序化和组织管理的效率。我国高等教育具有后发外生性特征，科层制与近代大学相伴而生，并随着大学发展而不断完善。虽然历经多次社会变革与大学改革，但大学科层制依然在大学管理选择中扮演着关键的角色。随着大学变革的深化，大学中出现了学术群体与行政管理人员之间权力制衡的失衡，出现了有碍大学持续发展的利益相关者之间的诸多冲突，如大学中的行政化严重，学术权力式微，等等。但是，大学科层制存在的合理性依然是其继续存在并发挥应有作用的有力证据。

三、 大学科层制管理模式中的冲突

大学作为一种特殊的社会组织，具有不同于一般社会组织的独特性。注重制度理性和追求效率的科层制对于一般社会组织的适切性并非必然适用于大学，虽然科层制作为一种组织管理模式，其实效性在政府组织和企业组织的具体实践中得到了确证。同时，作为一种组织形式和管理方式，科层制对大学提高效率，加快发展也起到了促进作用，但科层组织所秉承的组织方式和组织原则是为实现组织目标和职能服务的。我国大学科层制中行政权力的强势弱化了学术群体在这一管理体制中的应有地位，凸显了科层制与大学学术发展之间不和谐的一面。这也与科层制和我国大学组织之间固有的隔阂分不开的。大学作为一种学术组织，其主要的使命就是探索和发现新知、培养具有高深知识的专门人才并开展科学研究。但当科层制的组织方式和原则与高等教育目标和职能的实现之间不匹配时，必然会对大学固有的组织原则和价值观念形成冲击和威胁。

（一） 从组织理念来看，科层制权力至上理念与大学学术自治理念存在冲突

学术自治要求大学内部在处理学术事务上不受政府以及大学内部行政权力的干涉，大学享有自主决策学术事务的权力。大学基本活动的承担者——教师，崇尚学术自治和学术自由，存在较强的自律要求，排斥以各种规章制度形式强加的控制。而科层制的核心在于权力，推崇权力至上。与其相适应的行政规范则要求大学把一切活动都纳入规范化、程序化的运作范围，以提高效率。于是，强调控制、服从的行政规范和注重自由、平等的学术理念产生了明显的冲突。在中央集权式的高等教育管理体制环境中，我国大学中的行政权力与政府权力构成了大学中的强势权力，大学学术自治因为大学对政府的依赖性而呈现式微的特征。但是，大学对学术自治的追求却不因此而弱化，相反，随着大学改革的深入，我国大学中的学术主体开始了要求科层制“让权”的行动。从根本上来讲，这是学术活动的自治诉求与科层制的强制性（要求）之间的矛盾。

（二） 从组织目标来看，科层组织目标的确定性和预设性与大学组织目标的多元性和模糊性存在冲突

在大学的三大职能中，大学组织的目标很难有一个统一明确的说法。斯蒂芬·P·罗宾斯认为大学目标更像一种宣传性公关术语，“这些陈述充其量不过是一种模糊的和带公共关系技巧的目标陈述，而不是真正体现组织到底追求什么的有意义的制度方针”[6]。这种目标的多元性和模糊性主要表现在：（1） 大学的三大职能在大学目标中孰轻孰重，在办学过程中如何处理教学、科研、社会服务的关系；（2） 判断大学是否实现了目标是件十分不易的事情，它不像一般的工商业部门可以以产出和利润作为整体目标和评估目标的依据；（3） 大学高度的专业化、不同部门间的松散状态及教师劳动的个体性，更加增加了目标整合的困难[7]。但是科层组织本身就是为了某种特定的目标而组织起来的。因此，大学组织在实际的运行过程中出现了目标的模糊性和多元性与科层组织确定性的、预设性的目标之间的冲突。

（三） 从组织的权力构成来看，科层组织的一元化集权管理与大学二元并立的权力结构之间存在冲突

从组织权力的构成来看，企业和政府机关是一元化权力结构，大学则是行政权力和学术权力并存的二元权力结构。一元化权力结构的权力分布呈金字塔状，位居金字塔顶端的领导拥有独一无二的领导权和决策权，因此，科层制能够在企业和政府机关得以有效的发挥。但大学组织的二元化权力结构是大学在权力配置上与企业、政府机关等非学术组织的重要区别。学术权力是根植于高深知识和学科的权力，行政权力则是建基于科层制组织之上的。这就使得科层制在大学的实施必然需要协调行政权力与学术人员对学术活动权力的要求之间的矛盾。 另外，大学组织二元权力的主体并不存在明确的界限，行政权力的拥有者可以是一位学术人员，反之亦然，这就容易引起权力主体之间的矛盾和冲突。不仅如此，按照韦伯对于权威的分类方法，一般存在三种权威，即传统权威、个人魅力权威和法理性权威。在一般科层化的社会组织中，法定的权威占据主导地位，但在大学组织中，却存在着大量的传统的或个人魅力的权威。大学组织中权威的多元化存在也必然会对科层组织的制度化和程序化造成冲击。这一冲突在大学不断被放大，并导致部分学术权力以学术行政权力的形式进入行政权力的范畴之内，加剧了这种二元权力形式的对立，其最显著的特点是弱化了大学的学术权力，行政权力上位。

（四） 从组织目标的实现方式来看，科层组织的理性化管理与大学人文化管理之间存在冲突

效率和理性是科层制的核心和思想基础。大学采用科层制管理模式的一个重要原因就是因为科层制保证了管理的高效率。当代社会生活全面的快餐化，社会诸多领域都特别强调和积极追求效率、可计算性和可预见性。但是在文化和知识的生产过程中，很多东西是难以具有可计算性的，探索活动的结果也往往是不可预见的。比如，大学教学过程要求教师和学生在知、情、信、意、行等方面的交流与互动，如果去除个人感情的渗透，教学活动中的教师和学生就不再是具有主体性和灵动性的人，而变成了传授和接受知识的机器了。但是科层组织却追求一种理性化原则，要求组织成员摆脱个人情感而严格按照组织程序和规章行使职责。所以任何硬性的规制和不恰当的干预，都会破坏学者的自主性和创造性，从而产生教学和学术低效，这也就造成科层制本身对效率的追求与结果低效的二律背反现象。例如，我国大学中缺少了大学章程，也就缺少了协调大学管理中的理性要求与代表着学术自由的人文关怀之间存在的冲突的载体。因此，我国部分大学开始的大学章程的制定工作就是对大学组织目标进行协调的一种尝试。

四、 对大学科层制中冲突的调适

从我国大学的具体实践来看，科层制进入大学之后尚未实现科层管理的“大学化”，与之相反，大学组织却被“科层化”了，大学的组织属性在二者结合的过程中被忽视。作为一种组织形式和行为规范，尽管科层体制在社会学领域已经受到了严厉的抨击和批判，但在找不到一个更为合理的社会组织方式之前，科层制显然有其存在的必要性。因此，要解决大学科层制框架中的冲突，就必须在对大学组织属性和科层制属性进行深入认识的基础上，协调大学内部的各种关系，以适应大学特殊的组织属性。

其一，从宏观制度层面，要求实现大学法人化。大学自治包括实质性自治和程序性自治。前者是指大学拥有确定组织目标和拟定组织计划的权力，后者是指只能拥有实现目标和计划的权力。我国大学的实质性自治在政府科层制约束中难以存在，甚至连程序性自治的一部分也存在丧失的危险。政府的科层化和大学组织的连接点就是大学组织内部的行政机构，大学内部从事行政管理的人员也由此倾向于与外在的政府科层等级体制相对应而建立起自己的等级地位[8]。大学办学以及运行中所需要的自主权的权限受到来自科层制构建下引发行政命令或者行政权力的限制。我国大学尚未实现独立的完全意义上的独立法人形式，而解决独立法人形式是解决权力配置不均问题的有效途径。因此，大学只有实现法人化，才能保证学术自治不受外界行政权力的干预。

其二，深刻认识大学的本质和功能。从大学发展的历程来看，布鲁贝克提出的高等教育存在的合法性与合理性解释（认识论和政治论的高等教育哲学），能够在一定程度上解释高等教育存在与发展的问题。但是，在高等教育的概念范畴内，大学是知识机构的组织形态，是高等教育的承载机构，其存在的根基应归结为学术性，即对真理的探求。我国大学中的学术群体尚未作为一个独立的权力主体得到凸显，这也是大学管理中忽视学术性的表现。因此，妥善处理科层制在大学中实施的冲突，首先要深刻认识大学的本质和功能，如果对大学的本质和功能的认识出现偏差的话，就不可能从真正意义上解决冲突。

其三，弱化效率目标，构建质量加效率的多元组织目标。我国大学正在经历着从注重外延式发展向注重内涵式发展转变的节点上，质量目标必然成为大学发展的核心目标。诚然，效率是科层组织的终极目标，却不应该是大学的终极目标。大学的终极目标，应着眼于三大职能的实现。但是，效率也不应被忽视，只有资源的优化配置才能为教学、科研、社会服务质量的提高提供良好的外部环境。此外，大学要更关注质量目标。只有将质量目标作为终极目标，才能真正实现大学的学术主导原则。

其四，明确权限，实现学术权力和行政权力的协调发展。我国大学的管理模式基本上是围绕行政权力而建立起来的，学术权力在大学管理中明显处于劣势。因此，要实现大学学术权力和行政权力的协调发展，一方面需要行政人员转变形象，增强服务意识，另一方面就是通过适当的组织机构改革和规章制度设计，保障学术权力作用的发挥。如大学可以逐步实行教授会、评议会、理事会等形式，保证教授在院（系）及学校的管理中具有相应的权力，以维护学术活动的中心地位。

参考文献

[1]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，等，译.杭州：浙江教育出版社，2001.

[2]潘懋元.多学科观点的高等教育研究[M].上海：上海教育出版社，2001：334.

[3]李海莉，马凤岐.大学自治的演变及其有限性[J].理工高教研究，2010（4）：25-28.

[4]Hebert H S.Bureaucracy in Higher Education[M].NewYork：NewYork Free Press，1966：41-50.

[5]彼德·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎，等，译.上海：学林出版社，2001：8.

[6]斯蒂芬·P·罗宾斯.管理学原理[M].毛蕴诗，等，译.大连：东北财经大学出版社，2004：23.

[7]季诚钧.大学组织属性与结构研究[D].上海：华东师范大学教育科学学院，2004：48.

[8]高见.大学科层化危机及其改造[J].高教探索，2004（4）：33-36.

（责任编辑赵文青）