多元共治视阈中大学内部に拇蠊芾碇魈宓奈侍饧跋解

2013-04-29周本贞陆选荣王飞

高校教育管理 2013年1期

周本贞陆选荣王飞

摘要：中国大学内部管理体制在“党委会”、“校长办公会”、“学术委员会”与“教代会”的机制下，形成了管理主体的多元非共治格局。在这个格局中，四大管理主体在自身利益驱动下，在运行中都存在着各自的主要问题。如何在多元非共治格局中形成多元共治的和谐样态，需从公共管理学与多元共治理念视角对四大主体问题的消解之法进行探讨。

关键词：大学管理；多元共治；党委会；校长办公会；学术委员会；教代会

管理主体是指掌握管理权力，承担管理责任，决定管理方向和进程的有关组织和人员。大学内部管理主体，主要有党委会、校长办公会、学术委员会、教代会四大基本管理主体。四主体在各自的管理系统里都发挥着自己的作用，其管理目标都是为了推动大学的发展，然而，“由于中国大学缺乏独立性，无处不受到长官意志和行政权力的干预……大学的诸多决策是听命于行政权力”的根本原因[1]，即大学内部管理运行体制完全依赖并取决于外在于大学的官家权力，官家权力到了大学内部变异为凌驾于学术权力之上的行政权力，导致这四大主体构成的中国大学内部管理体制在实际运行中存在着诸多问题与不协调因素。借此，本文主要以公共管理的理论视角检视其运行之道。在公共管理的相关理论中，多元共治理论对于探析四大管理主体的互动及其博弈，有着较为恰当的诠释力。一、四大管理主体实际运行中存在的问题

（一）党委会及其问题

中国大学为什么会有党委会这个管理主体？这个问题不难理解。犹如布鲁贝克所说：“高等教育越卷入社会事务中，就越有必要用政治观点来看待它，就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[2]大学除了贯行人才培养、科学研究与服务社会的共同职能外，“大学的功能还需强调复制与再生产执政党所选定的意识形态。当一个国家，其大学除教育功能外，还赋予政治功能时，执行这项功能的党政社团和组织系统就要在大学延伸，建立起分支机构”[3]。在中国，这个分支机构就是党委会，最早产生于新中国成立后的几年里。按1950年4月中央教育部规定，一律实行校长负责制，校长代表学校领导学校的一切教学、科研及行政事宜。党组织在政治上起核心作用，原则上学校中的党组织和学校行政互相间没有领导与指导关系[3]。这个时候的“党组织”是党委的先声。其管理主体主要是“校务委员会制”（1949—1950年）。1955年5月，中宣部在《关于学校教育思想大讨论座谈会的报告》中提出，“高校实行党委领导下的校务委员会负责制”[4]。“党委”正式产生。之后，又经历了数次调整，一直到1996年中央颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中强调“高等学校实行党委领导下的校长负责制”。1998年《中华人民共和国高等教育法》第39条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”“党委领导是核心”，这个是原则问题，毋庸置疑。作为中国最有特色的大学管理主体，党委的职责主要是居于集体层面的“政治领导”，其履行的基本权力是：“校内管理决策权、行政执行监督权、重要干部任命权与学术发展指导权”[5]。简单说就是履行“法律规定党对高校实施政治领导的组织权力”[6]，即政党领导权力，履行这个权力的党委会是高校内部的决策机构。

但由于党委在高校中自身建设与发展的不足，导致了在实际运作中产生了以下问题——党委会代表的是党，党管一切，党控制一切。这就决定了党委会在运作机理上与大学自主办学的属性存在某些偏差。导致在党委领导下的校长负责制中，存在“领导”与“负责”的冲突困惑，“领导的不负责，负责的不领导”，在实践中“党委领导下的校长负责制”往往会蜕变成为“党委书记领导下的校长负责制”，所谓集体领导最后往往变成一个人领导。许多大学的党委会基本不开，即使开会，尽管党委书记只是委员中的一员，可是委员会其他成员很少会发表与他不同的意见。于是就形成，常委会上由党委书记说了算。时常发生党委包办行政，党委工作行政化。党委的职权不清，与校长办公会常常联合议事，重叠议事，这种党委和行政共同决策、共同实施、共同监督，看似民主地发挥了集体领导的作用，实际上却违背了决策、执行和监督相对分离的科学管理原则，使政治权力和行政权力交织在一起，根本不能形成“民主管理”，其结果只能是“单边治校”或“一把手管理”。虽然《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中从7个方面对党委会的职责进行了规定，并且《高等教育法》第39条从5个方面规定了党委会的职责。但仔细比对这些规定我们就能发现：这些规定比较原则、笼统，实践中不好操作。特别是在决策与执行上存在一定的交叉，这个是当前中国大学内部管理体制存在的非常严重的问题，进而导致党委会与其他管理主体之间职责不清、产生摩擦、管理效率低下[7]。进一步“导致党委和行政之间配合上的失衡”[8]。

（二）校长办公会及其问题

从《高等教育法》等法规的相关规定可知，校长办公会是执行机构，对应的权力是行政权力。校长办公会这个管理主体中的主体在于“校长”，其履行的行政权力可从《高等教育法》第41条的规定中赋予，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：（1）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；（2）组织教学活动、科学研究和思想品德教育；（3）拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；（4）聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；（5）拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；（6）章程规定的其他职权”。另外还规定：“高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项。”由此出发来发问，何谓大学校长？学界公认的定义是：“大学校长是一个大学的最高行政领导，是大学发展中的统帅与灵魂。”[9]借此，校长办公会是在大学校长主持下的大学行政管理层面的根本管理主体，对经过党委会研究决定后的重大事项等，校长办公会给予科学的落实与推动，对推进大学的发展起着重要的作用。可见，校长办公会是大学发展的推进会与落实会。校长是大学的最高行政首脑，是第一责任人，校长的办学理念首先要经过校长办公会的渠道运转，让自己的助手、让各办学实体与职能部门的主要负责人对校长的办学意图全面理解、补充完善、贯彻执行。通过这一连串的行为，实现办学的完美过程。

然而，在党委与校长为首的管理主体的关系之间，政府对党委书记与大学校长的职责目标缺乏明细的规定性，即没有明确的任期目标责任制。如果说，党委与大学校长都是政府这个委托人委托其管理大学的被委托人的话，那“政府这个委托人与被委托人的委托代理责任不对称”[10]。这样的管理体制所造成的结果是没有人对大学发展负实质性的责任。因此，被委托人在具体的管理运转中在单方面强化自己的权力的同时还形成责任推诿或偷懒行为。加之“大学正、副校长和一些行政人员往往也是党委委员，校长往往兼任党委副书记。这样，以校长为首的行政管理系统往往与以党委为代表的政治领导系统一起决定、包揽了学校一切事务，决策权和执行权的一体化往往使大学民主监督机制难以健康开展”[11]。校长办公会与党委会两个管理主体在实际的运行中经常搅和在一起。党政不分的行为加剧了党委会与校长办公会之间的紧张关系，最终损害的是大学共同体的整体利益。一是如果以校长为首的行政权力强势的话，那就形成校长专权治校，以政代党的问题；二是重心在行政管理，追求速效与效果，可能淡化学术研究，轻视学术人才，行政官僚本位盛行；三是以校长为首的行政领导层为取悦上级有可能盲目进行短期行为，损害教职工和学生群体的切身利益；四是缺乏必要监督的行政领导层可能进行权力寻租，滋生腐败；五是权力集中于校长，有可能因校长个人能力有限或权力异化而导致决策或执行失误，影响大学发展。最终导致的主要的问题就在于：在大学运转中，领导和负责是不能分开的。党委管领导，校长管负责，校长是无法负责、无力负责的。

（三）学术委员会及其问题

学术委员会是大学里最高的学术系统与学术权威组织，对应的是学术权力，它对推进大学学术繁荣、推动教学与研究这两翼的平行与腾飞起着举足轻重的的作用。在中国，学术委员会的产生是随着整个高等教育管理体制的发展而产生的，或者说，是随着中国大学在追求自主办学权力的呐喊声中逐步得到确认的。1989年后，中国大学统一实行校长负责制，才在大学内部普遍设立学术委员会。《高等教育法》第42条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科研计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事务。”[12]这是中国大学追求自主办学权与内部管理体制改革的一个重要成果，并且从法律上确认了学术委员会在大学的地位和作用。学术委员会，顾名思义就是由学术造诣高、学风端正、坚持原则并对本校学术发展做出重要贡献、教学科研卓有成就的专家、教授或相应职称人员组成的团体，主要任务是审议和评定学校学术事务，其特点是学术的权威性，形式是独立于党政领导机构，其目的是显示学术的独立性和权威性。这才是符合大学作为学术文化机构的最本然的组织。“学术委员会制度的本质是教授治学，是学术权力强有力的外在表现形式。”[12]

然而，“《高等教育法》和《普通高等学校基层组织工作条例》及各地制定的实施细则对党委和校长的职责权限作了界定，也明确规定学术委员会的职能是‘审议，但对学术委员会的地位及其与党委和校行政系统的关系却没有明确说明。由于缺乏具体的制度保障，学术委员会的权利在实践中难以得到很好的落实”[13]。《高等教育法》或其他教育法规都没有对学术委员会委员人选作明确规定，各大学学术委员会委员便由自己确定，虽然确定委员的具体办法、条件等各不相同，但有一点是相同的，那就是学术委员会委员基本都由学校从校级到中层到院（系）级的各部门领导所组成，把“学术委员会”实质上变成了某种程度上的“领导委员会”。进而变异，抑或是被前述所说的党委会或是校长办公会淹没了。这就是通常说的政党权力与行政权力凌驾于学术权力之上，或是我们今天所说的“行政化”的问题。如果学术委员会还是由大大小小的各级领导组成，这与校长办公会或党委会有什么区别？学术委员会还有存在的意义吗？学术委员会能达到和发挥学术独立和学术权威的目的吗？显然，这是大学行政化的典型结果。如果继续这样，大学学术的功能得不到发挥，领导的功能大显神威，大学行政化将不可避免地垄断大学各个领域。这一切都与学术委员会本来的初衷与使命背道而驰。

（四）教代会及其问题

教代会是教职工代表大会的简称，对应的权力是民主权力。其基本职能是听取和审议学校的长期规划和年度计划，听取和审议学校的工作报告，听取和审议学校的财务报告并对学校的规划、总结、财务开支等提出意见和建议，以改进学校工作，集思广益，促进学校的健康发展。由于不能一一听取教职工意见，才采取召开教职工代表大会即“教代会”的形式。这是教职工作为学校的主人，行使自己参政议政权，为大学发展建言献策，出谋划策的一种手段和形式，也是大学领导广泛听取民意、集中民智的一种手段和形式。在大学的发展中，“教代会”发挥着越来越重要的作用。特别是在强调民主管理的形势下，大学“教代会”的组成人员、组成方式都具有重要的意义。其参加人员应以教职工代表为主，应以能够代表教职工利益和心声的代表为主，其代表中，普通教职工应该成为多数。如此才能突出“教代会是以教师为主体的、代表学校教职工利益的民主管理学校事务的一项基本制度”的内涵[14]。

然而，在这四大管理主体的运行中，相对于决策层面党委会的政党领导功能、执行层面校长办公会的行政执行功能与学术委员会的学术权力治学功能，以大学普通教师为主构成的教代会则是通过对关乎大学发展教职工根本利益等重大决策的民主参与和对各级领导干部的民主评议来发挥功能的教代会，有多少“事关学校办学方向的重大决策、与教职工有关的规章制度以及有关教职工集体福利等工作报告和制度草案”是通过教代会来讨论、提出建议、表决通过的？似乎寥寥无几。很多关乎大学发展的和教职工根本利益的决策，往往是直接通过决策层面的党委会与操作层面的校长办公会等形式就拍板了，甚至往往是通过以党委会为中枢机构的下属职能部门与以校长为中枢机构的行政职能部门的简单提议后就形成一项决策或规章制度了，简单粗暴地通过党办的“红头文件”或行政的“红头文件”就直接发布了。文件一发布往往导致教职工主体的质疑与批判以及不满，教职工的这种不满是表象上的，深层的是从内心会慢慢失去对大学组织的信任，进而导致影响教学与科研工作的行为发生，阻碍大学的发展。如此，教代会的民主管理与参与治校的地位完全萎缩与丧失了。殊不知，“民主办学不是一句空洞口号，而应体现为一系列实实在在的事情。民主靠‘实，不能停留在‘说的层面上。以教师为主体的教代会在推进‘民主办学，依法治校进程中扮演着重要角色”[14]。

二、多元共治视野下四主体问题的消解

以党委会为首的政党权力、以校长办公会为首的行政权力、以学术委员会为首的学术权力和以教代会为首的民主权力，实际上，对应着近些年学界谈得很多的四句话——党委领导、校长治校、教授治学、民主管理。这四个管理主体成了大学内部治理的四架马车，也成为构建现代大学制度的主要核心内容。按照公共管理学的知识，四大管理主体在运行中都存在关系难以理顺的问题，进而产生失灵的可能，导致管理成本过高、管理效率低、管理失误、管理无效。借此，在完善中国特色的现代大学制度中，理顺这四大管理主体之间的关系是重点与难点。在第十七次全国高校党建工作会议上，习近平同志明确提出：“要不断完善党委领导下的校长负责制”，“抓紧制定党委领导下的校长负责制实施意见”，以此为契机，“中国政府应该在继续落实有关法律、法规已经规定下放给大学办学自主权的同时，修改《高等教育法》及其他相关法律、法规，重构大学内部权力秩序与权力结构，把大学内部各权力主体间的权力关系加以明确规定，从而使它们在法律的高度上形成有序的、适当的平衡机制”，[15]如此才能真正建立起“党委领导、校长治校、教授治学、民主管理”的多元共治和谐局面。而要完善理顺四大管理主体的关系以达到对其问题的消解，应遵循如下路径：

（一）国家从法律层面拟定四大管理主体运行的实施意见

除了重新修订《高等教育法》之外，需要针对四大管理主体实际运行中，“党委如何领导、校长如何治校、教授如何治学、教师如何参与”等对应的运行机制制定一个清晰的《实施意见》。这个意见应当具有明确的、刚性的要求。如果仍然停留在对法规的具体阐释和细化说明上，在一些关键问题上仍然闪烁其词、模糊不清，柔性色彩太浓，制度的实际效用就会大打折扣。为此，《实施意见》应明确界定四大管理主体的逻辑层次与职责权力，严格规范运行程序，在制度设计上有所创新、有所突破。

（二）明确党委与校长及其校长办公会的定位

党委决策权与校长执行权的区分，需要从法律上明确定位党委与校长及其校长办公会之间的关系。要通过法律制度的完善理顺现行党委书记为首的政治系统与校长为首的行政系统两个权力中心与两个一把手混合治理的模糊运行局面。明晰党委、党委书记与校长的职责。明确哪些事件是校长独立处理的事件，哪些事件需要党委集体研究。国家需要从宏观法律的角度（也就是前述的实施意见）制定党委会与校长办公会规范化的议事规则、议事程序、议事范围等。党委会、校长办公会作出的决定，由有关责任人分工负责组织实施，任何个人无权改变。个人如有不同意见，允许保留，或在下一次会议上重申，也可以向上一级党组织反映，但必须坚决执行，不得在会议之外发表与决定不同的意见，违者并造成后果的按有关规定处理。对于应该保密的会议内容和讨论情况，必须严格保密，未经允许任何人不得泄露。

（三）扩大党委全委会功能，发挥党内民主议政作用

南开大学校长龚克说：“当前实际上中国大学是常委会领导下的校长负责制，常委会代表性不如全委会。我主张强化党委全委会的作用，因为它更符合各种利益相关者的代表共同议事的'集体领导'架构。而常委会是执行性的工作协调机构，我们现在大学里的党委常委会实际上取代全委会进行决策，我觉得这与现代大学治理的理念不尽吻合。”[16]所以，要扩大党委全委会功能，发挥党委会民主议政作用。扩大党委全委会民主议政作用，可以采取恰当地吸纳普通教师党员代表与学生党员代表列席全委会的方式，参与讨论与学校发展、学生利益密切相关的问题的研究，在全委会上可以让这些代表建言献策，发挥“多元共治”的效应。

通过开展党内民主参与全委会的对话活动达到“多元共治”的如下效果：

1. 提供建设性意见。让普通教师代表与学生代表列席相关议题的党委会，可对大学各领域决议的意见进行评估，他们能凭借各自的专业智慧与技能参加讨论，对大学决议项目可能牵涉的风险给予适当警示性建议。

2. 辅助核心决策成员进行长远发展问题的思考。普通教师代表与学生代表参与讨论，更能注意到那些容易被核心管理人员忽视长期发展战略及短期需求等问题。如校长可能关心的是下一个科研质量评估收益最大化，而他们则更看重对教师学生发展环境的建设。

3. 扮演大学核心决策人员争论的倾听者发表评判性的参考意见。大学与其他组织一样，有时会纠缠在某些问题里，在这些问题中，争论的各方存在较大分歧，化解这些争论最佳的方法就是把决策争论置于在其他领域知识广博的教师专家面前重新辩论，这样不仅能暴露一方或另一方观点的缺陷，而且能达成共识，进而妥善解决问题。

4. 可作为大学的眼耳。普通教师代表与学生代表往往有敏锐的洞擦力，他们具有核心决策成员对环境变化所看不到的感知能力，在领导层无法洞察到的教学活动领域发挥作用。

尽管普通教师党员代表与学生党员代表基于自身条件与精力的限制，在参与大学多元共治活动中会有一些困难，所提出的建议也会有失偏颇，但作为大学服务的根本主体，在大学治理中不容忽视他们的作用，应积极吸纳他们的有益的意见和建议，广开言路。如此，才能达致多元共治的要义：一是顶层决策由多主体以集体决策形式达成多元共治；二是在集体决策形成后在大学内部主要由教师与以校长为首的行政人员多元共治。

（四）党委与校长办公会不得干预学术委员会的权力

鉴于学术自由与学术自治是大学最天然与最高贵的权力和大学发展的根本逻辑所在，“中国大学应尽早建立起全校性的教授组织，并在国家法律上或学校的规章制度方面，明确规定教授组织的职权范围，如让它拥有制订全校学术性活动和发展政策的权限、拥有对学校重大学术性事务进行决策的权力等，当然，教授组织也可以作为学校的政策咨询和参谋机构，学校的所有重大事务，都可以请它讨论和发表意见，以论证学校决策的可行性和提高学校决策的科学性等”[15]。但需遵循一条铁的法则，即大学内外的任何党政领导人都不得以党组织和行政组织的名义侵犯学术性组织的权益，学术性组织也不得随意干涉大学的党政事务。

（五）教代会的民主权力高于其他三个主体的权力

之所以说教代会权力的民主指向高于其他三个主体的权力指向，主要内涵有两层含义：一是因为教代会对其他三个管理主体主要起到一个最高层面或是最根本层面的权力制衡与制约的作用；二是因为现行中国大学的管理重心偏高，决策层面的政党权力与执行层面的行政权力高高在上，操作层面的学术权力压抑萎缩，发展层面的民主权力成为点缀装饰，中下层和教职工的积极性丧失殆尽。对此，国家应从法律上规定调整大学内部四大管理主体权力的秩序，均衡其权力含金量，通过法律明文规定四大管理主体应拥有的职权，而且规定高一级的干部不得随意干预他们行使职权。通过法律规定允许大学自主决定参与治校、学生自治等事宜，积极引导大学内部治理走多元共治的渠道，使四大管理主体尽早形成各自的特色，把握各自的权限，形成互相制衡的和谐局面，这有助于大学的发展。

综上，要使大学人才培养、科学研究、服务社会与传承文化的职能得以有序地高效运转，国家与大学要以建设完善现代大学制度为契机，积极探索有中国特色的大学内部治理结构，认真设计好大学党委会、校长办公会、学术委员会、教代会等不同管理主体之间的职责范围、权力配置、工作机制，才能解决好政党权力、行政权力、学术权力与民主权力之间的问题，才能使四个管理主体都能参与到大学治理的过程中来，相互协调，取长补短，相互博弈，平衡协调，合作共治，才能实现大学管理科学化、民主化、法治化的目标。可见，多元共治才是化解当前中国大学管理中四大主体问题的根本之道。

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