土地资本化中失地农民就业的政府责任*

王 佩

(菏泽学院法律系，山东菏泽 274015)

土地资本化中失地农民就业的政府责任*

王 佩

(菏泽学院法律系，山东菏泽 274015)

各级政府主导的农村土地资本化导致了越来越多的失地农民进入城镇。他们在城镇就业受到各种因素的制约，现状不容乐观。对此政府应转变观念，树立社会公平理念；加大政策扶持力度，创设更多的就业机会；加大职业教育的投入，提升劳动力再就业的能力。

失地农民；政府；责任

随着城市化进程的加快，我国失地农民越来越多。根据中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》，目前我国失地农民的数量已经达到4000万-5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增。预计到2030年，我国的失地农民将达到1.1亿人。失地农民进入城市后，成为农村转移到城镇的劳动力，他们在城镇“务农无地、上班无岗、低保无份”。虽然他们已获得征地补偿款，已搬进了村民住宅小区，但面对市场经济大潮的冲击，只有在城镇实现就业，他们才能获得维持生存的合法持久的经济来源。这种被动城市化角色的转变，很大程度上是由于土地资本化造成的。

一、土地资本化造成失地农民失业

农民失地的过程也是政府主导的城市化中土地资本化的过程。政府低价从农民手中征地，再走市场化的途径高价出让，成为土地级差收入最大的获益者。地方政府一方面以土地招商引资，以地方财力补贴工业用地成本来降低工业企业的生产成本，为工业的高速推进提供便利，土地支撑高速工业化和出口导向工业的发展。另一方面城市用地实行有偿使用和经营性用地招拍挂政策，加速实现了土地从资源、资产到资本的转化，使地方政府的财政能够获得土地资本化的最大收益，实现城市投资所需要的巨额资金，助推快速城市化。[1]在地方政府的主导下，

土地资本化的过程也是农民失地、失利和失业的过程。所以对于引导、安置农村

转移劳动力就业，地方政府具有不可推卸的责任。

二、制约失地农民就业的因素

失地农民进入城镇后，无论是在生活、工作还是心理上都面临极大的挑战，他们要改变“日出而作、日落而息”的生活方式，改变相对缓慢的生活节奏，改变自给自足的生活模式，改变原有相对简单的农业生产技能，而去适应城市相对固定的工作时间，高效率的生活节奏和以技术劳动为主的非农生产技能。生活环境的变迁，失地农民自身的素质使他们在城市就业中，面临许多制约因素。

(一)文化技能水平偏低，使失地农民缺乏就业能力

长期以来，由于公共教育资源在城乡间的配置不均衡，导致农村居民在受教育水平方面偏低。据统计农村转移劳动力中，初中及以下文化程度的占到90%，高中文化程度的占8%左右，大专及以上文化程度的占2%左右。而且接受教育的质量也不容乐观，他们走出校门后，又不能自觉地积极补充知识，提高认识水平和知识能力。文化程度偏低，导致他们对新环境、新技能领悟和把握能力较差。同时由于长期从事农业耕作，对其他工种和行业接触较少，又没有机会接受职业技能培训，所以绝大多数失地农民缺乏必要的专业技能，缺乏岗位竞争力，很难适应技术含量高的工种，只能进入门槛低、稳定性差、报酬低的岗位，从事诸如保安、环卫、后勤等工作。文化技能水平偏低也制约了他们获取就业信息的渠道、使他们缺乏就业的积极心态，过多依赖政府和企业的安置，在劳动力市场竞争中处于被动地位。

(二) 征地补偿不科学，使失地农民缺乏就业渠道

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征地安置补偿费从2000年以后几乎成为安置失地农民的唯一方式。货币安置因为风险小、见效快、操作简单而受到政府、企业和失地农民的欢迎。失地农民用征地安置补偿费购买房屋、家电等生活资料，在短期内确实能够维持甚至提高生活水平。但是大多数失地农民缺乏安排生活的长远目光，缺乏对金钱的长远规划，缺乏对资产保值增值的打算，缺乏对未来可持续生计的安排，仅靠征地安置补偿费难以维持一生的生计。如果他们对补偿款处置不当或遇到重大疾病的困扰，就会很快陷入困境甚至绝境。再加上由于科学技术的发展致使工矿企业对劳动力的吸纳能力下降，每年新毕业的大学生尚有一部分难以就业，失地农民知识落伍、缺乏非农产业专业技术和就业信息，更难通过劳动力市场找到一份稳定可靠的谋生渠道。即使有失地农民以征地补偿款为资本自谋职业，从事餐饮、零售、批发或运输等第三产业，但由于受自身素质和市场情况的影响，在发展中也会面临巨大的社会风险。因此货币化的征地补偿并不科学，实际上是使大多数失地农民失去了生活的依托，失去了非货币化的收入。而随着家庭基本生活中货币化支出的节节攀升，坐吃山空、入不敷出的家庭开支使他们抵御社会风险能力大为降低，成为社会中最边缘化的人群，同时也给整个社会带来隐患。所以只有为失地农民提供充足、稳定的岗位和再就业机会，才能增强他们在生活中抵御社会风险的能力，促进社会安定和谐发展。

(三)政府职能缺失，使失地农民缺乏就业环境

近30年来的城市化实质是由各级政府主导的农村土地资本化的过程。政府成为土地级差收入最大的获益者，同时又用相应的收益进行招商引资、城市建设，推动地方经济社会发展。这种以经济发展为中心的理念使政府忽略了相应的社会责任。许多地方政府只看到城市建设日新月异的繁荣，忽略了数目庞大的失地农民失地又无法就业的现实，认为只要货币补偿到位就安置了失地农民，就业问题不是他们的责任。在这种观念指导下，地方政府没有把失地农民纳入城市就业体系，没有出台相应的就业和劳动保障措施，没有培育良性发展的劳动力市场，没有完善整合就业信息，没有针对性地对失地农民进行职业培训和继续教育，没有更好地出台服务失地农民就业和创业的各种倾斜政策。地方政府只注重经济发展，忽略社会责任的做法是导致社会不公平的原因之一。罗尔斯的《正义论》将公正的概念界定为“合理而适当的差别”，政府作为维护社会公正的“守护神”，就应该加大对弱势群体的帮扶，加大对公共服务的投入。政府服务社会责任的缺失，使失地农民就业缺乏良好的外部环境，很难找到一份维持长远生计的工作，很难真正融于城市生活。所以政府不仅要以经济建设为中心，还要充分担当社会责任，为失地农民这个特殊群体的转变积极创设适宜的就业环境，帮助他们实现城市社会化。

三、失地农民就业中政府应担当的责任

快速的城市化让失地农民数量越来越多，失地同时意味着失利和失业，这也把以前农村隐形和半隐形的失业问题转变成了城市显性失业问题。显性失业人口过多就会导致新的社会不稳定因素，社会面临的整体风险水平上升。因此政府应发挥社会管理者和调节者的作用，采取措施，促进失地农民在城镇就业，使城市化成为惠及各阶层的城市化，实现共同富裕。

(一)政府转变观念，树立社会公平理念

政府的身份应由利益博弈者转变成博弈规则的维护者。乔·萨托利认为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。”[2]所以政府应退出一级土地市场，放弃通过利用在土地市场中的排他性地位实现自己利益最大化的行为。由“主导城市化”变成“引导城市化”，由利益的博弈者变成博弈规则的维护者。把工作重点放在社会管理上，通过制订执行规划，加强监督管理，安排税收等措施，维护公民的合法政治经济权益。表现在征地补偿上，政府应以实现社会公共利益为出发点，建立合理合情合法的征地补偿制度，解决被征地居民的眼前和长远生计问题，消除社会隐患，实现个人利益和社会利益的统一。

政府的观念应从“身份等级”转向“人人平等”。城乡就业制度原有的二元格局，使失地农民并不能享受与市民一样的待遇，处于无地、无岗、无保障的状态。有人评论说失地农民“由于户籍制度的限制和城市社会的排斥，城市化还是处于表面层次，是一种‘虚‘城市化状态，即缺乏制度接纳，缺少城市社会认同并游离于城市社会。”[3]这种“身份等级”状况的存在，加剧社会的不公平，冲击政府的合法性。所以政府应树立“人人平等”的观念，平等是机会和权利的平等。国家应以法律和法规的形式，保护每一个公民的劳动权、就业权、获得社会救助等的权利，使每一个居民在享受基本公共服务权利上是平等的。

(二)政府应加大政策扶持力度，创设更多的就业机会

各级政府应该尽快从“经营城市”必须要从“经营土地”的理念中走出来，从只注重“地的城镇化”转变为“人、地同时城镇化”。首先要大力发展工业，工业既是地方经济的支柱，也是安置失地农民就业的重要渠道。地方政府既要加强对工业企业的监控和引导，保障企业健康、良性、持续发展，又要实施扶持工业发展的政策，通过财政、税收、信贷等方面的帮扶，使企业起到促就业、保民生的作用。其次，各级政府应促进第三产业快速发展。旅游、餐饮、娱乐、家政服务、现代物流等行业具有技术含量低、容纳劳动力多、就业弹性指数高的特点。各级政府可以通过加大对本土资源的开发、维护和宣传力度，促进当地第三产业发展，以带动更多的劳动力就业。同时政府还要创设各种就业平台，培育和建立统一的劳动力要素市场，完善劳动力市场网络，实现用工和信息共享。另外政府还要大力鼓励自主创业。由于失地农民的创业大多属于生存型创业，物质和精神准备都不足，所以需要政府引导和扶持，提供各种创业辅导和服务，有针对性地出台一些市场管理、小额贷款、税收等方面的优惠政策，帮助失地农民不断突破心理障碍、资金约束，降低创业成本，增加劳动收入，带动更多的劳动力就业，促进社会和谐发展。

(三)政府加大职业教育的投入，提升劳动力再就业的能力

政府要增加对职业教育的投入，大力改造现有的中、高级职业技术院校，培训师资，改革学制，减免学费，使失地农民进入城镇后，先进行就业培训。就业培训首先要对他们进行文化知识普及教育，提高他们的自身素质，开阔眼界，拓展视野，增强法制观念、公民意识，珍惜下一代受教育的机会，为融入城市适应社会发展要求奠定基础。其次要对他们进行职业技术培训，增加他们的就业竞争力。劳动力只有具备被社会需要的一技之长，才能在城市中立足，养家糊口，实现人生价值。政府还要积极推广各类证书认证制度，设定证书等级，引导劳动力养成不断钻研、终身学习的习惯。职业学校也要积极配合政府的各项措施，针对失地农民的特点，既围绕市场需求展开实用性培训，又围绕企业需求，展开有针对性的培训。通过职业培训，使劳动力学有所长、学有所用，能凭借自身能力在城市立足，实现再就业。失地农民是现在和以后产业工人主力，只有他们不断提高职业素质和职业能力，才能推动我国的工业化和现代化，增强我国的产业竞争力。

[1]刘守英.对土地制度改革的几点思考[J].资源导刊，2011,(01):10.

[2][美]乔·萨托利.民主新论[M].阎克文，译.上海:东方出版社，1993:388.

[3]梁娟娟.双重劳动力市场的发展与我国社会保障制度的完善[J].北方经济,2007,(01):40-41.

Keywords: land-lost farmers; government; responsibility

(责任编辑：李瑞记)

TheResponsibilitiesoftheGovernmentontheEmploymentoftheLand-lostFarmersintheProgressoftheLandCapitalization

WANG Pei

(Law Department,Heze University,Heze Shandong 207415 ,China)

The land capitalization which is leaded by the government at all levels has led to a fact that more and more land-lost farmers have come into towns. The employment of them has been confined by various factors, the status quo is not optimistic. Therefore, the government should try to change its concepts and build conceptions of social justice; enlarge the policy supports and create more employment opportunities; increase the occupation education investment and elevate the re-employment abilities of the land-lost farmers.

1673-2103(2013)04-0023-03

2013-04-20

山东省软科学资助经费项目化解失地农民社会融入风险研究(2013RKA17008)；菏泽学院科研基金项目(社会科学)地方高校服务社会职能的法律思考(XYJJSK—04)。

王佩(1973-)，女，山东菏泽人，菏泽学院讲师，硕士，研究方向：民法学和社会学。

D616

A