论残疾人就业相关法律法规的效用有限性

2013-04-11赵斌张明平

绥化学院学报 2013年10期

赵斌张明平

（西南大学教育学部重庆北碚 400715）

在倡导和谐社会的背景下，残疾人的就业问题受到了研究者的关注和重视，许多研究者从不同的角度强调了立法及相关法律法规在残疾人就业中的重要性[1][2][3]，似乎法律法规是解决残疾人就业痼疾的灵丹妙药。近二十年来，我国与残疾人就业相关的主要法律法规共5部，但其产生的实际效果并不理想。正如美国法理学家博登海默所言，“尽管法律是一种必不可少的高度裨益的社会生活制度，它像人类创建的大多数社会制度一样存在着某些弊端，如果我们对这些弊端不引起足够的重视或者完全视而不见，那么它就会发展成为严重的操作困难。”[4]本文论述残疾人就业相关法律法规效用的有限性，并不是反对法律法规在保障和促进残疾人就业中的作用，而是从另外一个角度提醒我们：仅通过法律法规来保障残疾人就业是不够的，我们还需要从加速社会文明程度，提高残疾人自身素质等方面努力，才能有效解决残疾人就业问题。

一、残疾人就业相关法律法规及其效用的有限性

（一）法律法规本身所具有的有限性

目前，与我国残疾人就业相关的法律法规主要有：《中华人民共和国宪法》(2004)、《中华人民共和国劳动法》（1995）、《中华人民共和国残疾人保障法》（1991）、《残疾人就业条例》（2007）、《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》（2011）等，通过分析发现其效用的有限性主要体现在以下三个方面：

1.涵盖内容的有限性众所周知，法律法规无论如何细致，也不可能涵盖社会生活的各个方面，残疾人就业相关法律法规涵盖的残疾人类型、残疾人就业相关内容方面都具有有限性。

（1）涵盖残疾人类型的有限性

《中华人民共和国宪法》第二章第45条规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民劳动、生活和教育。”[5]该条款明确包括了视力、听力和言语残疾，而对于“其他有残疾”的表述却非常模糊，这种语言表述的模糊性模糊了法律对其他类型残疾人的保护作用。

《中华人民共和国残疾人保障法》第一章第2条规定“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。”[6]这一条款对“残疾人”进行了界定，我们从这个定义可以看出，其包含的残疾人类型是较广的，然而紧随这一定义之后，又给出了“残疾人”所包含的类型，同《中华人民共和国宪法》一样，它对“其他有残疾”的表述还是很模糊，并且还是侧重于“狭义上的残疾人”，不包含目前学术界所认定的“广义上的残疾人”。

（2）涵盖残疾人就业相关内容的有限性

《中华人民共和国劳动法》第二章第十四条规定“残疾人，少数民族人员，退役的军人的就业，法律，法规有特别规定的，从其规定。”[7]虽然目前我国的《残疾人就业条例》、《残疾人保障法》都单独就残疾人的就业进行了规定，但是他们的内容不够细化具体。

例如《残疾人就业条例》、《中华人民共和国残疾人保障法》以及《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》，它们都只规定要给残疾人提供就业保障，然而用人单位条件不同，提供保障的程度也会不同，因此对于具体要提供什么样的保障，相关的法律条文并没有进行规定。由于缺乏这些具体的规定，残疾人就业相关的法律有时只能成为空洞的口号。

《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》的就业任务方面，其第四点政策措施中详细地说明了《盲人医疗按摩管理办法》，[8]但对其他类型“残疾人”的就业政策措施却未作规定。

2.相关法律法规对残疾人就业生活反映的时滞性

法律具有稳定性，它不可能朝令夕改，然而社会生活却处于不断的变化中，这就导致法律延迟反映社会生活。而这些就业法律对生活反映的时滞性，使得它们在捍卫既定秩序的同时，也会对社会的发展造成不利的影响。

随着人们对特殊教育认识的加深，人们也认识到“残疾人”范围的扩大，例如，现在社会普遍关心的自闭症患者，他们的就业需要得到相关法律的保护。但是由于制定残疾人就业相关的法律时，自闭症并没有受到重视，这就导致已有的法律中并没有将自闭症认定为“残疾人”，所以他们得不到相应的保护。

“徒法不足以自行”，无论多么完备的法律都需要人来执行，由于人类主观认识世界的有限性，法律法规的体系和概念本身的不周延性，加之各种社会环境的影响，法律法规在执行过程中往往缺乏可操作性。

《残疾人就业条例》第二章第八条规定“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。具体比例由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况规定。”第二章第九条规定“用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。”[9]第二章第八条规定了残疾人就业的比例，但随之又规定根据实际情况来定，这种法律自身规定的妥协性将直接导致执行者的不作为。而第二章第九条的规定会导致有些企业，宁愿缴纳残疾人就业保障金，也不愿接收残疾人，这种法律自身的非强制性规定，导致其在执行过程中缺乏可操作性。

《中华人民共和国残疾人保障法》及《残疾人就业条例》中规定了，在职工的招用、聘用、转正、晋级、职称评定、劳动报酬、生活福利、劳动保险等方面，不得歧视残疾人。但是《中华人民共和国劳动法》第三章第二十五条却规定“劳动者有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同：

（一）在试用期间被证明不符合录用条件的；”[7]这就给用人单位解聘残疾人提供了很好的借口，他们可以说自己没有歧视残疾人，只是这些劳动者不符合他们的录用条件而已。这些都是法律在执行过程中缺乏操作性的表现。

（二）残疾人利用法律合理申诉和有效防御的能力的有限性

残疾人由于生理上的残疾、较低的文化程度、较差的心理素质等自身原因，导致其达不到社会就业的要求，从而让企业以“不符合录用条件”的理由拒绝。残疾人自身缺陷，受教育程度不高等问题，导致其通过法律手段合理申诉或者利用法律有效防御等能力较弱，不能有效地利用法律来维护自己的合法权益，这样，与就业相关的法律的效用就不能有效地使他们受益，残疾人自身的内部原因导致了法律效用发挥得不充分。

（三）社会文明程度不高影响相关法律法规实施的有效性

法律既是社会现实的反映，也是人类主观认识的产物，是人类文化和社会文明的表现形式。从历史长河来看，人类认识客观世界的能力是无限的，但在特定社会发展阶段，其认识能力和水平又是有限的。正是人类认识能力的这种无限性和有限性的矛盾，成为了法律局限性产生的认识论根源，法律的局限性来源于人类认识的局限性。

残疾人就业相关法律效用的产生，依赖于人们的执行。社会文明程度的发展水平影响人的认识能力。目前，社会上对于残疾人的认识不够，还存在着对残疾人的排斥思想，认为正常人的就业都存在着问题，没有时间、精力和资源来照顾残疾人就业。

法律法规是保障残疾人就业的有效手段，但是残疾人自身的内部限度，以及残疾人就业相关法律法规本身所存在的一些限度，带来了残疾人就业相关法律法规的效用有限性。这些内部和外部限度只能尽量减少，不能完全避免，因此，我们不仅需要提高残疾人自身的素质，加强法律的解释和执行，更要从慈善文化、人道主义等社会文明程度的加速发展来促进和解决残疾人的就业问题。

二、探索弥补残疾人就业相关法律法规的效用有限性的措施

（一）弘扬慈善文化、人道主义，加速社会文明发展

法律法规规定给予招收残疾人的单位必要的税收减免，但是从现实可以看到，许多企业宁愿缴纳残疾人保障金也不愿招收残疾人，这就是所谓的“徒法不足以自行”，有行的外在的法律制度只是提供一种社会控制的外在条件，它要真的去调整社会生活，真的发挥作用，还需要带动这些制度正确、稳定运行的软件即社会公众的道德观和道德建设[10]。就残疾人就业而言，主要是要弘扬慈善文化和人道主义。

慈善文化的核心是利他主义价值观，弘扬慈善文化所要达到的境界就是要在全社会造成浓郁的“人文关怀”的氛围，减少冲突，调和矛盾，使社会呈现一种稳定和谐的状态。

“企业公民”是慈善文化的一个重要理念，“企业家”是经济发展的重要标志，“慈善家”是社会文明进步的重要标志。一个成功的企业家必然是一个名副其实的慈善家。“企业公民理念”表明，企业是国家的法定公民，企业有权利也有责任为建设一个和谐稳定的社会作出贡献。评价一个企业的成功，不单是实现超额的利润，理所当然还要包括企业对社会的贡献，解决残疾人就业问题是企业为社会做出贡献的一大体现，企业招收残疾人，给予残疾人就业相关的保障和服务，一方面是慈善文化的要求，另一方面有可以推动相关法律法规的执行。

慈善文化更多的是对企业的一种影响，而人道主义则可以推广到整个社会。弘扬人道主义情怀，转变人们对“残疾人”的偏见，祛除人们在社会生活中对残疾人的排斥心理，从而使我们的社会更宽容，文化更包容。[11]每个人都应该有一个“常态社会”观，“常态社会”指正常状态社会，是社会进程中自然形成的社会。常态社会包含的要素有：社会制度、社会形态、社会规约、社会经济、政治、文化、社会成员构成等，残疾人是社会成员的构成部分，因此一个没有残疾人平等参与的社区是残疾的社区。常态社会的所有社会成员，应该是相互平等，且相互支持的，每个社会成员都有生产、发展的理由和方式，权利与价值，都要有人的生活。现代社会的人们应该具有人道主义的精神，正确地看待残疾人，真正地关心残疾人，加速社会文明的发展。

（二）加强法律法规的解释说明和执行力度

法律法规对于残疾人就业能够起到相应的保护作用，但是其自身对社会生活内容涵盖的有限性，对社会生活反映的时滞性，以及其执行时缺乏可操作性，导致了其效用有限性。要充分发挥法律法规的效用，必须实时地根据社会发展的情况，在广泛征求社会意见，以及对社会情况进行考察的前提下，对立法部分制定相关法律法规的解释说明、执行细节补充，并要求各地指定详细的操作细则、保证措施，最大限度地避免其滞后性，增强其执行的力度。从残疾人就业相关法律法规自身的完善上来确保其效用，将其效用有限性降至最低水平。