论检察机关干预民事诉讼

2013-04-11王新利

山东工会论坛 2013年4期

关键词：诉讼法公共利益民事

王新利

（泰安市中级人民法院法警支队，山东泰安271000）

论检察机关干预民事诉讼

王新利

（泰安市中级人民法院法警支队，山东泰安271000）

检察机关干预民事诉讼有其法律基础，也为各国民事诉讼制度所认可。我国1991年颁布的《民事诉讼法》规定了检察监督原则，但对于具体的检察监督手段、范围等规定得都过于模糊，并因之影响了民事检察监督职能的实际发挥。2012年修订后的《民事诉讼法》对民事检察监督制度做了重大修改，但仍存在许多不足：没有规定检察机关的民事公益诉权、检察机关的证据调查权还未具体化、检察建议还缺乏具体的可操作性、检察监督与其他救济之间的关系还需进一步厘清。

检察机关；检察监督；公益

《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督。”然而，一直以来均对对检察机关干预民事诉讼争议不断。有学者认为，检察机关居于特殊法律地位，以其提起诉讼与法律监督职能不符，且破坏诉讼权利平等原则。[1]也有学者认为，既然是民事诉讼，检察机关就不能过多干涉，否则可能使控辩双方力量不均衡，造成司法不公。学者们的看法见仁见智。但笔者认为，在符合法理的情况下，在法律规定的情形下，让检察机关以适当的方式参与民事诉讼，本身就是检察机关干预民事诉讼职能的一部分，这并非与法理和现实相悖。当然，我国现行检察机关对民事诉讼的干预职能在制度设置和法律规定上还有诸多不足之处，需要加以完善改进。

一、检察机关干预职能的法理基础

检察机关干预民事诉讼由检察机关的地位决定，检察机关作为法律监督机关，干预民事诉讼是其重要职能之一。因此，赋予检察机关干预民事诉讼职权，能够维护民事法律的正确实施，促进司法公平，实现社会公平正义。此种干预的正当性源自司法活动的性质。司法具有被动性和中立性、公益性。司法作为社会公共装置，不仅具有“维护私益”的特点，还须兼顾社会公共利益。[2]公益案件中的公益性自不待言。检察机关的职能及其专业优势，使其具有作为公益原告的相对优势。检察机关作为法律监督机关可一体的对法院审判权进行监督，但须正确处理检察机关的法律监督权与司法独立之关系。有学者认为，检察机关干预民事诉讼侵害司法独立。我们认为其干预民事诉讼恰是司法独立的体现。首先，司法独立不是绝对的、不受监督的，还应受到其他机关、团体等的监督。检察机关干预是检察监督原则的体现。检察机关干预民事诉讼的意义有：（1）有利于维护国家利益和社会公共利益。检察机关提起、参与公益诉讼，代表的是社会公共利益，能够推动社会公共利益的实现。现实生活中，之前虽然有“王海打假”等类似现象，但维权意识普遍较差的结果是公共利益保护处于真空状态。法律赋予检察院以公益诉权，能一定程度上改变公益维护的真空状态；（2）有利于贯彻检察机关的法律监督职能。检察机关进行法律监督不仅能防止司法不公，还能用公权力保障国家利益、社会公共利益以及公民的私人利益。因此，检察机关干预民事诉讼是法律监督权的具体表现；（3）有利于监督民事审判权、减少司法腐败。检察机关对民事诉讼的监督是全面监督，它不仅包括对民事诉讼全过程的监督，也包括对审判员及审判委员会的监督。近年来，司法不公和司法腐败频频出现，成为人们深恶痛绝的社会现象，并因此造成公众对司法的不信任。检察机关的干预对矫正民事审判权的不当使用，维护司法公正有重要作用。

二、检察机关干预民事诉讼的方式

我国检察机关干预民事诉讼源于清末。清政府1906年改革官制，变法。律，设大理院，并在下设的各级审判厅内附设检察局，自此检察权与审判权分离，检察局监督审判权行使，以法律监督的方式开始干预民事诉讼。中华民国公布《各省高等法院检察官办事权限暂行条例》和《地方法院检察官办事权限暂行条例》，明确规定检察官有权“依照民事诉讼法及其他法令所定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。”而其后公布的《民法》和《民事诉讼法》则规定，对于婚姻事件、亲子关系事件、禁治产事件及死亡宣告等民事诉讼程序，均由检察官参与。[3]新中国检察机关干预民事诉讼源自前苏联。前苏联的检察监督理论认为：“检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何影响。”[4]根据前苏联《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》，检察长从维护国家利益出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。不过，前苏联的检察监督理论是以计划经济为基础，以不承认私人利益为前提。

就世界范围而言，检察机关干预民事诉讼的模式主要有法国模式、德日模式、英美模式和苏俄模式。法国是大陆法系中较早建立检察机关的国家，《法国新民事诉讼法典》第421条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。”[5]在此，检察机关以当事人身份参与民事诉讼，其作用是代表社会或公共利益。德国民事诉讼法对检察官参与婚姻事件，为婚姻案件提出新事实和证据方法以及参与法官辩论等方面进行了规定。在英美模式中，检察机关主要参与公益诉讼，对涉及政府或皇室利益、公共利益的案件，检察机关有权参加诉讼，可以行使提起诉讼或支持当事人请求等职权。苏联和东欧各国的检察机关在干预民事诉讼上被授予了广泛职权，其可以参与民事案件的起诉、庭审以及提起抗诉。

必须说各国检察机关干预民事诉讼的法律基础有重大差异。西方检察机关最早被作为“国王的代理人”。在英国王派遣代理人，一方面代表国王处理各领地间的纠纷，另一方面担任国王的法律顾问，调查案件、支持控诉等。因此，检察制度的最初目的是保护国王或王室利益，进而发展为基于公益参加民事诉讼。大部分西方资本主义国家的检察权属于行政权，其可以，也应该以当事人身份提起或参与民事诉讼。与西方资本主义国家不同，前苏联及我国没有“三权分立”的权力制衡机制，而是基于“一切权利属于人民”的原则，检察机关是法律监督机关，其参与民事诉讼也是其检察监督权的体现。[6]

三、我国检察机关干预民事诉讼的现状及反思

《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”具体的审判监督程序中也规定了检察监督，同时还在执行程序篇规定了检察机关对民事执行的法律监督。相对于1991年法，2012年法在检察监督方面的修改主要有：（1）拓宽了民事检察监督的范围。1991年法在具体的检察监督方式上仅规定了对确定裁判的抗诉监督。2012年法不仅在具体表述上修改了检察监督原则，同时将检察监督扩展至全部诉讼阶段。另外为回应审判程序之不同于执行程序的观点，新民事诉讼还明确规定检察机关有权对民事执行活动进行监督；（2）丰富了检察监督的方式。1991年法仅规定了抗诉的检察监督方式，出现的情况常常是无法对确定裁判之外的其他诉讼行为进行监督，同时由于许多诉讼行为仅可能诉的构成因素之一，或者几个诉讼行为才能作为诉的构成因素，这样经常面临的问题检察机关的抗诉针对的却不是作为诉的对象，出现了大炮打蚊子的情况；（3）强化了民事检察监督的保障。2012年法在接受学者的建议总结实践经验的基础上，规定了检察机关的证据调查权，此种证据调查权主要体现在新民事诉讼法第210条；（4）在协调民事检察监督与当事人的其他救济方式方面作出了卓有成效的努力。1991年法虽然规定检察机关提出抗诉的法院必须再审，但由于没有规定检察机关抗诉与法院决定再审、当事人申请再审之间的关系，常常出现法院对于检察机关的抗诉以已经由法院决定再审为由予以驳回。此种情况不仅造成了检法之间的对立，而且影响我国纠纷解决资源的合理配置。

这并不是说2012年法规定的检察监督原则已至完善，其存在的问题主要有以下几个方面：

（1）没有赋予检察机关提起和参与民事公益诉讼的权利。尽管新民事诉讼法首次确立我国的民事公益诉讼制度，但其规定的可以提起公益诉讼的人为法律规定的机关和有关社会组织，没有明确赋予检察机关公益诉讼的提起权和参与权。事实上，检察机关提起和参与公益诉讼不仅是各国的普遍做法，而且检察机关在提起公益诉讼方面已经进行了积极的探索，积累了丰富的经验，加之检察机关在提起与参与民事公益诉讼方面具有相对的专业优势，因之可以说，不赋予检察机关民事公益诉讼的提起权，应当是国家利益、社会公共利益保护上的重要损失。这也是学者积极呼吁必须赋予检察机关以民事公益诉权的重要原因。[7]

（2）检察机关的证据调查权制度还具有非常强的原则性，没有达至具体化、可操作化的程度。存在的问题表现为：其一，没有解决案卷调阅问题。新法颁布前检法之间争议最大的问题即是检察机关的案卷调阅权问题，检察机关认为其有权调阅案卷材料，法院认为检察机关没有案卷调阅权。检法对之争议的原因是案卷材料直接关涉检察机关对抗诉事由是否具备的判断，并因此直接影响抗诉能否提出。[8]尽管2011年3月两高办公厅会签了关于检察机关调阅案卷的材料，并在新法颁布前尝试地施行。不过，新民事诉讼法并未将之上升为制度，因此历史出现的案卷调阅权之争可能再现于现实实践；其二，没有明确检察机关的民事证据调查权与当事人、法院的民事证据调查权、检察机关的刑事调查权之间的界限。在实践中可能造成的问题是导致部分检察机关于混淆检察机关的刑事证据调查权与民事证据调查权之区别的基础上，以办理刑事案件的方式办理民事案件。这种情况一方面会影响检察机关刑事办案资源的合理配置，另一方面可能导致检察监督与司法独立之间关系的失衡；其三，没有明确规定被调查人不予配合的后果。当事人收集证据时对方或者案外人不予配合的情况下，其可以申请法院依职权调查收集证据，在法院依职权调查收集证据的情况下，被调查人或者证据持有人不予配合或者消极配合的情况下，法院可以对之施加妨碍民事诉讼的强制措施。不过在检察机关从事民事证据调查活动时，被调查人不予配合或者消极配合时，法律并没有规定相应的强制方法。

（3）在检察机关的检察监督与其他救济方式之间的关系上还有进一步深化的必要。尽管2012年民事诉讼法第209条规定了当事人申请检察监督的前置程序，并因此有确立补充性、救济性检察监督的倾向。不过必须回答对于涉及国家利益、社会公共利益的案件检察机关启动检察监督是否也必须符合这样的前置条件？2012年法对之没有回答，此种回避也肇因于没有明确赋予检察机关以民事公益诉权一样的思想脉络。必须注意，实践中损害国家利益、社会公共利益的案件，却有可能是案件当事人因之均获取不当利益的案件。尽管，法院在审理案件的过程中，可以践行国家利益、社会公共利益的维护职能，不过作为普通大众一员的法官，有时可能缺乏这样的发现国家利益、社会公共利益的慧眼。因此偏见的、一体的强调检察监督的补充性、救济性以及检察监督的前置程序，可能造成的后果就是国家利益、社会公共利益保护的软化。

（4）检察建议制度未实现具体化、程序化、强制化。2012年法规定了检察建议这样的监督方式，其基本的出发点有两点：其一，发挥同级检察机关检察监督的积极性、主动性，实现检察监督资源的合理配置；其二，体现检察监督的全程性，对于终局裁判以外的其他诉讼行为予以检察监督。不过，2012年民事诉讼法，既没有明确划定抗诉、检察建议的各自范围，也没有明确规定检察建议提出的程序、效力，从而在根本上影响检察建议这一检察监督方式的实际效力。