交通事故认定书的证据属性及异议救济制度的完善

武中文

(河南裕达律师事务所，河南 郑州 450003)

2004 年5 月1 日以前，道路交通事故发生后，公安机关交通管理部门会首先介入，根据《道路交通事故处理程序规定》(公安部10 号令)的相关规定，认定事故成因，划分事故责任，制作《道路交通事故责任认定书》并分别送达当事人。制作责任认定书是公安机关的法定职权，而责任认定书对随之而来的道路交通事故的处理产生的是根本性的影响。该文书是公安机关对违章当事人进行行政处罚的依据，也是追究交通肇事者交通肇事刑事责任的依据，还是人民法院在普通交通肇事损害赔偿诉讼中认定事故责任、确定损害赔偿的依据。正因为《道路交通事故责任认定书》形成途径的唯一性、制作机关的行政性以及其在诉讼中所具有的这种特殊地位和它对当事人承担道路交通事故的民事、行政和刑事法律责任产生的根本影响，关于它的性质认定实际上一直处于争议状态，有的认为道路交通事故责任认定是公安机关依法做出的一种典型的具体行政行为，具有行政可诉性，属于行政诉讼司法审查的范围。有的认为道路交通事故责任认定是鉴定结论，作为处理事故的证据，不是具体行政行为，公安部也持这种观点。理论上的分歧必然导致实践中的混乱。为了纠正这些混乱，1992 年12 月1 日，最高人民法院、公安部联合发文，即法发［1992］39 号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，第四条规定:“当事人仅就公安机关做出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对做出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所做出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”可见制作《道路交通事故责任认定书》的行为不属于行政行为。但争论并没有停止，混乱仍在继续。在2002 年《最高人民法院公报》第5 期上，突然刊登了罗伦富不服泸州市公安机关做出的道路交通事故责任认定而提起的行政诉讼案例，法院受理该案，并经一、二审判决，撤销了公安机关做出的道路交通事故责任认定。这一案例的公布，开创了人民法院受理该类案件的先例，成为各地人民法院效仿参照范例。一时间，道路交通事故责任认定行为属于行政行为的观点显然又占了上风。

时间终结了上述混乱。2004 年5 月1 日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定:公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。自此，公安机关制作的《交通事故认定书》被法律明确确定为证据的一种，相应的，公安机关形成证据的行为自然也不能再被定性为行政行为。(虽然与以前相比，名称少了道路与责任四个字，但两者除了名称之外，并没有其他任何区别)。

虽然《交通事故认定书》被以法律的形式确认为证据的一种，但毫无疑问，它是一种最为特殊的证据。对于如何认识它的证据属性，对它的异议如何救济，现行法律没有做出任何解释。本文旨在对《交通事故认定书》的证据属性以及伴随而来的异议救济制度进行初步探讨，希望对该证据类型的证据属性的认知以及异议制度的建立起到抛砖引玉的作用。

一、《交通事故认定书》的证据属性的分析

总的来说，《交通事故认定书》应当归类于“鉴定意见”，但又有其不同于“鉴定意见”的特殊性，这个特殊性就是《交通事故认定书》关于事故责任的划分使其具有人民法院生效判决书的性质。

1．《交通事故认定书》应当归类于“鉴定意见”

根据《交通事故处理程序规定》，公安机关交通管理部门为重建事故发生过程所使用的调查方法有:现场勘查;询问肇事人、其他当事人、证人;指派或委托专业技术人员或具备资格的鉴定机构进行检验、鉴定;通过上述方法的综合运用，交通管理部门得以重建事故发生的全部过程，从而查明事故形成的原因，判定肇事各方的责任分担。基于上述调查方法的使用，结合三大诉讼法关于证据的规定，不难得出《交通事故认定书》应当归属于“鉴定意见”类证据的结论。

鉴于《交通事故认定书》是在事故发生后经过一系列严格的调查、鉴定、检验后形成的，关于《交通事故认定书》属于书证或公文书证的观点是不对的，因为用于诉讼的书证尤其是公文书证只能形成于争议之前，而不能形成于争议后。

2．《交通事故认定书》相较于其他所有类别证据的特殊性在于:在重建事故演变过程的基础上，当事人的事故责任或者法律责任被直接确定下来

任何证据都只是对与案件有关的客观事实的反映，而任何判决都是对基于相关的客观事实形成的合法的权利义务的确认。但是依据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条，基于现场勘验、检查、调查、检验、鉴定结论制作的交通事故认定书不但要载明交通事故的基本事实、成因，而且要载明当事人的责任，而当事人之间责任的划分，除了能够协商一致外，唯有依赖判决的确定。对当事人之间事故责任的划分，使得交通事故认定书具备了不同于任何其他类型证据的特殊属性:定纷止争。众所周知，定纷止争是人民法院判决书的基本功能。换句话来讲，通过划定当事人之间的事故责任，交通事故认定书实际上取得了判决书的基本功能，而交通警察，实际上也充当了法官的角色。

二、关于对《交通事故认定书》异议救济制度的建议

应当积极稳妥地推进各级公安机关交通管理部门事故处理机构的社会化，使之具备接受人民法院委托对事故成因与责任划分进行重新认定的资格，逐步建立完全社会化的交通事故鉴定机构。

《交通事故认定书》关于事故责任的划分属于法律适用问题，人民法院在诉讼中不应当受其约束，可以不予采信而另行做出认定。从根本上来看，《交通事故认定书》可以把责任划分部分去掉而仅仅保留事实重建与事故成因部分，事故责任交由相关机构自行认定并由人民法院最终生效判决认定。

1．应当在符合法定条件的前提下准许当事人重

新鉴定(认定)的申请

既然《交通事故认定书》已经被确定为属于“鉴定意见”，那么相关诉讼法关于“鉴定意见”的异议救济制度同样应该适用于事故当事人对《交通事故认定书》的异议。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十六规定:侦查机关应当将用作证据的鉴定意见告知犯罪嫌疑人、被害人。如果犯罪嫌疑人、被害人提出申请，可以补充鉴定或者重新鉴定。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十七条规定:当事人对人民法院委托的鉴定部门做出的鉴定结论有异议申请重新鉴定，提出证据证明存在下列情形之一的，人民法院应予准许。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条的内容与上述第二十七条规定的内容几乎完全一样。所以基于三大诉讼法的上述规定，如果交通事故当事人对《交通事故认定书》的异议符合法定条件，就应当启动交通事故重新认定程序，但如果仅仅是缺陷问题，则可以通过补充鉴定、重新质证或补充质证方法解决。

2．积极稳妥地建设一批社会化和半社会化的交

通事故鉴定机构

重新认定事故成因与责任分配必然首先涉及鉴定机构的选择问题，但现实是除了公安机关交通管理部门内设的事故处理机构外，目前根本没有任何其他机构有资格、有能力进行交通事故认定，而这些内设的事故处理机构又没有资格接受外部委托对事故成因与责任划分进行认定。由于不存在可以接受外部委托的鉴定机构，客观上导致人民法院无法启动重新鉴定程序，这就导致了如下现状:交通警察事实上充当了各类交通肇事案件的法官，并且其做出的《交通事故认定书》也具有了“一审终审”的法律效力。

要改变目前的尴尬状况，就必须尽快建设一批社会化和半社会化的交通事故鉴定机构。笔者认为，办法之一是积极稳妥地推进各级公安机关交通管理部门事故处理机构的社会化，使之在履行正常职能的同时具备接受人民法院或其他机构的委托对交通事故进行认定的法律资格。办法之二就是通过人员培训和制度改革，建设一批完全社会化的交通事故鉴定机构。

3．从根本上改革现行的交通事故认定办法，把事故责任的划分从认定书中剥离出来，由人民法院在判决书中予以最终确认

证据是指能够证明案件真实情况的各种客观事实。证据首先必须是客观存在的事实材料而不是主观判断。证据的本质要求是客观真实，而责任的本质要求则是公平合理。《交通事故认定书》关于事故责任的划分本质上已经不属于证据问题，而属于基于证据事实和法律规定的主观判断问题，属于法律适用问题，人民法院在诉讼中不应当受其约束，可以不予采信而另行做出认定。从根本上来看，《交通事故认定书》可以更名为《交通事故鉴定意见》，而在内容上可以把责任认定划分部分剥离而仅仅保留事实重建与事故成因部分，事故责任交由相关机构自行认定并由人民法院最终生效判决认定。对交通事故认定做如此的改革并不妨碍任何类型诉讼的正常进行。举例来说，司法实践中，侦查机关对涉嫌犯罪行为的定性并不妨碍公诉机关变更定性，而公诉机关起诉的罪名也并不一定被人民法院最终支持。如此改革之后，《交通事故认定书》无论在形式还是内容上便彻底摆脱了“影子判决书”而成为纯粹的“鉴定意见”。①三大诉讼法原来关于证据形式的分类规定都为七种，并且都使用了“鉴定结论”这个概念。2013 年1 月1 日起施行的最新修正版的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》都把证据形式的分类规定为八种，其中“鉴定结论”这个概念被修正为“鉴定意见”。《行政诉讼法》关于证据形式的分类没有变动。《道路交通安全法》实施后，原来的《道路交通事故责任认定书》也修正为《交通事故认定书》，但上述概念的修正与原来概念代表的内容及功能没有区别。