有效推进公安执法规范化建设——对禹州公安经验的解读

姚 华

(南京工业大学，江苏 南京 211816)

近年来，全国各级公安机关将“依法行政、规范执法”作为队伍建设的核心内容，特别是自2008 年将执法规范化建设列入“三项建设”以来，根据公安部《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》，各地各级公安机关结合实践执法经验和执法现实，不断正视执法规范化建设中存在的突出问题，不断探求有效推进执法规范化的基本路径。禹州市公安局本着创新执法理念，确保执法公正，实现民主管理，促进社会和谐的主导思想，在加强执法管理，强化执法监督，提高民警整体素质等方面不断完善工作机制，深化执法责任制建设，探索出了一条行之有效的方法。他们将执法规范化建设作为带动公安工作全局的重点，以贯彻落实《河南省公安机关执法办案场所设置管理规定》为突破口;以全面提升执法水平、执法安全、执法公信力为目标;以执法办案场所规范化建设为“龙头”，通过强势推进执法场所功能区建设，不仅全面提升了全局执法规范化建设的整体水平，而且也推动了禹州公安工作和公安队伍建设的整体发展和进步。禹州市公安局先后荣获“全省优秀公安局”、“全省公安工作先进县(市)公安局”荣誉称号，并荣立了集体二等功;连续三年被评为“全省公安机关执法规范化建设先进县(市)公安局”、“全省公安机关执法质量优秀单位”、“全省公安机关平安杯竞赛活动先进公安局”、“许昌市公安机关综合打击先进单位”;连续两年被公安部评为“全国公安机关追逃工作先进单位”、荣获“全省公安机关思想政治工作先进集体”、“全省公安机关现行命案全破先进公安局”、“许昌市优秀公安局”等多项荣誉。取得这些骄人的成绩，与禹州市公安局全体公安民警的齐心协力是分不开，更是他们坚持不懈地狠抓公安执法规范化建设，追求科学管理、精良育警，实现公安工作整体推进的必然结果。在有效推进公安执法规范化建设的实践中，禹州市公安局在思路上有遵循、有开拓;在措施上有继承、有创新，他们的经验具有现实的考察与研究意义。

一、公安执法规范化建设的现实内涵

正确把握公安执法规范化建设的现实内涵，应当从以下几方面加以理解。

(一)正确把握公安执法规范化的基本含义

从学理上讲，执法规范化应当是指为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，而要求执法主体在法律的框架内，对执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程。在此理解上，公安执法规范化则是指，公安机关及其工作人员的所有执法活动必须严格遵循法律法规的规定，在法定的范围内，依据法定程序、要求执行职务，既不能超越法定的职能与权力，也不可逃避法定的责任与义务。

执法规范化是关系到公安队伍建设长远发展的重大战略性、全局性、根本性问题，也是当前和今后公安机关深入学习实践科学发展观、推动公安工作科学发展的重要载体。公安执法是公安机关及人民警察在国家法律规定的范围内依法实施的社会管理和社会控制行为，公安执法行为的法治化，是推进我国民主法治建设，实现社会公平正义的重要保障。在理性、平和、文明、规范的执法理念中，规范即指公安执法必须充分体现社会主义法治理念，必须制定并且严格遵循确定的、细化的标准和程序。

从现实渊源来看，公安执法规范化是我国公安机关全面进行“三项建设”的主要内容，是公安部在深入总结公安机关“三基”工程建设经验的基础上，为推动公安事业长远发展做出的一项重大战略决策。从抓基层、打基础、苦练基本功的“三基”工程，到信息化建设、执法规范化建设、构建和谐警民关系的“三项建设”，可以说是我国公安事业在21 世纪初，从职能性管理向服务性管理、从粗放型模式向内涵型模式发展的基本写照。在“三项建设”的三项内容中，信息化建设是手段、平台，为整个“三项建设”提供支持，是公安工作与时俱进的体现;构建和谐警民关系是目的，要求公安工作以科学发展观为指引，坚持不懈地实现构建和谐社会的目标;执法规范化建设是核心，是本质需要，只有加强执法规范化建设，才能实现警民关系和谐。同时，这“三项建设”又分别对应着我国公安工作中的“三项重点工作”，即社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法。可见，执法规范化建设在我国当前公安工作的“三基工程”、“三项重点工作”和“三项建设”的系列建设发展战略中实际处于关键的核心地位。公安部党委作出加强公安执法规范化建设的部署，旨在进一步提升公安执法水平，以保证公安机关履行好新时期的重大政治与社会责任。这是结合我国社会主义法律体系逐步完善，法治观念逐步确立的当代社会现实，对我国公安机关的法治素养与执法能力提出了更高的要求。

进行公安执法规范化建设，重在通过警务体制、运行机制、执法规则等的不断细化与完善，以确保国家法律的正常执行。因此，执法规范化建设的目标，应当是指导并促进公安机关和公安民警规范、公正、文明执法，以提升公安机关的整体执法能力与执法水平，增强公安执法的公信力，树立公安民警的良好形象，最终为维护社会稳定，实现社会公平正义，确保人民群众安居乐业，提供强有力的体制保障。

(二)公安执法规范化的基本内容

客观地讲，我国公安机关的执法活动长期以来确实存在着不规范现象，这既受传统因素的影响，也受法律法规、体制机制不健全和执法观念、水平上的不足等的影响。考察当前我国公安机关普遍存在的执法不规范问题，主要表现有:

执法行为不规范。主要表现是:执法不公、办事不公;滥用行政自由裁量权;消极作为或不作为等。执法不公虽是极少数，但它所造成的社会影响极大，对普通老百姓造成的伤害极深，对公安机关形象的损害十分严重。

执法程序不规范。在执法活动中存在滥用强制措施、法律手续不全、办案方法简单粗暴、执法主体不合法等现象，这些都严重侵害了当事人的合法权益，伤害了群众的感情，影响了公安机关的执法公信力。

执法方式不文明。当前一些民警在执勤风貌、执法艺术、警容礼仪、言行举止等方面很大程度上仍然停留在过去的水平，执法粗暴、简单、冷漠，不讲文明。

执法监督不到位。一些地方对执法责任追究重视不够，制度只停留在文字上。不少部门和单位的领导怕影响本部门、本单位的声誉，不愿对执法过错和错案进行追究。

根据上述存在的不规范执法现象，加强公安执法规范化建设，就是要围绕公安执法活动，在以下几方面进行规范化的改造和建设。

1．执法主体规范化

执法主体规范化就是指一切从事公安执法的人员，必须是由法律明确授予执法权并且具备执法资格和相应执法权限的公安机关人民警察。做到不具备执法资格的人员不上岗执法;不具有相应执法权限的民警不越权执法。此外，必须重视对民警进行多方面、多层次的培训教育，以提高执法主体的执法水平和素养。执法主体的规范化是执法规范化的基础和前提，只有规范的主体才能实现规范化的执法。

2．执法过程标准化

将公安执法的过程程序化，从制度建立着手，使执法活动从接警、受理、立案、调查取证，直至审批、裁决等每个执法环节，特别是关键性环节都具有明确和可操作性强的规制。如此形成的执法规范化体系，才能使公安执法步入制度化、标准化的轨道。

3．执法考评系统化

规范执法不仅要求公安机关和广大民警积极履行执法义务，而且还要求执法水平、执法质量必须符合国家、社会和人民群众的满意程度。因此，执法活动的质量考评是至关重要的一环，其中质量考评的指标是基础。考评指标的预设和考评工作，是公安执法的“风向标”和“指挥棒”，对公安民警的执法活动起着引导作用。执法质量考评的合理程度，在相当程度上决定着执法规范化建设的程度。因此，必须精心研究并且不断完善执法考评系统，使其贴近公安执法规范并且认真落实，充分发挥其引导效能。

4．执法监督制度化

公安机关及其民警的执法活动受国家法律的支持与保障，同时也要受到法律的监督。缺乏严格的监督，再完善的执法规范也可能形同虚设;反之，通过监督制度的持续强化，执法规范体系则会成为公安民警的执法行为准则。严格的执法监督依赖于公安机关的内、外部执法监督机制，并且要确保监督有力而有序地进行，及时发现并纠正执法中的滥用职权、无视人权、权钱交易等违纪违法行为，切实保护执法相对人的合法权益。执法监督应包括执法责任追究制度的建立，对执法中的违法现象进行有力的遏制，不护短、不姑息、不放纵。

(三)影响执法规范化建设的原因分析

从一定程度上讲，公安执法规范化建设既是对过去执法不足的矫正，又是面对新的时代精神要求进行的开拓创新。在这一过程里必定存在着一些影响执法规范化建设的因素，我们认为有以下几点是应当重视的问题。

1．传统执法理念

理念是行动的先导，存在什么样的理念就会有什么样的行动。我国传统的公安执法理念是在长期斗争实践中慢慢积累形成的，有其深刻的历史渊源。尤其是革命战争时期的一些军事观念从新中国成立之初就极大地影响着我国公安工作的基本观念，此后又经历了阶级斗争时代，这一历史导致我国公安工作观念中带有极强的“敌情意识”和“斗争观念”。虽然改革开放以来公安工作有了极大的发展，但在观念上仍然未有深刻的改观，诸如:国家暴力机关观念、大刑侦观念、职能控制观念等等，构成我国公安工作传统理念的基本底色。由此形成的“重打击轻保护”、“重实体轻程序”、“重口供轻证据”、“重法律效果轻社会效果”等一系列现象也就很容易被解释了。但是，随着我国国民经济的逐步发展，社会局势的不断稳定，民主法治精神的全面树立，传统执法观念中一些根深蒂固的内容已经影响到公安工作的科学化、法治化。应当通过深刻的反思，树立符合当代和未来发展趋势的公安工作新理念。

2．警力保障不足

警力保障不足可以反映在三个方面:一是警力配备上的不足;二是警力素质上的不足;三是财政保障的不足。而且这三者之间还存在着必然的内在联系。在警力配备上我国普遍存在不足现象，尤其是在基层单位，因为警力不足而导致的违规执法、执法低效以及办案质量不高，实际上有其客观的原因。警力配备不足还必然导致民警的超负荷工作，由此造成民警在体力上、心理上和生理上的不堪重负，这也是出现办案质量差、服务态度差、职能履行不到位的原因之一。此外，繁重的工作任务还造成公安机关不可能在警员培训、业务训练等方面投入太多的精力，导致民警的执法素质和水平得不到提高。缘于警察体制运转的高消耗特征，在任何国家里警察制度运行都离不开财政的高投入。而受经济条件的限制，财政投入不足一直是我国公安工作面临的困境。尤其是在经济不发达地区，经费往往成为地方公安工作的拦路虎。为解决该问题，许多地方依靠自筹资金和罚没款来解决，甚至出现所谓“依法创收”、“自谋出路”的做法。这种做法危害极大，导致许多公安机关不同程度地存在利益驱动下的变态执法。如:乱罚款、乱收费行为;寻求社会赞助、捐助行为等，前者严重影响了公安机关的形象和声誉，后者往往又会形成局部的法外势力，极大地束缚了公安机关执法效能的发挥。

3．职能定位不准

警察到底应该干哪些事情，或者说哪些事情不需要警察干，这看起来不是问题的问题恰恰是我国公安工作长期没有得到深刻解释的地方，即职能定位问题。由于历史原因和“条块管理”行政体制的束缚，长期以来，公安机关职能定位不准，职权界限不清，职责实体界限不明，致使公安机关的职责泛化，除了侦查破案、治安防范外，大量的精力投入到非警务活动中，这实属警察权力的扩张与滥用。公安机关虽然应当承担相应的社会管理职责，但是这些职责应当是有限的，任何将国家警察力量“万能化”的企图都将对公安机关造成巨大的负面影响。如:造成警民关系紧张的局面;导致公安机关快速反应能力下降以及执法效率和质量降低。

二、禹州市公安局执法规范化建设实践

如前所述，近年来禹州市公安局将执法规范化建设作为带动公安工作全局的重点，以全面提升执法水平、执法安全、执法公信力为目标，通过强势推进执法规范化建设，推动了禹州市公安工作和公安队伍建设的整体发展和进步，取得了骄人的成绩。他们在思路上有遵循、有开拓;在措施上有继承、有创新，其中的实践经验具有现实的价值意义。

禹州市公安局在公安工作繁重而艰巨、社会治安形势严峻而复杂的新形势下，树立了“加强公安机关执法规范化建设，是一项涉及统一执法思想、规范执法主体、完善执法制度、规范执法行为、强化执法监督等内容的系统工程”这一科学的观念，以科学发展观为统领，采取统筹兼顾的工作方法，积极探索有效推进公安执法规范化建设的途径，切实有效地解决执法规范化建设中存在的突出问题。他们的建设实践可以总结为以下几个方面。

(一)执法规范建设系统化

为切实加强执法规范化建设，禹州公安局提出了“强化队伍，规范执法，创新管理，提升能力”的工作要求，从抓理念更新、抓主体建设、抓制度建设、抓执法考评、抓效能提升五个方面入手，将公安执法规范化建设工程打造成为一个有机的系统工程，扎实推进执法规范化建设。本着执法工作是公安工作的生命线的深刻理解，2009 年以来，他们结合工作实际，在加强执法体系建设上狠下工夫。一是加强制度建设，夯实了执法责任，制定或联合下发了一系列具有可操作性的规范文件，并通过实行“五级把关制”，严格案件审核把关，夯实了执法责任，实现了打击数量与打击质量同步提升的双赢效果。二是推行电子系统，提高了执法质量。以建立健全执法管理体系、建立民警执法档案为抓手，在全局全面推行了“警务协同化办案系统”和电子笔录软件系统的应用。

1．抓理念更新，培养民警的法治自觉观念。禹州市公安局以“法律大讲堂”为载体，通过以案说法、以案析理等形式，开展“执法成本”教育，让民警清楚因为执法不公、不严可能造成的经济损失、政治损失。通过教育，打破了执法规范化建设“一阵风、一头热、几个点”的怪圈，使全体民警的执法行为，自觉规范到法治理念的要求上，自觉统一到执法规范化建设的要求上。

2．抓主体建设，提升民警执法水平。为狠抓民警的法律素质和执法水平，禹州市公安局自主研发了“法律业务知识网上考试系统”，每月组织民警进行法律考试，并将考试成绩纳入对民警的考评。针对文职人员的考核、管理，他们还制定了《信息化文职工作人员工作规范》、《信息化文职工作人员考核办法》、《信息化文职工作人员岗位职责》等一系列规范性文件，要求各用人单位要认真负责，严格管理，切实做好文职警员的日常考核，从而保证了警务规范化建设和信息化建设的顺利开展。

3．抓制度建设，规范民警执法行为。禹州市公安局立足公安执法工作的长远发展，针对执法领域存在的薄弱环节和空白点，不断修订、完善执法制度，制定和联合下发了《禹州市公安局执法工作规定》，《关于规范刑事侦查与监督的若干暂行规定》、《关于在刑事诉讼中加强沟通配合的暂行规定》等文件。针对基层单位在处理伤害等案件过程中存在的问题，提出了“快处警、快取证、快处理”的“三快”要求，从源头上确保了执法的高效、规范。

4．抓执法考评，夯实民警执法责任。禹州市公安局结合执法规范化建设的深入推进，在反复研究、论证，广泛征求意见建议的基础上，制定了《禹州市公安局执法单位和执法民警星级评定办法》，对执法单位和执法民警实行执法五星级管理，每季度开展一次星级评定，并把评定结果与经济利益、政治荣誉挂钩，对排名靠前的执法单位及民警，予以评先报功、奖励办案经费并提拔重用。对排名末位的单位及民警，实行一票否决，取消各种评先、评优资格，予以停止执行职务直至限期调离，通过奖惩机制，实现了压力与动力的良性互动。

5．以信息化促规范化，强化监督，提高效能。执法工作信息化是实现执法规范化的重要途径和手段。禹州市公安局把信息化扩展到执法办案的各个环节，以信息化规范执法程序，强化执法监督，提高执法效能。在全面推行电子案卷系统，实现案件报备、网上办案、网上审批，提升办案效能的基础上，为基层民警配备了便携、实用的现场执法仪，推行接处警全程录音录像制度，将民警的执法过程用图像和声音数据加以固定。在及时获取第一手鲜活的执法证据的同时，规范了民警的执法行为，保障了民警的执法权益。

(二)执法区域硬件设置功能化

执法办案场所向来是公安机关与社会、与广大人民群众相互沟通联系的硬件区域，同时也是公安机关面对社会的窗口，其意义不言而喻。根据系统论的观点，区域是功能的承载体，区域设置不科学、分配不合理，功能就无从依托和发挥。禹州市公安局在推进执法办案场所规范化建设工作中，坚持“以硬件促软件，以硬件促管理，以硬件促规范”的思路，结合工作实际，研究出台了《禹州市公安局执法办案场所规范化建设实施意见》，把执法办案场所规范化建设作为一把手工程，积极争取市委、市政府支持，精心策划，多策并举，强力推进。他们的具体思路是:

1．兼收并蓄，吸收消化先进经验。近年来，先后派出五批考察组，赴山东、江苏等地考察学习。在深入调研的基础上，拟定了以“精细化、人性化、特色化”和“既全力以赴、又因地制宜”为原则，以“实战、实用、实效”为出发点的市局及直属部门功能区划分建设方案。

2．因地制宜，注重发挥现有优势。在执法功能区设置中，禹州市公安局坚持原则性和灵活性相结合，在办案、办公、服务、生活“四区”必须物理隔离的前提下，提倡灵活、实用和实效的工作理念。在具体细节上，注重将“规定动作”与“自选动作”相结合，不搞一刀切。结合实际，开拓思路，积极创新，建成了禹州市公安局审讯中心，在看守所设立了审讯区，为偏远地区派出所民警办案提供了便利条件，解决了基层执法办案来回奔波的问题，提高了执法安全系数。

3．注重实际，追求优化和统一。禹州市公安局严格按照“统一功能划分、统一设置标准、统一工作流程、统一管理制度”的指导思想，把更多的工夫下在硬件设施的重组、优化上，注重细节和实用，体现庄重和统一。在标准问题上坚持“一把尺子量成效、一个标准抓验收”。同时，根据执法执勤的特点、办案流程的走向和法定程序，对办案区相关功能室进行了合理设置，使之更加便于工作、便于管理，保证安全。通过在讯(询)问室、候问室等办案场所安装同步录音录像设备、设置“一机双屏”电脑、推行“语音对讲系统”、配置涉案财物保管电子锁柜等，进一步完善了各种工具、设施的配置，不仅强化了民警规范执法的意识，提高了执法安全系数，也使执法办案更具人性化。

(三)执法流程标准化

禹州市公安局深刻认识到程序和标准是执法规范化建设的核心要素，认为没有一个标准化、程序化的执法体系，就很难保证公安执法结果的公正性。抓执法工作的标准化、流程化、精细化，就是让民警在遇到具体执法问题时，知道该干什么、怎么干、干到什么程度，这既从源头上规范了执法办案工作，也能帮助民警化解执法风险，提高民警的执法原动力。

1．在坚持与国家立法、上级机关规定相一致的基础上，通过不断修订、完善内部的执法制度，制定和联合下发了《禹州市公安局执法工作规定》，《关于规范刑事侦查与监督的若干暂行规定》、《关于在刑事诉讼中加强沟通配合的暂行规定》等规范文件，做到了执法模式有参照、执法效果有标准。

2．引导民警树立标准化执法理念，领会执法流程标准化制度的理论基础、社会意义以及对自身的意义。执法流程标准化是民主法治背景下一切国家机关必须遵循的原则，它不仅是对执法主体的严格约束，而且也是对执法主体自身的保护。程序和标准不是民警的“紧箍咒”，而是民警的“护身符”。

(四)执法监督可视化

“公生信，廉生威”，公正廉洁能凝聚人心，能树队伍形象，能出战斗力。禹州市公安局之所以能够提前一年实现跨入全省公安机关先进行列的目标，关键就在一个“廉”字。数年的工作实践，使他们更加深刻地认识到，深入推进反腐倡廉建设，是加强班子建设的基础，是促进队伍建设的核心，是推动公安工作进步的关键，是执法规范化建设的要素，更是构建和谐警营，提升民警幸福感指数的最基本要求。对此，禹州市公安局的实践经验告诉我们:丰富监督手段是推进反腐倡廉建设的有力举措。任何时候，执法监督都是公安机关公正廉洁执法的重要保证。严密的执法监督，可以有效制约和规范民警的执法行为，并及时发现和纠正各类执法问题。

1．构建警务活动网上监督机制。2010 年，禹州市公安局利用指挥中心工作平台，投入专项资金，在全省县级公安机关率先建成了集服务窗口监督、基层所队值班窗口监督、接警电话录音监督、审讯及候问场所监督、内部安全及快速反应监督、GPS 警务巡逻监督、网上刑事及行政案件监督于一体的警务督察监督中心，确保了执法权力运行到哪里，督察监督就跟进到哪里。既监督、规范了民警的执法行为，又为严格、公正、规范执法的民警提供了保护。

2．创新信息化引领的监督模式。执法工作信息化，是实现执法规范化、开展执法监督的重要途径和手段。2009 年以来，禹州市公安局把信息化扩展到执法办案的各个环节，以信息化规范执法程序、强化执法监督。在全面推行电子案卷系统，实现网上办案、网上审批，提升办案效能的基础上，又对执法单位办案场所进行了“四区”改造，在执法办案场所安装了同步录音录像设备、设置了“一机双屏”电脑、推行了“语音对讲系统”，并为基层民警配备了便携实用的现场执法仪，实行接处警全程录音录像制度，将民警的执法过程用图像和声音数据加以固定，在及时获取第一手鲜活的执法证据的同时，也规范了民警的执法行为。

3．建立全方位的监督机制。禹州市公安局结合重点工作和重大警务部署，抓住重点时间、重点人员和重点领域，全方位延伸监督触角，全力开展督察工作。仅以2010 年为例，这一年共组织开展各种督察800 余次，出动警力1600 人次，发现、查纠各类问题310 件，当场整改142 件，下发《督察通知书》168份，要求限期整改;办结领导批件、各类群众投诉316 起，催办上级领导批件42 起，办理维权案件3起;对6 名民警采取了禁闭、停止执行职务的警纪措施，促进了严格公正文明执法，保障了重大警务部署的落实。

(五)执法人性化

在和谐社会的构建过程中，“人性化执法”已成为当前国家各种管理机构共同的管理理念。“人性化执法”的内涵十分丰富，其基本精神就是执法中的以人为本、人文关怀，是执法者遵循法律法规规定，在尊重当事人合法权益的前提下，依法进行非歧视的、理性化的执法活动。它集中表现为执法过程中的人文关怀，即对人的理解、尊重、关爱和帮助，其实质为以人为本。禹州市公安局在执法规范化建设中始终坚持以人为本，处处彰显人文关怀。最具典型性的做法表现在执法工作中处处体现便民利民的“七项措施”中。

一是实行24 小时集中受理群众投诉。

二是对报警群众主动回访，开展群众满意度调查，倾听群众的意见和建议，并及时发布社会治安预警信息。

三是对于需要到金融部门存、取大额款项拨打110 求助的群众，派出专门警力负责护送。

四是为农民工、老弱病残人员等特殊群体开辟办理户口、身份证的“绿色通道”，实行预约办理，上门服务。

五是交警大队车管所周六、周日不休息，方便群众办理各种业务，实行阳光操作，自觉接受办事群众的监督。

六是消防大队推行一次性告知、审批一站式服务，建立消防技术服务制度，实行重大项目提前介入。

七是延长出入境业务工作时间，坚持每日提前十分钟上班，送走最后一名办证人员后下班，绝不让符合申请条件的群众跑两趟，尽最大努力方便群众办事。

此外，为了实现执法的公正与合法，禹州市公安局还通过严格的制度和有力的监督保障，一方面防止拉关系、找路子，使“人性化执法”转化为“人情化执法”;另一方面还坚决严格依法办事，不因“人性化执法”而降低执法标准甚至不执法。

三、禹州市公安局执法规范化建设的经验分析

当前执法规范化建设的内涵已不仅限于执法办案、规范执法本身，而是在更高层面上涵盖了执法安全、办案质量、内部行政管理、队伍建设、服务群众等各个方面，是各项公安业务工作和公安队伍建设的基本切入点。禹州市公安局的经验告诉我们:加强执法规范化建设，必须做到强势推进、强制入轨、强力督导。而要真正落实这些内容，还需正确、适当的建设原则来引领。

(一)坚持建设中的责任引领

所谓责任引领，是指将执法规范化建设责任化，即将建设责任具体分解到每个环节、部门、警种和每个队、组、成员。

执法规范化建设是一项涉及公安工作方方面面的全警工程、系统工程和生命线工程，必须强调全警种、全建制、全要素推进。全警种，就是要变一枝独秀为满园春色，按照全警工程和系统建设的要求来谋划和实施执法规范化建设。全建制，就是要变单兵出击为整体突围，实行省、市、县公安机关及基层所队四个层级，整建制出击和协同推进。全要素，就是要变物理变化为化学反应，坚持软硬并举、内外兼修，在全力推进功能区改造的同时，将更多精力放在执法制度、执法保障、执法监督、执法信息化的跟进完善以及执法主体能力提升等各执法要素建设上。因此，执法规范化建设在坚持责任引导基础上必须坚持“一把手工程”的建设要求，逐级领导、逐个警种、逐个部门细化分解建设责任，使各级公安机关“一把手”和各部门、各警种主要负责人层层负责，形成“一把手”亲自抓、分管领导靠前抓、领导班子成员齐力抓的领导格局和上下互动、警种联动、法制协调、全警参与的整体工作格局。

禹州市公安局的经验告诉我们，领导干部是整个队伍的旗帜和风向标。党委班子和中层干部在工作、学习、作风等方面要率先垂范，积极为全体民警做出表率。要从严要求，不仅要一级讲给一级听，更重要的是要一级做给一级看、一级带着一级干。每位班子成员要带头转变作风、带头参加学习、带头勤政廉政、带头抓工作落实，带头深入实际，深入基层，调查研究，改进工作，真抓实干。中层干部是执法规范化建设的中坚和骨干力量，要在严打工作中做民警的表率;在执法工作中做民警的表率;在廉政建设中做民警的表率;在执行纪律上做民警的表率;在争先创优上做民警的表率。要以领导干部高尚的情操和人格魅力感召和带动广大民警，由此形成人人争先、人人奉献、奋发向上的良好氛围。

(二)坚持建设中的问题引领

发现问题，是解决问题的前提。在公安执法规范化建设中，发现存在的问题，正视存在的问题，不隐瞒、不护短、不妥协，做到这一点就可以说成功了一半。任何时候，问题都是指引走出困境、实现跨越的向导。同样，执法规范化建设实际上就是在执法问题的引领下，从不完美不断走向完美的过程。禹州市公安局牢固树立“问题就是方向、破题就是价值”的理念，针对执法工作中暴露出来的问题表象，寻求一切手段，剖析问题症结，在发现、解决问题的过程中不断提升执法规范化水平。

在推进执法规范化建设工程核心建设目标之一的反腐倡廉建设实践中，禹州市公安局认识到，民警队伍之所以接连不断地发生问题，原因之一，就在于没有针对性的预防措施，结果是问题发生，处理民警。处理的民警多了，就产生了习以为常无所谓的思想。为了解决这一问题，从关爱民警、保护民警的角度出发，禹州市公安局党委实施关口前移，强化源头预防，有效防止了违法违纪问题的发生。他们通过建立教育引导机制，强化了教育的说服力，始终把加强经常性的廉政教育，作为推进反腐倡廉建设的基础性工作，组织开展了一系列廉政教育活动。相继组织开展了“正警风、树正气、促工作、保平安”主题教育;“局荣我荣、局耻我耻、遵纪守法、珍惜自我”大讨论;“讲正气、比廉洁”等一系列主题教育活动，通过“党委书记带头以党风廉政建设为主题讲党课”，结合身边的人、身边的事，开展警示教育等形式，强化廉政教育。同时，针对中秋、春节等节点，组织开展廉政辅导讲座、廉政谈话、廉政提示，教育引导民警把好“廉关”。此外，还与河南省第三监狱结合，建立了禹州市公安局廉政教育基地，在每年全局队伍建设工作会议上，都要让第三监狱的服刑犯人现身说法，每半年都要组织民警到第三监狱接受廉政教育，通过这种形式，教育引导民警增强廉洁自律意识和遵纪守法的自觉性。

在查找执法规范化建设中的核心问题时，禹州市公安局定位准，态度实，处理得当，方法实用，效果显著。“人”的问题是根本问题，是一切问题的核心。所以，执法规范化建设首先是“人”的自我建设，就是公安民警的自身建设，从反腐倡廉入手更是属于从最关键、最深度的地方入手。如此便抓住了公安执法规范化建设的关键问题的关键点。

(三)坚持执法规范的科技引领

科技强警是当代所有国家一致奉行的强警之路，是指在公安活动中大力推进公安科研投入、科技创新，形成以现代科学技术、高精尖设备、信息化系统支撑公安工作的新格局。牢固树立科技强警理念，加强自主创新，不断提高公安工作科技含量和装备保障能力，是维护国家安全和社会稳定的有力支撑。

禹州市公安局不仅利用科技强警来提高战斗力，而且也利用科技手段加强执法规范化建设。他们围绕“平台建设、机制建设、科技建设”三大支撑，高端定位，先干先行，强力推进公安信息化建设和应用，建成了禹州市公安局大情报信息中心。整合各类治安信息资源和社会资源，综合打造了集情报、网侦、刑侦、技侦、视频侦查等多种技术手段于一体的“大情报信息系统”。同时，丰富手段，创新战法，建立了六大应用系统，创新了四大情报侦控技战法，推进了信息化的深度应用。着力强化信息化应用培训，大力开展全警信息化应用星级评定，拉动了全局信息化应用能力和水平的大提速、大发展。目前，禹州市公安局的信息化建设应用水平已经走在了河南省的前列，步入了全国的快车道。在结合信息化建设提升核心战斗力的同时，他们也将信息化建设中的高科技、先进技术应用强力推进到执法规范化建设当中来。在执法办案场所规范化建设中，全局35个执法办案场所全部达标，进一步提高了执法安全系数。他们坚持以信息化为引领，着力加强执法信息化建设，建立健全了网上执法办案机制。通过在办案场所安装同步录音录像设备、设置“一机双屏”电脑、推行“语音对讲系统”、为每位执法民警配发3G 新警务通和执法仪，实现了民警网上办案和执法活动全程监督，进一步规范了民警的执法行为，保障了民警的执法权益。

科技不仅是同犯罪作斗争的有力武器，也是促进公安民警自身建设的良好工具。科技是一种客观力量，它能诚实反应事物的本来面目，不偏不倚地监督、记录、发现并评价执法中的行为表现，使用得好就能够产生强大的建设功能。因此，科技强警同样适用于公安队伍建设中的规范化建设。

(四)坚持队伍建设的人文引领

队伍建设就是对人的管理建设问题。一支有战斗力，有奉献精神，有较高思想觉悟，清正廉洁的队伍是实现公安执法规范化的前提。禹州市公安局牢牢把握住了这一队伍建设的命脉，那就是人文的管理理念与人文的管理措施。针对过去队伍管理中存在的“出现问题——处理民警——问题反复”的恶性循环，禹州市公安局结合队伍建设实际，积极探索创新队伍管理模式，建立了帮扶工作机制，帮助基层民警解决实际问题，使人员管理工作获得了“润物无声”的功效。

首先，禹州市公安局强化保障，杜绝了基层所队“找米下锅”的问题。牢固树立倾斜基层的政策导向，全力推动公安工作重心下移、保障下倾。在全面落实基层办公经费的基础上，大力加强派出所基础建设，投入大量资金，新建10 个派出所，并对其他16 个派出所进行了改建，统一为基层所队民警安装空调，把基层派出所建成了花园式、规范化、民警向往的派出所。从2009 年6 月开始，在全局实行了食品统一配送供应，购置了两辆食品配送专用车，为派出所、责任区刑警中队、交警驻路中队的小食堂配送肉蛋奶、蔬菜、水果等。有力的保障，不仅改善了民警的生活、工作环境，同时，也解决了基层所队“找米下锅”的问题，杜绝了违法违纪问题的发生。

其次，关心民警，体现人文关怀。把有限的资金用在工作上、用在民警身上，让民警不要因为一点蝇头小利犯错误、出问题，这不仅体现了局党委对民警的关心、爱护，也是推进反腐倡廉建设的有效举措。同时，实行民警年度体检、抚恤和大病统筹基金等措施制度，建立了民警生病、结婚、丧亲“三上门”制度，全面落实了派出所民警岗位津贴、加班补助。针对一些家庭生活困难的民警，还专门筹措了困难民警帮扶基金，及时进行帮助。对在严打、执法及日常工作中做出成绩的民警，进一步加大了表彰奖励力度。通过人文关怀、收入的增加、生活的改善，极大地提高了民警的自律意识。

公安民警所从事的是一项高强度、高危险性的职业。面对这样一支队伍，如何建设是一个必须认真对待的问题。禹州市公安局的经验是:在队伍建设中富有人文关怀，使管理不再是对人的简单制约，各种管理制度也不再是生硬的负担和压迫，反而会有利于广大民警对各种管理要求产生发自内心的理解与接受，使遵守规章制度成为一种需要，而不是一种强迫。因此，人文精神引导下的执法主体建设，是激发民警主体意识，尊重民警主体地位的必然选择，由此会形成广大民警对所从事职业的自豪感、神圣感，进而形成积极的战斗力。

(五)坚持地方党委领导、政府支持

公安工作从来都不是独立于社会的，相反是与社会实践联系最紧密、最直接的工作。这就要求公安工作必须与社会发展同步，与社会趋势一致，时刻与社会的中心任务相衔接。同时，公安工作又是一项极具消耗性的社会事业，在人力、物力、财力等方面需求巨大。这一切都必须依靠党的领导和政府的支持。禹州市公安局认为，公安建设必须抓好软、硬两手建设。软即思想、观念、方针、原则等方面的软件建设;硬即工作条件、环境、设施装备等建设。

首先，在软件建设上，党的领导是坚定不移的原则。历史经验告诉我们，在任何时期、任何环境里，公安工作只有置身于党的领导下才能保证方向不偏、方法得当、措施得力、社会需要、人民满意。禹州市公安局一贯坚持各级党委的正确领导，在行动原则、思想教育、工作方针上保持党对业务工作的绝对领导。在执法规范化建设中，市局党委是建设工程的领导核心，党员干部是中坚力量。

其次，在硬件建设上，以科技为引导的执法规范化建设，在人、财、物方面有很高的要求。几年来，他们在各级政府和有关部门的支持下，增加编制，扩充警力，极大地缓解了执法力量不足的局面。投入大量资金加强基层派出所的基础建设，把基层派出所建成了环境优美、生活舒适、办公条件优越的标准化、花园式的派出所，为基层民警创造了良好的工作、生活环境。此外，统一购置了大量警用车辆以及警用装备，建成了高标准的警务室，并为每个警务室配齐了装备，安装了公安专网、互联网，把标准化的信息采集室配置到了一线单位，保障民警能够快捷高效地采集信息。

党的领导和政府的支持是执法规范化建设的核心保障，正确的理念、科学的价值观和原则指导以及先进的装备和技术条件，不但提高了广大民警的执法水平，而且增强了公安队伍的战斗力。

(六)坚持人民满意的社会引领

“人民公安为人们”，“办人民满意的公安”这一传统的公安工作方针在执法规范化建设中具有重大意义。禹州市公安局在紧紧围绕人民群众最期盼、最迫切、最亟待解决的民生问题，不断加强和改进各项工作，全面提升工作标准和服务水平，把工作成效更多、更直接地体现在惠及人民群众、促进社会和谐上来，他们采取了十分具有针对性的六项扎实措施，以提升群众的安全感、满意度，取得了良好的社会效果。

一是抓破案，解决影响公众安全感的突出问题。二是抓防控，严密社会治安防控体系。三是抓源头，切实维护群众合法权益。四是抓宣传，构建和谐警民关系。五是抓便民，提高服务群众水平。六是抓管理，营造良好安全生产环境。

正是这样想群众所想，把所有的智慧和汗水都投入到工作中，投入到执法为民中来，禹州市的社会治安秩序才得以稳定，人民满意度极大提高，进一步提升了公安机关执法公信力。

人民满意既是政治标准，又是公安的业务标准。执法规范化建设不是一种务虚的形式，更不是公安机关的形象工程。为人民满意办公安，办人民满意的公安，这是执法规范化建设的初衷，也是终极的追求目标。禹州市公安局把这一终极目标落实到了每个岗位、每个执法环节，落实到了充分履行的每一个职能上。

(七)坚持精神引领

一个人是要有精神的，一个团队更需要有精神。精神具有引领团队的作用，是一种凝聚力的来源，缺乏精神的团队只能是一盘散沙。禹州市公安局始终坚持精神引领，众志成城，砥砺前行。

在长期的执法实践中，面对日益复杂的社会局面，压力巨大、任务繁重的执法现实，禹州市公安局坚持夯实工作基础，追求工作的全方位突破，上下同心同德，凝聚发展后劲，铸就了“忠诚、正义、创新、奋进”的“禹州公安精神”。这是禹州公安民警精神风貌的浓缩和升华，是禹州公安走向胜利、创造辉煌的强大精神动力。正是有了这种精神，禹州公安队伍才始终充满勃勃生机和活力，攻无不克、战无不胜。“禹州公安精神”的内涵是:“忠诚”是公安队伍的思想导向;“正义”是公安工作的目标追求;“创新”是公安事业发展的动因;“奋进”是公安工作的求进之势。

凭着这种精神，禹州市公安局全局上下表现出了顾全大局的政治素养，克难攻坚的巨大勇气，对工作孜孜不倦的追求态度和齐心协力干事创业的劲头。“忠诚、正义、创新、奋进”的“禹州公安精神”，既体现了禹州公安的核心价值观，又反映了禹州公安的精神追求，是他们在工作实践中积累的宝贵精神财富，更是禹州公安工作实现可持续发展的动力。

四、禹州经验小结

在公安执法规范化建设中，禹州市公安局在党和政府的领导下，在全体民警的一致努力下，经过反复实践，不断改进，取得了骄人的成绩，受到了当地群众的拥戴。他们的经验是有代表性的，值得交流与推广。综合评价禹州市公安局执法规范化建设，可以归纳为:“准”、“实”这两个字。

“准”，是指在执法规范化建设中能够准确把握问题，发现问题的实质所在。执法不规范存在多方面的问题，但总有关键问题。禹州市公安局在强化规范化执法的诸多举措中，突出的一点是围绕着执法主体展开，这就切中了问题的关键。在以执法民警为核心的主体建设工程中，他们并不是一般化地、面面俱到地泛化执法主体问题，而是进一步将着眼点放到了民警的工作、生活境遇上。这种思路具有深化执法主体问题的实际意义。因为从民警自身查找原因和问题往往就会流入空泛的自我批判俗套。而将民警所处的境遇和环境作为执法规范化建设的切入点，无疑是找到了最有效的途径。因为任何人都是一定环境中的人。不可否认，人的自身因素对其行为起着重要的决定意义，但其所处的境遇和环境也是不可忽视的客观因素，这种境遇和环境对人的影响是十分巨大的，它以潜移默化的方式塑造着人的内心。好的制度环境、工作执法环境，甚至民警的生活境遇在某种意义上决定着民警的行为倾向。禹州市公安局抓住了这一点，从改善环境和境遇入手，为反腐倡廉、执法为民的主体建设问题找到了路径。毕竟改善制度环境、工作环境、人际环境和与民警利益密切相关的生活境遇，要比所谓抽象的主观改造更具有可期待性。

“实”，是指务实，表现在执法规范化建设的具体措施实际、实用、实效。禹州市公安局所采取的一系列的加强措施务实不务虚。从执法场所的设置，到执法流程的标准化;从执法监督到人员考核晋级，都有实实在在的操作指标。在对民警的管理中还将人文关怀落到了实处，大到婚丧嫁娶，小到生日祝贺，从民警的一日三餐，到住房问题，这些看似很私人生活领域中的问题，局领导决策层却从中发现了凝聚实力、锤炼集体精神的最佳路径和方法。“实”的另一种表现是落实到一线、基层。无论是基础设施建设，还是警用仪器、装备、车辆等等，都落实到执法的第一线，切实做到了将钱用在了刀刃上，变成了实实在在的战斗力。“实”的第三个表现是踏实、稳健，即指工作作风上不浮夸、不讲表面、追求实效。这就避免了使执法规范化建设流入一阵风的“运动”模式，有利于深入地、持久地提高公安执法水平。

总之，禹州市公安局开创的执法规范化建设模式，既有适合自身、适合所处地区的经济发展水平的特殊经验，又有其成功的一般借鉴意义。