构建以人为本的警察激励机制——以河南禹州公安改革为例

廖灿亮，张 荆

(北京工业大学，中国 北京 100022)

党的十八大报告在加强社会建设中强调:“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。”以打击违法犯罪、保卫社会安全为目标的公安机关在深化平安建设上，起着十分重要的作用，加强公安队伍建设，提高公安队伍的整体素质以及凝聚力、向心力、战斗力显得越来越重要。而建立和完善激励机制是公安队伍建设和管理制度改革的重要内容，随着经济的迅速发展以及社会的转型，科学合理的激励机制在实现公安机关人力资源的优化配置、增强公安干警的工作积极性和竞争意识，促进在有限的警力资源下实现治安管理效益的最大化方面越来越重要。禹州公安局在新一届领导班子的带领下，为此进行了一系列改革尝试，效果显著。

一、激励问题提出

围绕“整体作战法”和禹州市公安改革，由北京工业大学、中国政法大学、华东政法大学、河南警察学院等高校的专家组成的课题组，于2012 年12 月3 日至12 月8 日对禹州市进行调研，召开3 次座谈会，对6 个基层派出所和市公安局信息指挥中心等进行实地考察，收集相关原始资料，在综合分析禹州公安局的“整体作战法”中，课题组认为，以人为本的警察激励机制改革是禹州“整体作战法”的一部分，它对禹州公安干警工作目标的明确、积极性的调动起到了重要的作用。

从人力资源研究的角度来说，激励实质上是激发人的行为动机、满足人的需要的行为过程。而激励机制是给予一定的精神奖励和物质利益，使组织成员按组织目标而采取行动，也就是说，通过激励机制使组织目标和组织行为一致。精神奖励和物质利益，包括组织成员的录用、晋升、奖惩、辞退、工作流动、团队设计等。在公安系统，通过激励机制，使公安干警目标明确，共同为“打击犯罪，保卫人民安全，维护社会稳定”而努力，同时增强任务意识、竞争意识，以及提高工作效率。一般研究认为:在组织里，由于信息不对称，上级很难知道下级具体工作表现和努力程度，而下级也可利用信息不对称，通过做手脚来谋取私利、弄虚作假、出工不出力等。因此，通过激励机制使得组织成员与组织目标利益一致，既可以量化组织成员的工作结果，激发组织成员的积极性和创造性，也使得组织成员愿意为组织目标尽心尽责。就是说，通过激励形成了“需求——欲望——动机——目标一致——行为”这一循环链条［1］。为什么现代公安队伍建设和管理中要强调激励机制呢?

(一)新形势的需求

改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化，工业化、城市化、信息化愈演愈烈。一方面经济快速稳定增长，另一方面，就业结构、生活方式、价值观念、行为选择都发生了巨大的变化，在这种历史背景下，社会矛盾冲突多发、利益诉求多元复杂，社会治安形势不容乐观。作为维护社会治安的最主要力量，公安机关通过增加资金和人力资本投入，实现科技治警、信息化强警等目标是现代公安工作的发展趋势。然而尽管公安机关不管在警力、经费和装备上比改革开放以前都有大幅度的提升，而犯罪率却不降反升［2］。与此同时，一味地增加公安干警人数、更新公安设备在现有经济发展水平下无法完全做到，此时建立科学、合理的激励机制就显得尤为重要;其次，随着经济社会的发展和治安形势的变化，人民群众对公安机关的期望越来越高。广大公安干警中存在着工作任务重、工作量大，待遇相对偏低的情况，挫伤了干警的积极性、主动性和创造性。因此，在新形势下，利用科学的激励机制发掘公安干警的潜能，增强他们的积极性和责任感，使有限的警力资源发挥最大的效能，已成为当下公安工作中的有效手段之一。

(二)制度设计的缺陷

现代公安机构管理或多或少是韦伯按纯粹理想型观点提出的科层制。所谓科层制，是指组织内部职位分层、权利分等、分科设层、各司其职的组织机构模式和管理方式。在这个组织里，有明确的分工，牢固的职位等级，组织的职位之间形成自上而下的权威体系，下级接受上级的指挥和领导;成员的升迁根据政绩大小来定，取决于上级的评价;组织内部有严格、统一的工作纪律和规章制度，下级要接受上级的监督。在这种制度下，组织成员的行为都有章可循，组织中的管理就是规则的管理，保障了组织的效率运行。科层制能够保证其成员的准确性、稳定性和可靠性，同时能人结构、量才用人、事本主义原则共同保障了科层制的有效运转。然而，科层制也有负功能，比如忽视人的主动性，只强调按规章制度办事，缺乏灵活性和应变性。组织中严格的分层，使上级对广大基层的监督变得繁琐和有限;此外，还容易导致“官僚主义人格”。

虽然科层制的每一个等级都对公安干警具有激励作用，然而，一方面公安机构金字塔形的职务等级职位有限，很多基础公安干警的职务不能晋升而得不到激励。另一方面科层制自上而下的职务等级使得前面所说的信息不对称更加突出，基层公安干警的工作成果和努力程度没有一套科学合理的激励机制量化，部分干警会利用信息不对称，对工作不尽心、不尽职，使得“干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样”，这些状况在一些地区的公安部门较为广泛地存在。所以亟须一套科学合理的激励机制弥补制度设计的缺陷。

二、禹州公安激励机制改革

禹州市位于河南省中部，城市规模位居河南省县级城市第一位，总人口约125．96 万人，2011 年地区生产总值390 亿元，总量位居河南省县(市、区)第三位。禹州市公安局现有民警577 人，全局设4部(政治部、警令部、监督部、警务保障部)、7 个大队(国内安全保卫和反恐怖大队、治安和出入境管理大队、犯罪侦查大队、网络安全和技术侦查大队、交通管理大队、监所管理大队、特殊勤务大队)、7 个中心派出所，21 个乡镇派出所。

2009 年公安局新领导班子上任以来，面对严峻的治安形势和有限的人力物力财力，通过调查评估与反复修改，制定了科学合理的激励机制。在这里，笔者将之概括为以人为本的警察激励机制。新激励机制以“以人为本”为核心，尊重人、理解人、关心人，把发掘人的潜能、激发人行为动机作为目标，把不断满足人的全面需求、促进人的全面发展作为激励设计的根本出发点。新激励机制实行以来，大大激发了广大公安干警的工作热情和积极性。

(一)利益兼容原则

激励设计首先应该考虑的问题是利益兼容问题，即通过激励机制使公安干警全心全意为“打击违法犯罪、保卫人民安全、维护社会稳定”这一公安机关的目标尽心尽责，为了这一目标而采取行动，而其结果与他自己的利益密切相关相融。当一个公安干警上岗，并不一定意味着他会为工作竭尽全力。所以需要一套激励机制，激发公安干警为组织目标采取行动的动机。但如果激励与组织目标不一致，就会发生行为与目标不一致的情况。

社会学家费孝通先生在研究中国的社会结构时将基于血缘和地缘关系形成的人们在经济和社会生活方面关系有差别的现象称为“差序格局”，旨在描述中国传统社会亲疏远近的人际格局，如同水面上泛开的涟晕一般，以自己为中心延伸向外，一圈一圈，按与自己距离的远近来划分亲疏。在现代，差序格局现象还存在于人们的生活当中。比如，警员晋升、福利靠与领导的亲疏远近，靠送礼请客拉关系等。而一旦通过这些不能真正反映工作成果和工作努力程度的手段得到了想要的报酬，晋升和福利就变成了负面的激励，而负面的激励不但导致了晋升不公平公正，而且会严重挫伤公安干警的工作热情和积极性。2009 年禹州新一届局党委成立以来，高度重视反腐倡廉工作，把反腐倡廉建设作为工作的重点之一。通过抓好重点环节、强化源头预防和丰富监督手段等措施，彻底将反腐倡廉工作提升到了一个新高度。同时狠抓机制建设，营造了实干用人的氛围，激励机制与公安干警的工作成果和努力程度密切关联，使组织目标与成员行为保持高度一致。树立信任和自我管理机制，坚持“以人为本”的管理，禹州公安新领导集体通过反腐倡廉建设有效地践行了这一点，从而给予了民警正确的激励。

访谈1．禹州XXX 派出所XX 民警A:“以前提拔都是靠拉关系、找熟人，靠请客送礼。很挫伤士气。现在直接靠工作表现，而且在网上公开成绩，随时都可以接受监督，这样不但激发了公安干警的工作积极性和工作热情，也无形中挖掘了我们潜在的能力。”

(二)有效信息原则

一个科学合理的激励机制首先应该满足“有效信息原则”，即激励机制在给公安干警激励的时候，应该选择那些有效信息的指标，这些指标产生的误差越小越好，而那些不能真正反映工作成果和工作努力程度的指标应该剔除。“有效信息原则”首先要求从可以看见的工作成果中降低随机客观因素的影响。比如我们把强制戒毒人数作为一个派出所唯一的激励指标，这样往往不是在激励派出所民警的努力程度，而是在激励随机出现的客观因素。因为一个地区的吸毒人数往往是随机出现而且无法人为控制的。吸毒的人多，往往强制戒毒的人数就多，如果一个地区没有吸毒的人或者很少，那么强制戒毒的人也必将很少。强制戒毒人数少可能是因为当地民警的不作为，也可能是因为当地吸毒人数少导致的。所以，作为警察的激励机制应该把民警的工作成果和努力程度与随机因数的影响区别开来。第二，“有效信息原则”是利用一种指标或者是多种指标来测量民警的表现。单一指标和多项指标都各有利弊，在公安机关的工作中往往需要多项指标。比如公安机关下达任务通常以各实战单位人员多少将任务分配到实战单位，而没有将目标任务进一步细化分解，落实到每位民警，从而造成了实战单位民警责任不清，任务不明，工作没有压力。因此需要制定多项指标将其细化，综合测量公安干警的努力程度和工作成果。

禹州市公安局领导在反复研究、论证，广泛征求意见建议的基础上，把民主推荐、民主测评、日常工作量化、立功受奖加分等作为内容，建立了综合打击考评机制和机关干警考评机制，大大提升了服务水平。比如2012 年的“利剑行动”严打活动考评机制，将民警工作量化为打击处理、追捕逃犯、科技作战三大类，每一大类都有详细的绩效指标，共计100分，每一个季度都对禹州市所有公安干警评定一次，按考评的分数综合排名来确定民警的物质奖惩和职级待遇的奖惩。在执法规范化上，制定了《禹州市公安局执法单位和执法民警星级评定办法》，对执法单位和执法民警实行执法五星级管理，每季度开展一次星级评定，并把评定结果与经济利益、政治荣誉挂钩。当然这些具体指标不是一成不变，随着治安形势的变化，每一个季度都在不断调整和完善指标体系。不断完善的多项指标体系不但能有效地降低随机偶然因素对公安干警工作努力程度的影响，而且全面激发了民警干事创业的热情。

依据表现给予报酬是以人为本在管理实践环节的一个重要体现，禹州市公安局领导集体科学地设计激励机制，将其有效地运用于实际工作，从而客观真实地反映一个公安干警的工作表现，保证提供恰当的激励。

访谈2．禹州XXX 派出所XX 民警B:“怎么说呢，有了激励，压力确实增加了许多，不过一方面这都是民警的本职工作，另一方面这也给了我们很大的危机意识和动力，所以大家都会全力去完成指标。我认为，指标建立得都很完美，能综合反映民警的工作表现。”

(三)动力机制原则

激励强度即应该提供多大的强度的激励才有动力?即才能激发民警的工作动机和行为动力?首先，以人为本的管理要求重视人的需要。所以不仅需要了解和认识民警的需要是什么，而且要对这些需要分出不同的等级，用阶梯递进的方式激励民警。其次，随着生活方式和价值观念的多元化，物质奖励已经不是唯一激励方法，寻求多种激励手段，丰富激励内容，使多种激励并存，比如奖金激励、物品激励、竞争激励、职位激励、荣誉激励、情感激励等等。这样可在有限的资源下给予更多的激励机会。

给予的物质奖励和精神奖励越多，人们的动力就越大。但在这些物质报酬和精神奖励有限的情况下，该如何分配激励呢?首先，如果我们可以对一位公安干警的工作进行十分准确的测量，那么肯定应该提高激励强度。如果不能，增加激励反而可能适得其反。其次，民警的努力程度如果与成果有很大关系，当然需要提高激励强度;而如果其努力程度与工作成果关系不大的话，那么不应该有很高的激励强度。比如禹州市“整体作战法”在破获命案方面取得了很大的成就，如果只对当中的一个警种增加很大的激励，其他队伍没有变化，那么提高的只是被激励警种的效率。这个多出来的效率对整个整体作战贡献不大，只能浪费激励。最后是个人承受风险的能力，每一个人承受风险的能力都是不一样的。设置激励机制时候应该充分考虑承担风险的问题。比如考核民警的时候，如果表现差的连工资都扣除，这个风险就不是一般民警可以承受的。

著名的“精英循环理论”认为，要保持一个社会的稳定和活力，精英循环的渠道必须畅通。即统治阶层的庸才下降为被统治阶层，而被统治阶层的精英上升到统治阶层，保持精英循环渠道的畅通。这里我们也可以说，保持精英循环的畅通，形成能上能下的机制也会对公安干警产生重要的激励作用。在流动竞争的危机和奖励双重激励下，更加能激发公安干警的行为动机和动力。禹州市公安局新一届领导班子成立以来，着重建立和完善良性互动的用人机制，形成“能者上、平者让、庸者下”的干部选拔任用机制。比如在全局各实战单位推行“探组制”，每3 名民警组成一个探组，实行探长负责，开展打击工作。并建立了严格的考评机制和奖惩机制，民警的工作成绩经纪委审核后，每天上网公布，对每季度严打工作取得前三名的单位和探组，予以表彰奖励;对排名第一，且符合任职条件的探组民警予以提拔，对排名末位的单位、探组负责人第一次予以“警告”，第二次予以降职。这样不仅解决了干好干坏一个样的问题，也极大地调动了广大民警干事创业的积极性和工作热情。通过“探组制”很好地保持了禹州公安系统的精英循环。这种干部选拔任用机制不仅解决了干部能上能下的问题，实现了用人制度的良性循环，也调动了基层一线民警的工作积极性，在全局营造了风清、气正的工作环境。

重视干警的需求、以鼓励干警为主是禹州公安“以人为本”管理的基本原则，“探组制”不但激发了民警干事的强大动力，同时对排名靠后的探组第一次只是警告，给予改进、提升工作业绩的机会，体现了从严治警与人文关怀理念的有机结合。

访谈3．禹州XXX 派出所XX 民警C:依据“探组制”，名列前茅的就提拔，工作落后就降级。第一季度排名最后的5 位所长要在民警大会上做检讨，如果第二次还是在后面，就必须降级，一句话就是“能上能下”。

(四)监督机制原则

为了确保公安干警的行为动机与公安机关组织目标保持一致，监督机制是与激励机制互相补充的机制。例如，我们通常用“较高的奖金和晋升”这些激励机制促使公安干警廉洁奉公、积极向上，而纪检部门对贿赂、渎职等行为的查处是对激励机制的补充，是监督机制的体现。所以通常情况下，监督对激励也有直接影响。上文所述由于上级与下级的信息不完备、信息不对称，上级很难知道下级工作的努力程度，而一个人的工作成果通常是由自身的努力程度和随机客观因素共同作用的结果。一个科学的监督机制往往是为了减少随机因素对个人工作成果的影响，从而更好体现个人努力程度。监督越仔细，就越容易了解个人的工作努力程度，从而更公正公平地对个人的工作成果进行激励。

当然，监督也是有成本的。要是每一个公安干警后面都跟着一个监督的人，那么每一个公安干警的工作成果便会众人皆知，工作努力程度也会大大提高，个体与个体之间也能进行较为科学的比较，准确地实施激励，但是这样监督成本过高，并且不可持续。禹州市公安局新的领导班子上任后，狠抓科技治警，建立了警务活动网上监督机制、创新信息化监督模式以及结合重点工作和重大警务部署，抓住重点时间、重点人员和重点领域，全方位延伸监督触角，建立全方位的监督机制。通过这一整套的做法，充分发挥了监督机制对激励机制的补充作用，使其对公安干警的监督上升了一个新台阶。禹州市总面积1500 多平方公里，辖33 个派出所，督察民警走一遍需要几天的时间，很难做到实时、动态、准确监督。2009 年，新领导班子探索运用信息化手段来提升督察工作效能，投入资金180 余万元建成了警务督察监督中心，通过视频、语音、GPS 定位等方式，对单位、民警的值班驻勤、执法执勤、服务群众、内部管理、警车巡逻等情况实施同步实时监督，督察情况每天编发通报。每天晚上党委班子成员都不定时坐在指挥中心监督平台上点名查勤，仅用二十几分钟就将全局各单位督察一遍，方便、快捷、准确、有效。电子督察机制的引入，有效地促进了全局上下执行力的提升。

访谈4．禹州XXX 派出所XX 民警D:“现在有了电子督察机制，你们也到信息中心看过，民警的工作表现通过网络大家都能看到。所以要时时保持警备。当然，花这么多钱，也是为了我们公安工作能做得更好。”

(五)从优待警

以人为本的激励机制还应充分考虑大量的培训和从优待警。美国行为学家利克特著名的“支持关系理论”认为:如果员工的亲身经历和实践经验使他们感到上级是支持和重视他们的，他们每个人都有重要价值，那么员工就可能对领导做出积极的反应。职业培训不但能增加民警的素质和技能，而且能从培训中了解到自身的价值和社会对他们的需要;从优待警不但能解决民警的后顾之忧，而且能增强干警对组织的归属感和认同感，大大激发干警对工作的责任心和创造力。

禹州公安新领导班子在从优待警方面做出了许多有益的尝试，比如从2009 年6 月开始，全局实行了食品统一配送供应，并购置了两辆食品配送专用车，为派出所、责任区刑警中队、交警驻路中队的小食堂配送肉蛋奶、蔬菜、水果等。实施“暖心工程”，统一为基层所、队干警安装空调166 台，进一步改善了民警的生活、工作环境。各项从优待警措施的落实，不仅调动了基层民警扎根基层、安心工作、奋发努力的热情，也在全局营造了人人向往基层的工作氛围。

三、对禹州公安激励机制改革的思考

禹州公安局新领导班子组建以后，建立了较为科学合理的激励机制，大大增强了禹州公安的战斗力，与2008 年相比，禹州公安各项打击指标都翻了一番，连续三年夺得“中原卫士杯”竞赛许昌第一，2012 年禹州公安局综合打击工作和绩效考核工作都位居许昌第一名。取得如此大的工作成效，与建立和完善科学合理的激励机制关系密不可分。不过对于禹州公安激励机制，我们还可以进行进一步的思考。

首先，一般而言，有效率的制度具有两个特征:第一是能够使每个社会成员从事生产活动的成果得到有效保护，从而使他们获得一种努力从事生产工作的激励。第二是能够给每一个社会成员以发挥其自主才干的最充分的自由，从而使整体的工作能力得到最充分的发挥。禹州公安系统的激励机制的建立与完善满足了这两个特征。但是，如何让有效的激励机制可持续，不因领导班子的变更而变更，是一个值得思考的问题，进一步的制度建设至关重要。

其次，经济学家西蒙认为，人的理性是有限的，即人们的信息加工的能力是有限的，所以没有能力考虑所面临的所有选择，无法总是在决策中实现效率的最大化。人们都试图按照理性去行动，但只能在有限的理性的范围内行为。所以，任何激励机制都不可能完美。比如在激励设计中，通常只是考虑部分选择，而不是考虑所有的选择，而且是寻找到“令人满意”的选择为止，而不是寻找“效率最大化”的选择。所以任何激励机制都不可能完美无缺，只能说某一时间段或者对某一类群体是完美的。比如，测量干警的表现，多项指标之间进行评估可能十分困难，为什么考核中“打击犯罪”满分是65 分，而科技作战的满分却是20 分?设计指标的根据何在?其中，领导的主观因素是否起到了很大作用，是否符合客观的激励效果，还需要进一步研究和观察。如何依据不同时间段、不同的警种、不同的任务内容，在实践中继续修改和完善相关绩效指标，是一个需要进一步思考的问题。

最后，设计科学合理的激励机制还需关注平衡问题。公安干警的一个岗位，一般要兼顾很多工作。禹州市“整体作战法”特别强调单位一把手要亲自抓，亲自上阵，以身作则。这意味着单位一把手需要在同一时间内注意许多事情。通常人们无法对所有事情给予同样多的注意力，兼顾全面往往顾此失彼。所以在设计激励机制时，如果我们要求一个人对他所要完成的所有事情都要兼顾的话，给予每一件事情的激励必须一样。否则人们往往会把工作重心转向激励强度大的那件事情。比如，派出所把大量的激励放在抓小偷的数量上，那么派出所的工作重心就会转向抓小偷，而其他的公安工作就会有所偏移或应接不暇。所以当我们要求公安干警对几项工作同样投入精力时，如何保证激励强度的一样，或者说如何运用激励配合机制调整干警的工作行动，也是一个需要进一步研究的问题。

［1］杜震华．目前公安机关的人民警察系统动力、激励机制良性运行遇到的障碍及对策研究［M］．公安大学学报，2000，(6)．

［2］张荆．影响中国犯罪率攀升的六大关系研究［M］．公安大学学报，2011，(5)．