论交通事故认定书的可诉性

李鑫

（贵阳学院，贵阳 550005）

一、交通事故认定书的概述

（一）交通事故认定书的概念

根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路安全法》）第73条规定可以得出，交通事故认定书（以下简称认定书）是指公安机关交通管理部门依照法律规定的权力，以行政主体身份对交通事故现场进行勘验、检查、调查、检验、鉴定，分析查明交通事故的基本事实、导致事故发生的基本原因和当事人对此应承担的责任大小后所形成的书面文件。

（二）交通事故认定书的内容

《道路交通事故处理程序规定》第48条和《道路安全法》第73条已经明确详细地表述了认定书需要记录的内容，比如发生交通事故的基本情况、原因和各方的责任等，明确提到了它是要载明当事人责任。

（三）交通事故认定书的作用

1.在行政方面的作用。《道路交通事故处理程序规定》第57条规定，交通事故认定书是公安机关对责任人做出罚款，暂扣驾驶人资格证等行政处罚的依据，同时也是依据它对当事人进行调解的。

2.在刑事诉讼中的作用。交通事故认定书记载了有关当事人的责任大小，而检察机关提起公诉时就是依据其所确立的责任，依法追究肇事者的刑事责任。我国《刑法》第133条规定，可以看出交通事故认定书中所记载的当事人的应承担的责任大小是交通肇事罪的主要依据。

3.在民事诉讼中的作用。交通事故认定书关系到当事人的权利义务。法官在审理该类案件时，以认定书中记载的责任分配确定被告的侵权赔偿责任。有些法院还把它作为立案的材料之一，否则不予立案。在保险方面，大多数的保险公司需要申请人提供交通事故认定书才能进行理赔程序，尤其是一些商业保险。

二、多维视角下交通事故认定书的性质

我国学界对于交通事故认定书是否具有可诉性一直以来都存在不同理解。从1982年试行的《民事诉讼法》确立了行政诉讼制度起。在过去的三十五年里，人们对它是否可诉的认识大概经历了以下四个不同的阶段。

（一）交通事故认定书可诉性的发展阶段

1.第一阶段，可诉时期（1982—1992年）。1990年《行政诉讼法》实施以后至1992年发布的《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》。在这段时间，人们觉得认定书是具体行政行为，具有可诉性。

2.第二阶段，不可诉时期（1992—2000年）。因法发[1992]29号第4条规定，明确说明对认定书不服不能提起行政诉讼，从而使它进入到一个不可诉时期。但是，学术界没有停止过对其的不合理进行“声讨”。

3.第三阶段，可诉时期（2000—2005年）。最高法院在2000年公布的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》规定，人民法院受理行政诉讼案件采用概括加排除的列举方式，只要没有在排除事项之内就属于行政诉讼案件受案范围，交通事故认定行为就不属于明确排除的行为。2000年后，福建、四川等省依照此解释率先对此类案件进行了审理。2001年之后，最高法院以案例的形式对此类案件刊登在《最高人民法院公报》上进行操作层面的指导。“2003年，湖南等高级人民法院针对下级法院受理此类案件认识不一的现象，专门对此发出通知，要求下级法院大胆受案，并充分保护相对人诉权。”[1]

4.现阶段，再次不可诉时期（2005年至今）。《道路交通安全法》第73条规定，交通事故认定书属于一种证据。2004年12月，湖南省人大常委会法工委专门就此问题请示全国人大法工委。2005年1月5日其答复称交通事故责任认定行为不能在人民法院提起行政诉讼，其不属于具体行政行为。该答复属于法律问答，并不具有强制力，因此争议并没有就此结束。

（二）我国学界关于交通事故认定书的可诉性的争议

1.肯定说。在学界中，对可诉性持肯定态度的学者也有不同的看法，又分为具体行政行为说，行政裁决说，行政确认说等。（1）具体行政行为说。认定书符合具体行政行为构成要素：一是由行政主体做出；二是人和事项的特定性；三是法律行为必须是单方面的；四是对相对人的权利义务产生影响。有人认为认定书不会对当事人的权利义务产生影响，这种说法是错误的。认定书关系到当事人是否应该承担民事责任，是否会受到刑事处罚和行政处罚等等，虽然不是直接产生影响，但它实际上间接地影响到当事人的权利与义务。（2）行政裁决说。持该观点的学者认为，交通管理部门为了解决产生的纠纷，通过裁定当事人的责任划分进行，符合行政裁决行为解决当事人之间的争议的多边性特征。但反对者认为，认定书并不分配权利和义务。并且，行政裁决是需要当事人申请而产生，而认定书是交通管理部门根据法定权力产生的。（3）行政确认说。交通事故认定书记载的有关责任的分配是根据法律做出的，因此认定书使相对人处于行政违法者的位置，是符合行政确认行为的特征的。“交通事故认定虽不具有直接的强制执行力，不直接改变交通事故当事人的法律地位，但对公民的权利义务产生直接的法律影响。”[2]

2.否定说。（1）证据说。证据说认为认定书是处理相关事故而产生的证据，因不服认定书的内容而向法院提起诉讼不予受理。法律依据有法工办复字[2005]1号，根据《道路交通安全法》第73条的规定。持反对态度的人认为，首先《道路交通安全法》并没有明文规定对交通事故认定行为不服是否能够提起行政诉讼。而且，民事诉讼与行政诉讼的证据规则不同，民事是谁主张谁举证，且认定书不是一般证据能够推翻的，行政诉讼是被告举证。“证据说最大的问题就是没有明确地表明交通事故认定书是属于哪一类程序的证据。”[3]因此，在此上基础上又产生了分歧。（2）书证说。该说认为，认定书的内容和形式符合书证的要求，性质上属于公文的，它以文字等方法记载了发生事故的基本情况事实。但是反对者认为，一是两者产生时间有差别，一个案件发生之前书证就已经存在，而认定书则在案件发生之后产生；二是认定书不符合客观性的必须真实，不能随意变更；三是救济上的差异，书证形成后，法院会在质证之后做出是否采信的判断，而交通事故认定书则还可以申请复核。（3）鉴定结论说。“司法、行政机关或案件当事人在查明案件过程中，对某一专门性问题委托鉴定机构进行鉴定而由鉴定人完成的一种证据。”[4]该说认为，认定书是具有特定的人运用其掌握的技术产生的文书，符合鉴定结论的专业技术性的特点。但是，它们之间也有区别：一是产生方式不同，鉴定结论是通过委托产生的，而认定书是依照职责要求做出的。二是救济方式不同，鉴定结论是向人民法院申请再次鉴定等方式救济，认定书只能向上级交管部门且在规定时间内申请复核。三是鉴定内容要求不同，鉴定结论分析事实问题，而认定书的事故成因分析和责任认定划分具有主观性，但不否定公安机关的经验和权威性。

综上所述，笔者赞同“肯定说”中的具体行政行为说的观点，是可诉的。理由有三点：其一，认定书作为认定行为的载体；其二，是符合具体行政行为特征的；其三，相对于民事诉讼，行政诉讼有利于减轻当事人的诉讼压力。

三、交通事故认定书的现状与不足

（一）现状

《道路交通安全法》第73条规定和全国人大法工委答复，使得现阶段不能对交通事故认定书提起行政诉讼。但是，不少地区法院仍然还在受理，同时根据第五巡回法庭的有关行政方面的工作报告。报告人在会议中指出，一般情况下，对于交通责任事故提起行政诉讼还是要受理的。

（二）不足

1.认定主体的不足。现阶段，我国交通管理部门在处理交通事故时是由相关工作人员一手操办完成的，这种“自侦自定”的模式存在很大的不足。交通事故发生后一系列的工作由交通管理部门单方面完成不利于有效监督，容易滋生腐败，进而影响社会稳定。

2.因果关系认定不足。当前认定书上关于交通事故发生的事实原因以及产生的后果没有进行书面的因果关系论证。从认定依据上看，《道路交通安全法》第72条规定过于笼统，没有提供具体的勘查现场的指导方法，导致了交通管理部门并没有改变原来的行为方式。从认定方式上说，交通管理部门在认定交通管理方面没有确定的方式方法，我国的法律规定在这一方面也存在空白。从实践上看，认定书对事故的分析还不够详细，我们不知道所得出结论的获得过程。当事人不一定是这方面的专家，不能要求他们根据现场勘验，询问笔录等证据，结合认定书进而能够分析出事故发生的真正原因，这明显不利于实现知情权。

3.救济的不足。现阶段，对交通事故认定书的救济只能申请复核和在民事诉讼中提出，而且复核的审查力度也较弱，作用也不大。依照《道路交通事故处理程序规定》第51条当事人可以申请复核，同时另一方当事人提起诉讼，那么案件就进入起诉程序，间接剥夺了诉讼之前的唯一的救济途径。如果进入民事诉讼阶段，我国不予采信认定书的情况极其少见。极大多数情况下，当事人就认定书提出异议，但多数法院仍会采用认定书，分析其中的主要原因有以下四点：一是当事人举证不能，即当事人承担举证责任是处于不利地位，第一手资料要么掌握在公安机关手里或已经灭失；二是认定书的主体是国家机关具有一定公信力；三是各种证据的重新鉴定需要消耗大量的人力和物力；四是由于认定书是具有技术性专业性和技术性的，但法官不是专业人士，不予采信有错判的风险，而法官不愿承担可能带来的责任。因此，造成了法律规定对交通事故认定书不服可提起民事诉讼中一并解决，但由于各方面的原因，而依然选择采信的尴尬局面。

四、完善交通事故认定书可诉性制度的对策

（一）认定主体的完善

当前交通管理部门自侦自办模式是有不足的，应该把“侦”和“办”区分开来，设立专门的“办”机构，该机构主要负责对当事人进行检验、鉴定这一块，交通事故认定书由该机构2—3名工作人员根据收集到的证据做出。交通管理部门不再负责有关认定的工作，只需要调查、收集相关的证据但适用简易处理程序的交通事故，仍然由交通管理部门处理。

（二）认定内容的完善

首先，我们应该完善相关法律，针对认定书内容的不完善，尤其是因果关系认定不足，我们应该将有关规定进一步地细化，认定书应该写明如何认定得出的结论，写明认定的进程和所依据的基本事实和事故的因果关系分析。而不是自由发挥，必须有依据可循。

（三）救济的完善

1.建立行政复议制度。由于《道路交通安全法》发布之前，我国对认定不服的可以行政复议的，因此取消复核制度，建立复议制度阻力不会太大。复议制度相对于复核制度更能保障当事人的权利，同时也兼顾效率与公平的原则。相对于诉讼而言，有助于将矛盾在法院外解决，减轻法院的工作压力，这通过直接修改有关法律条款就可实现。

2.交通事故认定书行政可诉性的完善。对不服认定书而提起行政可诉性是完全有必要的，并且也是可行的。这有利于保障人民的权利，缓解百姓诉讼中被动的法律地位，通过完善相关的司法解释来说明交通事故认定书的可诉性，同时应该废止有关与可诉相矛盾的规定，统一认定书的性质是具体行政行为。

3.差别化适用社会救助金。针对个别案件，由于交通事故的意外性，很多事故的发生总是出乎意料的。而且可能实际上侵权人没有责任，而受损害的一方损失较大。这时，事故处理过程中一个环节出错，就会导致一方损失惨重。这可能对整个社会来说影响不大，但对一个家庭来说可能就是一场灾难。因此，针对一些案件应该也可以适用社会救助金救助，这有利于社会的稳定。

五、结论

总结交通事故认定书是否具有可诉性的分歧，一是可诉性的肯定说和否定说；二是是否对相对人的权利义务产生影响。笔者支持肯定说中的具体行政行为说，认为认定书记载了关于当事人的责任认定情况，其作用是间接影响到当事人的权利义务。同时，交通事故处理方式也决定了需要行政诉讼，不然十分容易冤假错案的发生。提起行政诉讼有利于缓解人民的诉讼压力，而且救济作为公民的一项重要权利，该权利的缺失，说明该体系是不完整的。

[1]唐礼忠.交通事故责任认定的可诉性探析[J].邵阳学院学报：社会科学版，2008，(5)：51-54.

[2]张小娅.略论道路交通事故认定的可诉性[J].云南农业大学学报：社会科学版，2008，(2)：30-33.

[3]姚克锋.论交通事故认定书的法律定位[D].长沙：湖南师范大学，2011.

[4]崔风雷.论交通事故认定的性质及可诉性[D].长春：吉林大学，2008.