社会转型期农村群体性事件的原因分析及处置路径

范铁中

（上海大学 社会科学学院，上海 200444）

现阶段的中国，正处于社会转型时期，原有的利益格局被打破，新的利益均衡机制尚不健全，在经济、政治、文化和社会生活等各个领域发生深刻变化的同时，各种错综复杂的社会矛盾也日益增加和激化，这些社会矛盾问题一旦遇到“导火索”，就容易爆发较大规模的群体性事件。尤其是随着城市化进程的不断加快，农村群体性事件增长迅速，成为影响社会发展稳定的突出问题。因此。深入分析社会转型期农村群体性事件的原因，从而积极探索预防和处置农村群体性事件的具体路径，对于维护农村社会稳定具有重要意义。

一、社会转型期农村群体性事件的原因分析

（一）土地征用问题，让矛盾激烈爆发。

改革开放以来，伴随着工业化、城镇化进程的不断加速，“土地城市化”快于“人口城市化”的问题比较突出，在土地增值成为地方财政收入重要来源的刺激下，“土地置换”形成热潮。据统计，我国的耕地面积从1997年的19．49亿亩减少到2010 年的 18．26 亿亩，[1]在 14 年时间里减少了 1．23 亿亩。 这样就导致大量的农村土地被征用，农民失地的速度不断加快，失地农民的规模也不断扩大。由于农民拥有的土地权利有限，这导致我国现行的征地补偿制度对被征地农民的补偿过少、安置办法单一、善后制度不健全，这些都直接对农民失地后的生产生活产生直接的冲击。在征地过程中，一些农民不愿意土地被征用，也有一些农民希望得到应有的补偿，但在现实当中农民的利益无法得到有效保护，同时征地过程中乱征乱占和各种“寻租”现象也较为突出，失地农民应当享有的各种权利很多无法兑现，这就进一步导致失地农民与村委会关系紧张，很多失地农民往往采取上访、暴力冲突等方式来捍卫自己的权利，与之相对应，有些地方政府会采用回避、拖延，甚至动用警力来加以制止，当前很多群体性事件都源于此。例如，2011年广东“乌坎事件”，“据了解，早在土改时期，乌坎村因为人多，便获得了大量土地，总面积3万亩左右，加上文革时期填海造田，几年下来，填出面积近千亩的良田，这使得乌坎的耕地面积达到了 6000亩。 ”[2]（p62）“从 1993年乌坎大量卖地，至今被卖近2万亩，除了殡葬区，其他差不多都卖了。可村民都没看到卖地钱。唯一的两次领钱是1993年前，每位村民在1990年与1993年曾分两次因国家征地修路领到共计550元，此后至今再无分红，且没有解决就业。”[3]《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：涉及村民利益的事项，比如，从村集体经济所得收益的使用，土地承包经营方案，征地补偿费的使用、分配方案，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产等，需经村民会议讨论决定方可办理。随着权利意识的兴起和土地增值空间的增加，各地失地农民主张权利的抗争性行动更为普遍，甚至可以说，因为征地，地方政府、村干部、开发商与失地农民之间的冲突已经开始出现常态化的倾向。

（二）村民自治流于形式，民主选举不公开透明。

我国的基层民主政治，是广大人民群众在基层经济、政治、文化和社会事务领域，直接行使当家作主民主权利的制度建设和实践活动。改革开放以来，我国基层民主政治制度不断完善，实践日益广泛，成效愈益显著，构成我国社会主义民主政治建设的重要组成部分。在广大农村，亿万农民群众通过直接的、无记名投票的方式直选产生了数十万村委会领导班子，“海选”等选举方式被人民群众创造出来，并得到不同程度的推广。村民会议、村民代表会议、村两委联席会议、村务公开等形式的决策活动激发着村民的参政热情。民主测评、民主评议村委会的工作报告，村务公开的形式、内容、程序正在不断规范，各地农村村规民约和村民自治章程的修改和完善正在极大地提高着村民的民主管理水平。

但当前基层民主仍存在诸多问题，村民自治部分流于形式，有的是一些农村特有的矛盾和问题，有的是带有普遍性的矛盾和问题。在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各环节中都出现过，例如民主选举，在选举过程中存在许多违法操作的问题，乡镇政府对选举的干涉，不召开村民选举大会，达不到法定人数，暗箱操作，不当场唱票，选举结果不公开透明，个别村委会干部连选连任，远远超出任职年限，拉帮结派，村霸控制选举，宗族势力对选举的操控，贿赂选民现象时有发生。部分地方由乡镇政府提名或指定村两委领导，不通过村民同意和认可，以行政命令的手段强行任命，由此引发大规模上访和群体性事件。“以广东乌坎村2011年2月的村委换届选举为例，当时的选举并没有召开村民会议或者村民代表会议，只是由村原两委干部、村民小组组长、会计、企业代表等50人举行会议产生。这位村里的党支书已经连续任职41年，这几十年来，乌坎村从来没有举行过一次全村选举，但每次村干部都是高票当选。”[3]“由此愤怒的村民开始对没有投票的村民进行统计，整个乌坎村有投票权的共有6768人，我们收到了4000多个手印，他是怎么当选的？ ”[2]（p61）由此可见，村民自治流于形式，民主选举不公开透明的情况比较普遍。

（三）村民合理利益诉求未受地方政府重视。

在快速变迁的当代中国社会，随着改革开放的不断深入，由于急剧的社会结构变迁和体制转轨，原有的利益格局被打破，新的利益格局在逐步构建当中，社会成员的利益关系与利益结构也正在经历前所未有的大调整，由此导致利益矛盾更加突出，利益冲突更加频发。这种利益的日益分化，带来了利益群体的分化，同时也引发了各种各样的社会矛盾，从而使得利益协调的任务更加艰巨。纵观当代中国社会，很多社会冲突确实是由于利益纠纷引起的，很多群体性事件的背后都有利益关系处理不当的原因。改革开放以来，在增进总体利益的同时，也确实引发了利益关系的大调整、大变动。社会阶层和群体的深刻变化意味着打破原有的社会资源分配格局，并形成新的利益分配局面。一些人获益较多，一些人获益较少，还有一部分人利益相对受损，甚至遭受了绝对剥夺，这种利益获取的不均衡是社会冲突和社会紧张的深层原因。

20世纪90年代以来，数量日益增多、规模日益扩大的农民群体性事件，大多数是直接起因于利益纠纷和冲突。地方政府在预防和处置农民群体性事件中，扮演着十分重要的角色，地方政府对待群体性事件的基本态度是尽量避免其发生，而当群体性事件发生时，则尽量降低其影响，大事化小，小事化了，地方政府的这种态度会鼓励农民采取体制外集体行动的方式，从而在一定程度上使得农民群体性事件的数量不断增加。改革开放初期，农民群体性事件主要源于权利和资源纷争、农民负担、干部腐败等方面，以农民内部冲突和农民与政府官员的冲突为主。近年来，在征地、环境污染、村民选举等方面引发的农民群体性事件不断增多，农民与地方政府之间的冲突成为主要内容。有的是地方政府在某一方面决策的失当而引发的，有的是历史遗留问题长期积累而引发的，有的是政府工作人员工作粗暴、态度恶劣而引发的。总的看来，村民合理诉求未受到地方政府重视，是引发农民群体性事件的主要因素。

二、社会转型期农村群体性事件的处置路径

（一）加快征地制度改革，进行合理征地补偿。

目前，我国土地征用补偿遵守的规则是《土地管理法》的规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。按照法律规定，土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，主要归集体所有，因为土地的所有权是集体的；安置补助费用于被征用土地的农业人口安置，需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。如果不需要安置这项费用就没有，如果需要安置这个费用主要用于劳动力的安置；完全归农民个人所有的只有地上附着物及青苗的补偿费；以上补偿费用确定标准都是按照被征收土地的原用途给予补偿，也就是说是以农业用地上前三年产值的平均值为基础来确定，一般补偿总和不超过平均产值的30倍。目前农产品价格持续低迷，所以这个基数一般都比较低，按法定标准算出来的征地补偿总额也不会太高。

加快征地制度改革，进行合理征地补偿，可以考虑从外部的制度创新和自身的自主行动等方面，提高失地农民的财产性收入。首先，征地补偿除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、土地市场供求状况、当地经济发展状况及政府的宏观政策等因素。实现同地同价，让农民分享一份土地增值的收益。这就需要改革现行的征地补偿制度，不再坚持按农地价格来补偿农民，而根据农地流转的具体用途和收益多少来补偿农民，保障农民可以分得一定比例的土地利用途径变更所产生的溢值。其次，考虑土地入股，让农民拥有一份可预期的财产性收入。这项改革目前在部分地区进行试点，即以农民所拥有的土地承包经营权和农地预期收益作为股份，让农民入股公司成为股东，公司获得土地后，土地升值和利用土地经营所得按股份进行分红。这种土地入股的做法让农民与公司利益休戚与共，使土地潜在的利用价值及土地资源供求关系得到充分发挥，最大的好处是直接增加了农民所持有的股票、股份份额和红利等财产性收入，而且这些财产性收入具有自动升值的潜力，值得有条件的地区借鉴和推广。再次，要改革现行的地方税费制度。在市场经济条件下，政府应通过设立不动产税、增收土地增值税等途径获取土地收益，而不应直接在土地征用中通过收取各种名义的费用来获取收益。最后，土地换身份，为城市化进程中的农民构建一个基本的生存底线。这项改革在发达地区已经较为普遍，它保证失地农民在获得征地补偿金的同时，获得城市人的身份，享有城市人的待遇，政府、企业和失地农民共同建立起一套较为完整的失地农民养老、医疗等保障制度。长期以来，我国农村土地承载着农业生产资料和农民社会保障的双重功能，而且随着人口的增加，正在呈现出“保障重于生产”的特点。征地制度改革，就要探索建立健全社会保障体系，将失地农民纳入社会保障范围，以解决被征地农民的长远生计，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。

（二）加强基层自治，建立健全科学民主的选举制度体系。

十八大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”[4]（p27）加强基层自治的过程中，在推进基层事务公开、建立健全协商制度、完善决策程序、完善民主监督制度、改革和完善权利保障机制的基础上，要改进候选人提名制度和选举方式。根据现行法律规定，由村民直接选举或罢免村民委员会成员，在选举过程中，村民委员会成员候选人由村民直接提名和参加投票选举，当场公布选举结果，做到公正、公开、公平。选举制度是基层民主的关键性制度，目前，推进基层民主的一项极为重要的工作就是改革和完善基层选举制度，建立健全科学、民主的选举制度体系，使这种选举制度最大限度地保障和实现广大选举人的意愿。首先，改进候选人提名制度。候选人的提名确定是选举过程中最为关键的环节之一，在现有的基础上改进候选人的提名程序，候选人的产生要透明和公开，候选人提名方法要以候选人自愿为前提。而且要特别重视候选人与选民之间的互动，增加选民对候选人的了解，这样才能够保证产生更加符合民意的候选人。我们应该在党内基层选举中，将现行的组织提名改为由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，即上级党委提名、党代会代表联合提名、党员群众推荐以及党员个人自荐竞选提名有机结合，建立自下而上和自上而下相结合的提名制度。只有这样，才能让广大党员群众参加到基层党组织候选人的提名过程中来。其次，逐步扩大基层组织领导班子直接选举的层级和范围。目前，基层党组织，除农村党支部之外，大多由党代表选举产生，在党代会上，党代表先选委员，委员再选书记。因此，我们建议，把基层党组织改两次选举为一次选举，也就是说，由选举人直接选举产生书记、副书记和委员。特别是在乡镇党委选举过程中，应修改《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，明确规定基层党组织的书记、副书记、委员由党员直接选举产生。在基层组织选举中，推进并完善党内的差额选举制度，逐步将差额原则贯穿于推荐、考察、票决等选举工作的全过程，要扩大差额选举的范围和比例，保障党员充分行使选举权、参与权、知情权。再次，建立健全党内选举监督机制。建立专门的监督工作机构，健全党内选举监督机制，完善党内选举公示制度和质询制度，探索党内选举罢免制度，切实执行选举法律法规，强化党内监督的重要性。

（三）地方政府一定要认真回应和解决村民合理利益诉求。

随着地方政府执政能力的增强，在对待群体性事件的态度上逐渐理性化，改变了过去对群体性事件要么全盘肯定、要么全盘否定的习惯做法。地方政府开始认识到在社会转型的过程中，出现一定形式的群体性事件是不可避免的，不能把所有的群体性事件都视为洪水猛兽，也不能采取传统的堵塞办法与打击手段，因为引发群体性事件的原因是错综复杂的，有些恰恰是地方政府的责任，多数农村群体性事件的发生只是农民对自己权利的非常规行使和对自己利益诉求的极端表达而已，地方政府应该一方面反思自身工作存在的问题，另一方面要与农民在和平的沟通中解决问题。从农民的角度来说，地方政府与他们的利益息息相关，而且掌握着最为重要的权力资源，因此最有可能解决冲突的方式依然是诉诸政府。农村群体性事件发生后，地方政府应该对事件进行及时处理，无论农民通过何种渠道、何种形式来表达他们的意见和诉求，地方政府都要对农民的利益诉求作出回应，不同的回应也会进一步对农民的行为选择产生影响。当然，农民的诉求能否实现还依赖于许多其他因素，如利益冲突解决的难易程度、事件所牵涉人员的利益关系等。不过，只要政府对群体性事件作出反应，不论结果是否对农民有利，这都意味着农民通过自己的行动能够引起地方政府的注意，并使得自己的利益诉求进入政府过程。就此而言，地方政府的回应总会在一定程度上引导农民理性表达自己的意见，从而减少农村群体性事件的发生。广东“乌坎事件”的处置过程中，地方政府最初失误在于，没有正视村民合理的利益诉求，让理性的上访升级为过激的行动。省工作组以“最大决心、最大诚意、最大努力”解决群众合理诉求的坚定承诺，化解了激烈的情绪，为问题的彻底解决，创造了基本条件。工作组具体要做到五个坚持：第一，坚持民意为重，以最大决心、最大诚意、最大努力解决群众的合理诉求。第二，坚持群众为先，依靠群众解决乌坎问题。第三，坚持以人为本，全力做好死者家属的安抚优恤工作。第四，坚持阳光透明，及时公布调查处置工作进展情况。第五，坚持法律为上，依法依规、讲情讲理，妥善解决问题。[5]正是由于广东省委、省政府高度重视和关心乌坎村群众的利益诉求，认真回应和解决了村民的合理利益诉求，严肃查处了违法腐败行为，才迅速平息了“乌坎事件”，使乌坎村重新恢复了生产生活和社会秩序。因此，地方政府认真回应和解决村民的合理利益诉求，是解决农村群体性事件的重要举措。

[1]国家统计局．2010年国民经济和社会发展统计公报[R]．国家统计局网站，2011-02-28．

[2]黎广.乌坎事件调查[J]．中国新闻周刊，2012，（1）．

[3]龙飞.乌坎事件非创新 村民自治路漫漫[N]．中国经营报，2012-04-02．

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M]．北京：人民出版社，2012．

[5]林洁.广东省工作组进村处置乌坎事件[N]．中国青年报，2011-12-22．