日、美、中自然灾害类公共危机治理的经验与启示

郭子平

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

一、日、美、中三国应对自然灾害类公共危机的基本情况

（一）1995年阪神大地震。

1995年1月17日，日本关西地区发生了7.3级的阪神大地震。这次地震之前，日本的公共危机管理体系主要是“公助”和“自助”相结合的模式，而该次地震对这种管理体系造成了很大的冲击，“共助”模式应运而生。基本的救助程序，首先是居民开展自救，其次是邻里互助，最后才是政府的救助。日本这次自然灾害的处理主要有如下几个特点：

1.日本政府官方的救援开展缓慢。地震发生之后，震灾消息并没有及时传达给首相，并且在地震发生之后长达5小时的时间内，官方对阪神的灾情仍然没有肯定的把握。内阁安全保障室更是错误地将7级大地震作为一般灾害来处理，由于消息的滞后和不准确，以及应对措施失当，直接导致政府在救灾上步伐缓慢，损失加重。

2.民众参与甚少，政府承担了绝大部分的救灾工作，疲于应付。在这次抗震救灾中，政府方面被过度依赖，政府机动力量、自卫队以及各个部门的配合被过分看重。但由于政府力量的有限性以及抗灾基础设施的不健全，日本政府在震灾观测、震灾分析与预报、防震减灾宣传等等环节都做得不是很到位，效率比较低下。

3.参与救灾的民众和组织基本上是零碎分散的。在个体民众方面，有人以志愿者或者兼职救援者身份参与到救援一线，他们往往充当了早期的消防团的主力；在灾后重建的过程中，个体公民的力量更是得到凸显，尤其是在“共助”的环节。在组织方面，有些企业为了避免不必要的损失，也会组建队伍进行救援，必要时参与到救灾活动中。

（二）2005年美国卡特里娜飓风。

2005年8月25日至31日，卡特里娜飓风袭击了美国巴哈马、佛罗里达、阿拉巴马、路易斯安那、密西西比等几个州，新奥尔良受灾尤其严重。此次造成的损失高达812美元，该次飓风被认为是美国历史上最严重的自然灾害之一。当时美国联邦及各级政府在救灾中的表现多受人诟病，与美国公民的表现形成了强烈的反差。概括起来有如下几点：

1.美国政府当局救灾不力。这主要表现在如下几个方面：第一，前期忽视灾害预防，存在侥幸心理。美国科技世界领先，在灾害的预测方面应该是没有技术难题的，但当地政府出于节省资金的目的并心存侥幸，在灾害的预报和基础工程设施的建设上降低了标准。第二，应急管理组织松散，在抗灾中没能发挥应有的作用。联邦紧急措施署的职能被削弱，组织乏力，忽视了对突发自然灾害的应对。地方政府也组织混乱，作为不力。第三，官方反应迟钝，各部门步调不一，甚至有公职人员临阵脱逃。[1]

2.美国公民积极应对，踊跃参与救灾。美国向来有自治的传统，社会呈现出高度的组织性与纪律性，公民也热心参与各类社会公共事务，美国公民的这一传统在本次救灾中得到了很好的体现，这在一定程度上弥补了政府失灵。[2]主要表现在如下几个方面：第一，美国公民在参与救灾过程中表现出了高度的组织性。美国有诸多志愿者组织奋战在救灾前线，有条不紊，且与政府部门保持着密切的联系。第二，志愿者专业性强，技术性突出。参与公共救援的志愿者基本上都能娴熟地运用自己的技能，例如，来自地理信息协会和GIS联盟的众多志愿者做了特别多专业性强的工作，其作用不可替代，专业性更是令人瞩目。第三，公民参与的灵活性高。这主要表现在志愿者参与公共危机处理的持续性上，志愿者以各种灵活的方式加入到灾后重建工作中，保持了重建工作的连续与稳定。

（三）2008年中国汶川大地震

2008年5月12日14时28分04秒，四川汶川、北川两地遭受8级强震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震。在应对强震的过程中，我国政府表现出了卓越的应急能力，无可匹敌的先进性，大无畏的勇气，以及强大的战斗力。主要有以下几个方面的经验：

出院这天正好星期天，小本来接我，我第一件事便是把存折的密码告诉了小本。我说，小本你一定要记牢，这可是你大学的学费。小本把密码当场背了一遍，我这才放下心来。出了病房，我伸了个懒腰，头还是有些晕，小白说，不能做体力活，还要在家休息两个月。我说，除了有些头晕，屁股疼，也没觉出啥。小白说，那也不能掉以轻心。小白还对我说了许多注意事项。我问小白，那个救我的老板姓字名谁，能不能告拆我。小白笑道：这是秘密，我和人家可是有君子协定的。听到此，我就感叹了一下：做好事的少了，做好事不留姓名的就更加难能可贵。

1.政府救灾迅速、协调，科学、高效，信息透明，始终坚持以人为本。地震发生后，中共中央总书记、国家主席胡锦涛第一时间作出重要批示，要求全力展开抢救。温家宝总理灾后6个小时抵达灾区，迅速成立抗震救灾总指挥部，指导全民救灾工作。此后，救灾工作有条不紊，步步推进。本次救援行动更是表现出了不同于以往的系统性和科学性，许多现代化的手段被运用到救灾过程中；次生灾害预防、善后工作、心理干预等重要工作也受到应有的重视。在救灾过程中，各部门各机构相互衔接，互相配合，构成了强有力的救助链条，覆盖了抗震救灾的方方面面。[3]在信息传播上，我国政府也做到了空前的透明，充分保证人民的知情权。在接受别国援助上，我国政府也保持了高度开明的态度。所有这些工作的开展都集中体现着一个重要的价值，即以人为本。

2.公民参与抗震救灾空前活跃。改革开放以来，我国公民社会成长迅速，公众的公益意识明显增强，本次救灾就充分体现了这种成长。公众参与救灾的方式主要有两种，一种是线上，一种是线下。线上表现为广大网民积极为救灾出谋划策，并鼓舞士气；线下表现为庞大的志愿者队伍开赴灾区一线进行救援，另有众多非政府组织积极有序地参与救灾活动。企业组织以及各行各业主动捐款捐物为灾区送去温暖，为抗震救灾做后盾。

二、日、美两国在自然灾害类公共危机管理中的经验分析

为了应对各种可能的自然灾害，经过多年的发展与改进，西方国家已经构建了一个比价完善的体系来应对，这其中包括法律法规、机制、组织、渠道等方面，其基础是社会和社区，普通民众和各类社会组织被组织起来共同参与到危机的处理中来，政府、民众以及其他组织共同构成了一张庞大的网络来共同应对公共危机，管理的效能大幅度提升。

（一）政府参与自然灾害类公共危机治理的规范与要求。

1.基于首长负责制的指挥中心。美、日等发达国家的公共危机治理经验一再表明，权威、高效的指挥中心是危机治理取得成功的关键，这个中心既是国家最高领导力和意志的体现，也充当着指挥者和决策者的角色。20世纪70年代，美国构建了以总统为核心的危机治理机制，总统具有召开国家安全会议讨论公共危机形势的职能，亦可组建顾问团体为总统出谋划策。在危机处理方面，副总统、国务卿、国家安全顾问、国防部长、中情局长、财政部长等重要部门领导人共同构成领导集体。日本的指挥中心由内阁总理大臣出任最高指挥官，在该机制下，内阁官房长官负责协调、联络，安全保障会议和中央防灾会议负责危机决策，国土厅、气象厅、防卫厅、消防厅等相关部门负责具体实施。

2.完备的常设机构。20世纪70年代之后，各发达国家纷纷成立与国家公共安全相关的综合管理机构和应急事务处理机构，其职能包括培养公民危机意识、预防公共危机、处置紧急事务、协调配合等各个方面。1974年美国成立了联邦紧急事务管理总署，“9·11事件”之后被划入国土安全部，卡特里娜飓风之后，该部门地位得到提升，紧急状况下可直接对总统负责，其规模和财政预算也相应得到扩充。其工作流程包括预防、筹备、应对、修复四个方面。日本的紧急状态处置机构分为常设机构和临时机构两类，安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机治理专门机构为常设机构，临时机构依据不同的危机设置。在管理体制上通过不断的革新，打破了中央职能部门在处理危机时的横向割裂局面，使资源得到优化配置，降低了成本，提高了效能。

3.健全的法律法规体系。健全的法律法规体系是公共危机治理的基本保障，严格的法律体系赋予政府各个部门在紧急时期的权力，紧急权力的有效形式对于降低公民生命财产损失和恢复社会秩序意义重大。20世纪70年代初，美国组织各界专业人士进行灾害紧急救援管理的立法，自此，防灾减灾工作作为联邦政府和州政府的一项日常事务在法律上确定下来，并进行了明确的权责划分。[4]美国先后制定了数百部针对自然灾害类公共危机的法律法规，建立了以 《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对体系。日本的防灾减灾体系比较完善，该体系由5大类、52部法律构成。在此之下，地方各级政府还需要结合本地实际情况制定各类防灾计划，这些计划一般都包括灾害预防、灾害应对、灾后重建等覆盖抢险救灾各个阶段的各项举措。

4.强大专业的救援力量。在美国，上至联邦政府，下至各个市级政府，都有专业的应急救援队伍，这些救援力量在灾害救助中发挥主要作用。其中，联邦救援队伍被划分成12个功能小组，包括运输组、联络组、公共设施和公共工程组、消防组、信息计划组、民众管理组、资源和人力组、健康医疗服务组、城市搜索和救援组、危险性物品组、食品组、能源组等。这些不同的职能小组由一个或者多个部门牵头，履行各自的职能。各级地方政府也有自己的救援队伍与功能组，所有参加功能组的人员必须经过长时间的、严格的岗位培训，取得相应资格后方能上岗。培训内容随着时代的变化而不断更新，且实战演练在培训中占有相当大的比重。

（二）公民参与公共危机治理的规范与要求。

在公共危机治理的过程中，公民的力量起到越来越重要的作用，这种趋势还在继续发展，发达国家政府十分重视在公共危机中与公民的互动与协调配合，公民的参与也越来越制度化、规范化。

1.危机救助是公民的权利和义务。每一个公民都应该具有敏感的安全意识和扎实的危机处理能力，危机预防和应对不仅仅是个人的事，更是关乎国家、社会前途命运的事情，它是每一个社会成员的基本权利和义务。美国官方就特别强调，应急既是联邦政府和各级地方政府的责任，同时也是每个公民自己的责任，每个公民应该时刻做好面对公共危机的准备。日本在阪神大地震之后，其救灾体系也发生了较大的转变，在此之前，行政力量起绝对主导的作用，在此之后，国家行政力量、普通民众、企业、非营利组织等均发挥各自的优势和长处，共同构建起“自救”、“公救”、“共救”三位一体的救灾体系。相比之前的救灾体系，一般民众在救灾中的作用显然被加强了。

2.允许并鼓励公民参与公共危机治理全过程。西方国家有比较悠久的自治传统，政府鼓励社会自治，社会的组织化程度也很高。在救灾活动中，美国通过红十字会、教会、工商协会等基层组织，以及非政府组织、志愿者组织等参与到救灾工作中来，深入到灾害预防、抗灾筹备、灾害应对以及灾后重建和善后事宜等各个环节。这些团体的召集和培训都有专门的机构负责，按不同的需要和技能构成将各个团体安排到不同的事务中去。

3.公民参与公共危机治理意识的塑造与技能的培育。公民危机意识的培养是整个危机治理活动的基础，它与危机治理的效果是直接相关的，不论是公共管理者还是一般公民，都需要对其进行危机意识的培养和塑造。在对民众进行防灾教育时，内容的规范性是非常重要的，要具有有效性和针对性，因地因时因事制宜，并要循序渐进。以美国为例，其在建设“防灾型”社区的过程中，对由一般公众组成的“社区应急反应队”的培训就充分考虑了公众以及当地的实际情况。具体培训内容包括灾难预备、灭火、灾难医疗救护、轻度搜救和营救、灾难心理和搜救队的组织以及灾难模拟。日本在对民众进行防灾教育中特别突出全民危机意识、避险自救技能、互救技能以及心理应对能力等方面。全面系统的防灾救灾能力培养会使民众在应对灾害时沉着冷静，避免不必要的损失。

4.公众与政府力量的协调与配合。西方发达国家危机管理网络的一个特色是，工商企业类组织在危机管理中广泛参与，与政府建立起了良好的合作伙伴关系。政府在应对大规模公共危机的时候，不但需要调动手中所掌握的公共资源应对突发危机，同时需要整合各营利组织的资源来配合官方危机治理活动。[5]（p59-60）在重大自然灾害类公共危机的治理中引入公民组织的参与将有助于塑造组织的危机应急文化，并提升其自救能力；在危机预防、处理和灾后重建的过程中，提升政府的危机应对能力；通过建立危机状态下的社会资源调配机制，疏通公众与政府力量沟通的渠道。

三、日美经验对我国自然灾害类公共危机治理的几点启示

美国和日本在应对自然灾害类公共危机的过程中，逐步形成了自己的危机管理体制，其成果值得借鉴。我国政府可以在发挥自身优势的基础上，合理吸收公民力量参与公共危机的治理，并参照他国有益经验，构建具有中国特色的公共危机治理体系。

第一，保持并完善我国政府在公共危机治理中的主体地位。在重大自然灾害发生的初期，各国政府都不同程度地存在职能履行缺位的情况，从而导致损失加剧，这其中有主观原因，也有客观原因。美国和日本作为发达国家，政府在公共危机治理中的角色依然是处于主导地位的。那么，作为发展中国家的中国，国家或曰政府是十分强大的，社会相对弱小一些，相比美、日两国，我国政府在公共危机治理中的主体地位更是不可动摇的。

治理的主体在法律意义上或者理论上是平等的，但是在治理的实务中却并不是完全对等的，政府应该承担起领导者、组织者和决策者的责任。从我国历次在公共危机处理中的表现来看，应急救援阶段的优异表现受到国内外一致赞扬，但同时又表现出首尾偏轻的问题，即前期预防工作做得不到位，后期重建工作公民参与不受重视。因此，我国政府的主导地位既要保持，又要改进和完善。

第二，逐步树立有限政府的理念，在公共危机治理中引入多个治理主体。治理语境下的政府是有限的政府，作为具有全能政府传统的中国来说，认识到政府职能的有限性更具有标志性意义。西方国家的政府在公共危机的治理中是处于主导地位的，政府还可以动用军队等资源，但由于政府职能和资源的有限性，军队等在救灾活动中也只能起到辅助性的作用。有些国家对军队的运用是有很多限制的，实际的救灾案例表明，也并不是所有的军队在应对公共危机的过程中都是高效率的，因此，许多发达国家大力发展公众和社会组织的力量参与到救灾活动中来。在我国，军队在处理公共危机事件中的作用是巨大的，但同时我们也应该认识到军队的局限以及公众力量的快速崛起。在以后的政府工作中，应该努力破除政府万能的观念，着重强调对民间救援力量的培养，同时建立与之良性互动的作用机制。

第三，全方位提高公众应对自然灾害类公共危机的素质和能力。由重大自然灾害而引起的公共危机既是对政府管理水平的挑战，也是对社会综合实力的考验。公民所具有的危机意识、预防危机的能力以及应对危机的水平是迎接考验的基础和关键。[6]发达国家的常见做法是既培养公共管理者的危机治理意识，又下大力气培养公民的危机意识。在欠发达国家，我们常常看到的情况是，零碎的公民力量非但不能为危机的解除提供助力，反倒制约了公共危机治理能力的提升。因此，政府有必要、有责任通过宣传、培训、教育、实战演练等手段，全面提升公众应对危机的意识和处理危机的能力。

第四，政府应该在公共危机治理中与公众进行协调配合。重大自然灾害由于其破坏性巨大，影响范围广，单纯依靠政府力量，或者单纯依靠社会力量去克服都是不现实的。因此，只有将政府力量与公民社会的力量进行有机结合，方能发挥政府的最大效能和公民社会危机治理的潜力，将损失减到最小，并以最快的速度恢复重建。[7]日本和美国非常注重将公众的力量吸收到公共危机治理体系中来，应急救灾过程中政府和公众是良性互动的，这一方面确保了公众的知情权，另一方面也整合了力量和资源，实现了双方的优势互补，减少了应急失误，同时确保了公民参与的有效性。从我国的实际情况看，对志愿者的管理、引导、培训、协调、服务等各方面的工作还需要加强。

[1]刘超，胡伟.从卡特里娜飓风事件看政府公共危机应急管理[J].中国经济建设，2006，（l）.

[2]腾讯网新闻中心.飓风卡特里娜袭击美国[EB/OL].http://news.qq.com/zt/2005/hurricane/

[3]李维维.从汶川地震救灾谈政府危机管理能力研究[J].决策探索（下半月），2008，（5）.

[4]林宇.美国的灾害紧急救援管理[J].安全与健康，2003，（17）.

[5]张强，陆奇斌，张欢，等.巨灾与NGO：全球视野下的挑战与应对[M].北京：北京大学出版社，2009.

[6]王德迅.国外公共危机管理机制纵横谈[J].求是杂志，2005，（20）.

[7]史云贵.中国政府应对公共危机能力论析——以汶川大地震为研究背景[J].社会科学研究，2009，（3）.