试析大部制改革的几个预设性命题

景朝亮

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

一、引言

随着2007年十七大正式提出“实行大部门体制”的政策意向、及次年十七届二中全会通过“以大部制改革为重点的”政府机构改革草案，我国“大部制改革”的政策之窗（policy window）便被正式开启。约翰·金登认为政策之窗开启后并不表示将长期开启，相反，可能因种种原因被随时暂停、甚至关闭。[1](p170)而在我国公共行政学术界，有关大部制改革的论文自2008年来的发表量便数以千计，①中国期刊网http://epub.cnki.net/kns/brief/default_result.aspx，2012/10/20访问，单是以篇名为检索项输入“大部制”词条，就显示有1138篇文章充分显示了社会对大部制所给予的关注。随着十八大报告中再次明确提出“稳步推进大部制改革”的要求，今后大部制讨论的热情还将更加高涨。目前，有关大部制的愿景陈述主要包括“大部制将解决部门间协调困难、提高管理效率”、[2](p26-28)消除“机构重叠、职能交叉、政出多门”，[3](p99-105)有利于“职能整合、统一领导、运转协调、资源共享、结构优化”，[4](p56-62)同时，大部制改革还将“带动政府转型”。[5](p97-100)同时学者们也对大部制改革审慎地提出一些疑虑和批评，譬如，“大部制并非万能”，[6](p24-26)“大部制建设中的十大误区与问题”，[7](p60-63)“冷静看待大部制改革”[8](p12-15)等。在不同意见的碰撞中，关于大部制的描述和分析也在不断深入。面对大部制改革所出现的丰富的理论与实践问题，本文将从布卢明顿学派所提出的基本层面或元层面出发，对大部制改革的几个预设做一定的分析，希望为今后大部制改革的推进提供一些有参考意义的视角。

据布卢明顿学派的制度分析框架，围绕实际操作问题所做的分析，属于操作层面（operational level analysis）；对具体制度的确定及其效果所做的分析属于集体选择层面（collective-choice level）；而对于制度选择所依赖的因素及理论本身所做的分析，则可归于基本层面或元层面（constitutive level or meta-level）。[9](p139-140)若按以上分析框架，则目前大部制的讨论中，操作层面的分析居多。不过，由于“政策乃是内在理论的外现”，[10](p329)因而，大部制改革的成功推进势必离不开基础理论的支撑，倘若基础层面出现问题，则必然将影响改革政策的实际效果，所以，一定的基础性分析还是有价值的。

根据一些大部制改革的综述性文献，目前大部制改革所依据的因素或理由主要围绕以下方面：1）大部制改革呼应了我国经济社会环境的吁求；2）国际上通行大部制，大部制改革是大势所趋；3）大部制改革有利于纠正传统行政管理的缺陷；4）大部制改革有利于带动政府转型。显然，这些依据中突出地关注了现有问题、外部趋势、原有体制缺陷及预期的理想结果方面，但若以此作为大部制改革的基本理论，则似乎还稍显不足，且容易陷入“循环论证”，譬如，“为何要实行大部制？因为先前制度有问题而大部制可以解决之。那么，为何先前制度有问题？因为先前的制度没有实行大部制”等等。至于国际社会的外部经验，正如十八大报告中明确声明的，“不照搬西方政治制度模式”，所以，用“国际通行”作为我国大部制改革的基本理论显然不当，更何况制度决定论已经为学者所否定过了,譬如，普特南认为“制度绩效有很多强大的约束因素”。[11](p17)至于旧体制的弊端，其根源是什么？是因为机构设置而造成、还是其他？再说到经济和社会的吁求，则问题在于，社会诉求与大部制之间，是否存在线性因果关系？为什么社会要求大部制而不是其他？这样的理论问题，不一而足。而要理解这些问题，就要涉及对大部制改革进行元层面的分析。

据称目前较为通行的大部制定义为：“大部制就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，……并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权和执行权的分离等。”[12](p62-67)从这一定义中不难抽绎至少四个命题，即1）大部制将避免职能交叉、重叠、冗余；2）大部制将以行政效率为导向；3）大部制将实现职能统一协调；4）大部制将转变政府职能、利于市场化。显而易见，这种定义方法，其实已经饱含了浓郁的感情色彩，只阐述积极面，却没有消极面，那可能有两种解释：1）大部制没有消极面，但正如马基雅维利所说的那样，“革除一些弊端时总会有其他弊端出现”，①James M.Buchanan and Gordon Tullock，The Calculus of Consent:logical foundations of constitutional democracy，Liberty Fund,Indianapolis,1999.p.43大部制不可能没有消极面；2）另一面存在，但没发现或不想说。但无论什么原因，从理论角度看，对任何政策的认知只陈述一端未免失之片面，除非认定该定义并不能算理论意义上的界定，而属于某种倡导。但那样的话，像这些命题——“大部制改革将避免职能交叉、消除冗余、增进效率、改善协调、转变职能”等等，虽然富有感召力，却很像是西蒙所形容的“行政谚语”。[13](p140-153)如果实践中忽略这些命题的预设性，则在实践操作中便极易出现困惑和反复。因而，对大部制改革进行一些基础性的分析不但不是 “冗余”，而且还很必要。下面便尝试就以上命题逐一分析。②限于篇幅，本文只是选择较为突出的命题试做分析，并不表示涵盖全面。

二、分析

命题一：大部制将避免职能交叉、重叠、冗余。

这一命题有两层意蕴，其一，交叠和冗余是恶的，须要避免；其二，大部制可避免之。关于后者的问题，后面谈到职能协调时将详细提到。这里重点分析前者。

为什么交叠、冗余就是恶的？恐怕还需要具体分析。从词典对冗余的解释——“多余的、重复的、啰嗦的”③在线新华字典，http://xh.5156edu.com/html3/2663.html，2012-10-19访问——中可见到三个同义词的交叠使用，严格说来似乎也有冗余之嫌。而就大部制改革中的“改革”一词而言，“改”与“革”显然也是近义字的交叠使用。另外，在大部制的通行表述中，“职能相近、业务雷同”的措辞及“职能交叉、政出多门、多头管理”的描述等本身就有不少的交叠处。可见，冗余和交叠并不一定就是恶的。西方学者马丁·兰道也曾用一次飞行事故来阐述过“冗余”的价值：飞行中机长称方向舵出故障，飞机要迫降，但最后还是在乘客的惊恐中安全着陆了，大家认为侥幸；但经询问机长后，兰道才得知，原来机上备有冗余系统，当正式系统失灵时可起作用，冗余在此成为了系统安全和应变的保障。[14](p308-320)

在自然界，狡猾的兔子为防备不测会构筑三个巢穴；精明理财人不会“把鸡蛋放在一个筐里”；重要文件常要做多个备份，尽管有些备份未必用得着而显得冗余；而多中心治理理论的内核也在于增加治理主体的交叠，因为单纯的市场或政府手段都易失灵；物理学家哈里·奈奎斯特曾试图开发一种没有冗余信号的传输系统，但一直没成功，原因倒不是技术上做不到，而是因为消除冗余的纯粹系统更易出错、甚至崩溃。目前，这种冗余理论在信息科学（包括计算机科学）、自动控制、神经网络、生态学以及组织学等诸多领域的运用价值都在逐渐被认识。即便是论文作者，为了证明某个论点，通常也会用到交叠、冗余的论据反复论证，譬如笔者接下来就将对此做些补充论述。

最近，诺贝尔文学奖得主莫言感叹：“人世上的话，99%都是废话，都可以省略不说。”[15]虽有醒世之意，但又必须承认，所谓“废话”的标准其实并不绝对。例如，像“吃了吗”、“天气不错”之类的寒暄语虽无实际意义，但若认定其价值为零，则未免武断，因为对寒暄及节日中互发的信息而言，其价值本不在字面，更多是要用它来寄托人际的关怀和尊敬。若以为是“冗余废话”而摒弃，则交往中势必少了很多润滑，反而不利于社会资本的培养。

在企业界，由丰田公司开创精益生产管理方式（Just-In-Time），虽致力于“零冗余”，但其弊端也正在于此，由于在人力方面的苛刻精简，员工的士气与忠诚度大受影响；由于材料方面一味减少库存和战略储备，反而容易因关键备件供应不及时而让企业停机受损；而在质量控制方面，也由于有益消减所谓的冗余成本，让企业的质量风险增加，后来使丰田蒙受巨创的刹车门事件，就是为其过度消除冗余的做法所付出的代价。

至于我国的特色社会主义建设，其实也就是在传统社会主义观念中引入某些市场经济元素，若按“封闭僵化的老路”来思维的话，那么市场经济元素显然要被当作冗余的“尾巴”割掉的。但历史已雄辩证明，正是这种冗余，为经济社会增添了活力，反而是那种不许冗余的“一大二公”思维，违背了中国特色社会主义的要求。可见改革的一个前提就是要容许冗余。唯其如此，特区的窗口效应才能生发；唯其如此，曾以“托孤”方式兴起的小岗精神才能掀起中国农村改革的序幕。

此外，在实践中有些冗余似乎天然就难消除。兰道说：“若公共部门中为实现‘零冗余’而试图再提‘泰勒主义和科学管理原则’，则结果将重蹈过去‘乌托邦’之路，过去三十年，政府在消除繁冗方面投入很多，但无论是罗斯福和胡佛委员会激进的机构改革，还是后来持续的行政重组，结果都没有让繁冗与交叠实质性减少。”[14](p308-320)无独有偶，在我国“建国以来进行了多次机构改革，基本上都是沿着精简——膨胀——再精简——再膨胀的路线发展，成效甚微”。[16](p6)因此，“大部制改革消除冗余”的论断更像是一种行政神话。更何况，有很多公共部门的设置，非但不是要“消除交叉、重叠、冗余”，反而恰恰是为了增加“交叠和冗余”。譬如，在很多作者常常借以参照的某些市场经济较发达国家中，其立法机构多包含职能交叠的两院，目的无非是希望当某一立法系统出现失误时，另一立法系统可做防范和纠偏；同时麦迪逊所说的“辅助性预警”理念其实恰恰是要不同部门间出现权力交叉，甚至有观点认为，只有冗余的系统才是稳定和可靠的。[14](p308-320)

另外，冗余的判断标准也是模糊的。冗余与否难以明确量化，且冗余多涉及主观性，在面临机构撤并时更容易见仁见智；同时，冗余界定中的时间性也是重要变量，作为有限理性的人类，很多决策都带有试错性质，无论理论上“渐进调试科学”，[17](p181-191)还是实践中“摸着石头过河”，都在说明人的判断和选择常常因时而异，难有完全理性或绝对真理，尤其是面对未来时，很难确定哪些石头一定有用、哪些石头一定是冗余，而一定要坚持预设的话，难免出现“致命的自负”。

总而言之，所谓“零冗余”只适用于某种“完全理性、全知全能”的主体，假若人类承认自身的“有限理性”，则冗余势必就是一种必要的预警和备选。允许冗余才是理性之选，而追求所谓零冗余的努力，却脱离了现实约束，呈现出更多理想的色彩。有鉴于此，当大部制改革具体实施时，在“消除冗余、重复、交叠”方面，宜谨慎对待其定义，以防矫枉过正，结果导致冗余非但没有消除，反滋生更多的风险和弊端。

命题二：大部制改革将促进行政效率。

这一命题本身已预设了效率在行政中的“福音”地位（Gospel of Efficiency）。诚然，在社会主义市场经济大背景下，行政管理不讲效率不行，[18](p52)但这并不意味着“效率至上”，也不表示人们对效率的感知都相同。沃尔多说，“效率是一个相对的概念，其含义将随目的而不同。倘若要杀死一只熊，则步枪的效率显然高于食物；但倘若要这只熊活着，则对步枪效率的看法将截然不同”。[19](p202)“南辕北辙”的寓言也在告诉我们，撇开方向和价值判断的行动效率是没有意义的。古代召公曾告诫我们，错误政策的效率再高不过是“障之也”（《国语·周语上》），即“高效地”增添了障碍而已，不啻为逆向效率。所以说，“行政管理中讲究效率，就不能不考虑其方向上的规范性”。[19](p187)而单提行政效率的话，将难以明确是哪方面效率，周志忍提出大部制要提高“行政效能”的概念，似乎是希望在这方面有所突破。[20](p40-41)

从实践来看，由于行政会涉及政策的制定与执行，则行政效率自然就可分为决策效率和执行效率，与此相对应，公共行政学派曾提出一组概念，即决策成本和执行成本，前者是指为取得意见协同而付出的成本，而后者则是指一部分人的决策让另一部分承受的成本。一方面，决策成本与参与决策的人数成正比，理论上讲，当决策由一个人决定时，决策成本最低，而决策效率也将最高；反之，当全体成员决策时决策成本最高，而决策效率将最低。[21](p44-84)军事组织中，尤其在战争期间，为适应瞬息万变的战场情况要求较高的决策效率，于是，通常会要求较少的决策者人数，如中国红军的军事指挥小组就由三人组成，而“将在外君命有所不受”的古话，也是减少军事决策主体的写照。然而，军事决策的效率诉求，可否移植到行政决策中呢？即汉代刘邦所质疑的，“乃公居马上而得之，安事诗书？”对此，陆贾以“居马上而得天下，宁可以马上守之……夫差、智伯极武而亡”的雄辩做了反驳 （《史记·陆贾郦生列传》），陆贾的意思也就是说，军武中的简单决策风格并不宜沿用至公共行政决策中。另一方面，外部成本与参与决策的人数成反比，参与决策者越少，外部成本越大，执行效率也越低；相反，经过全体参与并同意的决策，理论上可让外部成本最低，达到最高的执行效率，但很难实现，更多的情况是需要进行权衡和交易。

可见，行政效率的含义并不单纯。如此，在大部制改革中对效率的促进，也应具体分析什么情况下增进何种效率。即便为了避免政出多门而追求决策效率，也未必能实现总效率的最优。布坎南和塔洛克曾建议将决策成本和执行成本叠加，形成一种互赖成本（interdependence cost），这种成本曲线将改变决策成本和执行成本曲线的单调性，而呈现出一种开口朝上的抛物线，该曲线的最低点即互赖成本的最低点，同时也将是行政总效率的最高点。这对大部制改革是一个有益的借鉴，即公共事务决策的参与部门或主体，固然太多不好，但也并不是越少越好，这中间应该有一个度，在部门精简、合并、整合过程中，过犹不及。雷恩曾用飓风灾害的处理为例，说明“集中决策导向的政府机构设置所带来的反效率”，[22](p396-397)20世纪90年代，受灾的佛罗里达州州长将求援报告发给联邦应急管理局后，该局一位审慎的工作人员以报表中某栏的填写不标准为由，将该表格通过邮政系统发回该州要求重填，而当这位州长修正了表格再返回联邦应急管理局时，减灾工作的反效率已经注定。

所以说，效率固然重要，但实践中效率的具体含义往往会受行政伦理、主观目的、机会成本、外部成本等多因素的影响，同时，还将受到时间的影响，例如拔苗助长的寓言就鉴别了眼前效率与长久效率的不一致。孔子当年就曾对身为莒父市长的子夏说：“无欲速，无见小利。欲速，则不达；见小利，则大事不成。”（《论语·子路第十三》）

另外，如果强调“效率至上”，将还难以绕开一个悖论，即公务行政人员会面临“私利性效率”和“职能性效率”间不完全吻合的情况。[23](p74-77)于是究竟私人效率至上还是职能效率至上就会成为问题。即便理想上会选择后者，但如何确保实践中不会出现偏离？对此若没有确定的解，则寄希望于大部制改革来促进公务效率的增进，效果上也将是有限的。

命题三：大部制改革将统一协调相近职能。

对这一预设的问题是，职能相近就应该统一、协调吗？加雷思·摩根曾介绍，生物大脑中有种奇特现象，即每个具体信息的记忆都可散布于整个大脑，造成大脑中出现很多职能相近的记忆细胞。根据斯坦福大学神经学教授卡尔·普利布兰姆的研究，由于记忆分布于整个大脑，从大脑任何部分都可复制成原型，而大脑中似乎也找不到明确的控制中心或控制点，大脑的不同部分似乎同时具备并实际履行数据储存和处理的职能，当科学家将老鼠大脑的90%都切除后，居然还能从迷宫中自由行动。生物大脑中的这种全息性（hologram）职能分布，有利于避免职能集中所带来的刻板和僵化。这便启发人们思考，组织是否也可像大脑那样运作，使之不要因为其中某部分职能的失灵而危害整个系统？相反，是否应该促成各部分职能的互相关照、补充乃至替代。[24](p75-100)也就是说，在职能方面不宜形成垄断，因为任何职能的“零替代”或“零竞争”都可能让其他部分乃至整个系统对其形成依赖，进而落入“依赖生发权力、权力滋生败坏”的泥沼。那样的话，相近职能在协调中，虽然可实现“政出一门”的愿景，但同样不能忽视次生的缺憾。

三国有句“既生瑜何生亮”的话，但我们知道，恰恰因“亮”的出现，抢了“瑜”的独角戏，从而成就了“一时多少豪杰”的绚丽图景；但后来，当诸葛亮的职能越来越集中、越来越难以被其他人分担、替代、制衡，而蜀国的不幸也就由此注定，孔明一死蜀汉即亡，一个重要原因就是诸葛亮塑造的职能垄断，貌似“鞠躬尽瘁死而后已”，实则是通过国家职能系于其一人的手法将蜀汉绑架，当他病死五丈原后，蜀汉似乎找不到一个可以替代其职能的角色，也就是说，诸葛亮营造的职能专属而非分属，反而让整个国家为之做了牺牲。至于“蜀中无大将廖化作先锋”的古语，更是形象地描画了职能分散性的贫乏所引起的尴尬。所以说，即便职能统一、集中和协调有其必要性，但也不能推论说，为此就可完全消除职能分散性与可替代性。

现实行政管理中，虽然相近职能经过整合集中后有利于避免部门间推诿或各行其是，但“相近职能”的含义较为含混。譬如有研究大部制改革的学者建议“将土地、林业、水利、海洋等主管部门的‘生态化’职能纳入‘大环保’管理体制中予以重构和完善”。[25](p73-75)若按这种大部制改革逻辑，职能边界将不断延展，不仅环保领域会提出“一切问题都与环保相关”的“大环保”理念，[25](p73-75)而且类似的“大商务、大建设、大农业、大交通、大能源、大保障、大文化、大科技”[26]等等概念也将同样出炉，那样的话，原本便于协调的大部制改革恐怕会变成部门权界和利益的争夺机会，这是需要注意的。

关于大部制改革，很多国家都存在“精简——膨胀”循环的怪圈，譬如前文提到的，美国也出现过“屡精简屡膨胀”的情况，这就带来了一个问题，即尽管历史上的“精简膨胀”循环历历在目，为何仍要继续这类努力？对此，齐明山的 “公共行政熵值效应”观念不妨作为一个理解的视角，即“公共行政组织系统是一个超稳定的封闭系统，如果它不进行自我调整、更新、改革或与外部环境进行输出输入的交换，必然走向衰败。要保持组织的活力，就要不断进行改革”。[31](p11-14)从组织本身来看，“官僚制组织会造成污染，使组织从有序发展为无序，从高能量变成低能量。要改变这种现象必须进行一系列的改革，而且要不断地进行改革才能保持组织的高能量”。[32](p10-14)换句话说，由于大部制改革属于官僚制范畴，而官僚制自身作为一个封闭系统自然会存在熵值积增的趋势，为避免因熵值过多而窒息组织活力，官僚制组织必须不断进行边界调整。从热力学定律来看，其目的就是在一定程度上打破系统封闭的局面，在动态调整中寻求组织负熵的增加。因而，精简、整合的官僚制系统时间长了，就改变为松散、膨胀的官僚制体系；反之亦然。如此，在这种循环往复中，负熵有望引入，整个官僚制便得以延续下去。如此看来，则大部制改革的预期效果中，职能协调的目的似乎倒在其次，更关键的战略意义，似乎就是让官僚组织处于一种恒动之中，在不断变革中实现“流水不腐户枢不蠹”的鲶鱼效应。从这个意义上看，所谓的“精简-循环-再精简-再循环”之机构改革模式，虽然一再被学者所诟病，但也应看到，正是在这些循环中，组织的“去熵”效果才得以在一定程度上实现，不过，这种循环的次数并非无限，如果组织机构的调整一直停留在形式上，最终将连“去熵效果”也难以达成，结果即使部门数量减少，大部制实现了形式中的职能协调，也不能实质性改变“人浮于事、官僚作风、形式主义、文牍主义、推诿扯皮、寻租设租”等问题的继续，同时，也将因大部制层级跨度加大而难以确保上级指导意见对具体问题进行协调的适当性。因而，大部制改革的关键既不在部制的大小，[33]也不仅仅在于职能的统一和协调，而在于尝试着突破官僚制的封闭性，提高政府与社会的交互性，在此基础上打造所谓“服务导向型”政府，[34](p53-561)而这将涉及下一节政府职能的转变了。

命题四：大部制将转变政府职能。

政府职能的问题，历来为学者们所重视。根据洛克和霍布斯的思想，政府的出现乃是为防范完全自由状态下“每个人对每个人的战争”，因而从本质上讲政府是一种“必要的恶”。人们之所以愿意让渡自己本有的某些自由和权利交给政府，是因为政府可以保护他们的生命、权利和财产，而这种保护也就是构成了政府的朴素职能。亚当·斯密为政府职能划定的圈子也突出了这一点，即保卫本国不受侵犯、保护社会成员的财产和人身安全及建设与维护公共工程和公共事业，此外，政府职能更多的扩展可能就会侵犯到个体的自由和权利，理想的政府就是守夜人角色，即“管得最少的政府是最好的政府”。类似中国古时的“无为而治”思想。①《道德经·第五十七章》：我无为，而民自化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民自朴。以及《论语·卫灵公》：无为而治者，其舜也与？夫何为哉？恭己正南面而已；《论语·为政》：为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。早期美国的政府职能仅仅限定在维护上帝赋予个人的生命权、自由权和追求幸福的权利方面，政府职能的简约，决定了政府机构的简约：联邦政府那时只有三个部，即国务院、财政部、陆军部，官员总共只有300名。而一百年后，伍德罗·威尔逊提倡政治行政两分，出发点就是对政府职能重新界定，明确政府“要做什么、如何做好”，[35]用二分法寻求行政的独立，并在此基础上拓展政府职能，为后来的行政国家打下了基础。随后，美国政府职能日渐扩大，到大萧条时代依据凯恩斯“国家干预经济理论”，让政府将行业救济、经济复兴和利益调整等事务也纳入政府职能范围。政府机构的规模随之膨胀。到20世纪90年代，联邦政府的内阁部已扩大到了14个，同时还有60多个所谓的独立机构。不过“小政府大社会”的有限政府观念，在美国一直有着深厚土壤，后来朝这个方向出现了不断的努力，如实践中里根的“政府瘦身”运动，理论上“政府掌舵而非划桨”及“政府服务而非掌舵”等范式的推陈出新，都在促使政府向服务职能回归。

在我国，传统的政府职能理念借鉴前苏联“全能型政府”模式，政府通过指令性计划和行政手段对经济和社会进行全面管理，不仅提供国防、治安及正外部性产品，且直接干预经济生产、控制社会及个人领域，更多地充当了监督者、管理者、控制者的角色，“不仅每出现一新的公共事务便须设一新部门，而且每出现一类新产品便须设一管理机构”，[36](p160)机构设置日趋细化和庞杂。改革开放后，政府逐渐由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，原先政企不分、政社不分、政事不分的现象有所改变。随着政府职能的转变，政府机构的数目也有了大幅减少，如国务院下属部委最多时曾高达100个，而从1982年到现在越来越少，到2008年仅剩27个。[37](p284-304)

顺便说一下，鉴于不少学者习惯从部委数量上作国际比较，例如“与其他实行大部制的发达市场经济国家相比，差距仍然较大，如美国只有15个，英国18个，日本12个，瑞士8个等”，[38](p88-89)特别强调“大部制是发达国家普遍采用的一种政府组织模式”，并以此作为制度移植的依据，认为“大部制有利于转变政府职能”，[39](p29-30)这种逻辑存在一个隐含问题，即究竟政府职能在先，还是机构设置在先？一般而言，是先有某种政府职能，才设置相应的机构，譬如先有计划生育的政策，才有计生委的编制；美国、瑞士等国没有计生方面的政府职能，则自然没有相应的机构。可见，大部制改革作为机构调整，也须以政府职能转变为基点，而不是寄希望于先实行了大部制而后政府职能随之转变，否则，就可能成为汤姆·帕尔默所批评过的那种机构设置误区：前苏联时，私有制尚未实行，但某些官员却渴望设立一个类似美国证券交易管理委员会的机构，因为他们觉得该机构好像就是确保资本市场得以产生和运作的前提。帕尔默说，这些官员采用了一个简单却谬误的逻辑：1）美国有证券交易管理委员会；2）美国有高度发达的资本市场；由此得出：3）美国之所以有高度发达的资本市场，是因为它有着证券交易管理委员会；由此再得出：4）假如俄罗斯要实现高度发达的资本市场，就必须首先建立自己的证券交易管理委员会”。[40](p208-209)类似地，我国实行大部制也应该基于我国的实际情况，而不能照搬国际经验，否则，也容易坠入以下这种逻辑谬误：

1）美国等实行大部制；

2）美国等是发达的市场经济国家；由此得出：

3）美国等之所以是发达的市场经济国家是因为实行了大部制，再由此得出：

4）假如中国实行了大部制将实现政府职能转型，进而成为发达的市场经济国家。

其间的推理悖谬很明显，比如，市场经济的发达与实行大部制是否存在因果关系；再比如，美国适用的情况是否可以照搬到我国？显然都是否定的，十八大已经明确阐述不能照搬西方的制度，因此我国实行大部制的基本理论和逻辑决不能停留在照搬层面，毕竟各国情况都大不相同。以中美为例，区别就很大：美国的州政府有较大的自治权，很多公共事务（包括州长人选）都由各州独立进行；我国则是单一制垂直管理方式，地方政府从性质上只是“中央在地方的代表，其权力来自中央政府的授予，并接受中央政府的领导与支配”，[36](p116)美国被托克维尔描述为“社团型国家”，[41](p896)许多公共事务可通过自发的公民结社取得较好解决；我国社会事务的“去政府化”不仅不现实，而且社会中的政府职能也越来越突出，比如“福利国家”、“社会建设”等目前都被纳入政府的职责范围；同时，美国人口3亿多，且属于联邦制系统，政府事务自然就比中国少很多；而中国人口13亿多，且采用中央集权制，在这些刚性现实差异下，无论大部制如何改革，我国的政府职能范围和机构数量都将不同于美国情况。因而，在政府职能取向、基本架构、人口特征、公民社会发育等存在重大差异的情况下，单纯从部制数目方面进行比较，其意义是很有限的。所以说，政府机构设置随政府职能定位而变化，若不能从社会利益与政府权力关系出发来界定政府职能、进而考虑政府机构设置，而只是停留在机构或制度设置层面，则应特别注意防止出现帕尔默所谓的一种 “外物崇拜”（cargo cult）效应。还应注意的是，职能转变意味着职能的增减，那么通过大部制要增什么、减什么将更具实质意义。“大与小并不是最终的目的，目的是如何更好地体现服务型政府的职能”。[33]

关于服务职能，毛寿龙教授曾指出：“服务一直是中国政府的施政原则，中南海新华门就写着‘为人民服务’。但在具体行政领域，往往缺乏相应的保障，便民服务停留在口头上，行政机关往往为了行政管理的方便，让公民和企业等社会组织疲于奔命”。[42](p15)可见，服务职能理念的接受、倡导及形式化调整是一回事；而服务职能的内化、实践与坚守却是另一回事。此外，即便“职能逻辑和组织逻辑有可能交叉并进”，形式上的调整有可能促成政府职能“集中即弱化”，[43](p90)但如果有些软的因素——如托克维尔所谓的“民情”（mores）、普特南所谓的“社会资本”（social capital）以及登哈特倡导的公民意识（citizenship）等——不能配套跟进的话，那么政府职能的实质转变将很难进行，而机构改革也将不仅侵蚀其基础，而且淡化其意义。所以说，希望只通过大部制改革即实现政府职能转变的论断，不过是一个预设的假定而已，否则，就像学者指出的那样，“周礼六官、秦汉三公九卿、隋唐三省六部及至清末前后三千年间，中国所执行的其实就是大部制”，[28](p20-22)但历史告诉我们那种“大部制”似乎并没有带来所谓的市场繁荣及服务型政府。可见，大部制的形式是单薄的，并不能决定政府职能的转型与社会的繁荣程度，相比之下，那种随着公民社会的发育、社会与政府的良性互动以及在此过程中政府对社会诉求的回应性增强，政府的职能才能切实转变，进而为大部制的推进提供扎实的基础。

三、结论

以上就大部制改革讨论中的一些常见命题试做分析，从中可以发现以下几点。第一，冗余、交叠作为一种行政现象，是不可能完全消除的，而且在很多情况下还有其独特的价值，甚至有时一定的冗余还是必要的。因而，消除冗余和交叠虽然号称是大部制改革的一个基本目标，但完全或过度否定冗余和交叠，似乎仍不具备可信的依据。在“消除冗余”的过程中应注意度的观念，因为，关于实效和冗余函数曲线并非单调增减，而是一个曲线，有其高点，“过犹不及”（《论语·先进》）。第二，效率在公共行政中固然是一个重点，但效率的意义不能独立存在，必然伴随特定的价值判断，因此不能以效率的绝对值来替代效率的方向意义，因此提到效率就不能不考虑“哪方面的效率”。就像多年前大学生张华因救落入粪坑的老人而牺牲，后来有人质疑该事件中的生命效率问题，似乎觉得张华用自己有学历的青春生命换取低技能的老朽生命，不符合效率观念；然而众所周知，张华的生命效率是用另外的价值天平来衡量的。可见撇开视角、方向或价值观而谈论效率，本身就是不健全的。而且，对行政效率而言，既包括决策效率，也包括执行效率，而这两者有时不能兼得，此外，效率还有不能拆解的主观色彩，即便是对于公共行政人员而言，在个人效率和职能效率之间，并不总是重合，尽管从理念上我们都可以轻松说个人效率应让位于职能效率，但实际中如何能实现并不是一件容易的事情。所以说，大部制提高效率的说法仍是待于细化的命题。第三，协调作为大部制改革的一个重点诉求，符合“分工精细化”情况下信息沟通的需求，无可厚非；然而，问题是随着大部制的实现，很多部门将会合并，从而使得部门内的层级加多或者部门内的平行机构加多。于是，又将衍生出两类问题：一类问题是层级变多后信息交流中的障碍加多，反而影响信息交流的速度和信度，既不利于公共事务的及时处理，同时还会遏制应有的积极创造的动力与灵活处理的活力，在某些情况下甚至还将由于决策层和执行层的过度疏离，导致脱离现实的决策出炉。另一类问题是机构内平行部门加多后，让原先的外部协调转为内部协调，但其实并不能实质性地减少协调壁垒；而且还将因为管理者控制幅度的约束，为便于控制和协调而出现中间层级机构的增加，如此则大部制在表面数目精简的背后，反而助添了机构膨胀的因素。此外还存在一个协调悖论，即协调者之所以希望协调，会假设其具备充分信息或无限理性，而实际情况是人都是有限理性、有限知识，如此则协调当中很可能会出现不同程度的不当协调，也就是说，协调不是没有代价的，一味的协调将损及某些重要的方面，譬如灵活应变的能力和创造的活力等，所以实践中对此不能不有所防范。第四，至于以大部制改革来实现政府职能转变的说法，逻辑缺陷显而易见，因为从先后关系上来看，一般是民情发育到一定程度上要求宪法层面对政府权力进行明确限定，继而规定或调整政府职能，然后会影响到具体政府机构的设置。如果反过来，假希望于机构设置来影响政府职能之类，则不免有些颠倒，或者还可能沦为帕尔默所谓的 “外物崇拜”（Cargo cult）心理，即由于对形式化制度的过度迷恋，反而忽略了实际影响事物发生的决定变量。因此，对于我国大部制改革而言，具体的机构调整只是布卢明顿学派所谓的“操作层面”，而“集体选择层面”政府职能的确定乃至“基本层面”政府权力的边界等问题将在更大程度上决定着大部制改革的实际走向。

最后，应该注意的是制度外因素。托克维尔曾很有洞见地指出，“促成美国繁荣的其实还并非美国的法规制度，乃是那些善于利用法规制度来创造繁荣的人”。埃莉诺·奥斯特罗姆也强调，“只有那些注重相互性与社会资本的人群才能实质性地收获制度之利”。所以，当人们“热情”地预期大部制改革的种种红利时，同样不能忘记的是，人的因素将最终超过制度因素，因为制度本身也是人创造的。所以说，大部制改革能否实现社会的期望，不但取决于政府将如何推进，更在于如何在社会有效参与的基础上实现政府和社会的权责界定。总之，大部制改革的推进中难免有利有弊，一方面固然不能因噎废食，但另一方面也不宜“一刀切”，同时，在追求预期收益时，不能忽略可能的弊害。关键要从实际出发分型辩证，如十八大报告所指出的那样“稳步推进”，而不是单凭某些预设性命题来决策与执行。

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