当代服务型政府社会治理模式的实践转向

郭晓东，黄建军

（南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210032）

一、导论

政府改革始终是社会治理的中心议题。随着社会发展步入后工业社会时代，人类在工业社会阶段所创造的管理型社会治理模式面临巨大挑战，不断涌现的新问题已经超出原有社会治理模式所能包容的范围。面对新的社会环境所具有的高度复杂性和不确定性，传统的管理型政府所依赖的管理方法和调控手段日渐式微，开明的政府开始致力于寻求新的治理模式。从20世纪七八十年代起，一场全球性的政府改革运动开始兴起，然而，经过多年的探索和实践，政府所面临的各种难题并没有得到实质性解决，即使形式上的解决也不完全是成功的。对传统治理模式修补性的改革不仅未能走出一条光明之路，反而将政府引入到更为深层次的危机之中。在全球化的推动下，发达国家所面临的后工业化的挑战已经蔓延到正处在工业化进程中的发展中国家，发展中国家需要同时应对工业化和后工业化的双重挑战。如何构建一种适应时代特征的新型政府治理模式，成为政府和社会共同关注的焦点。

由于旧的社会治理模式已经不能适应新的社会治理需要，西方国家从企业治理模式中推演出网络治理这一社会治理新模式，然而事实证明它是不成功的。随着改革的推进，中国也开始探索行之有效的社会治理模式，“20世纪90年代后期，关于服务型政府的理论开始悄悄地孕育”。[1]（p3）中国对服务型政府建设的探索路径是由地方到中央，自下而上地进行的。2004年2月，中央正式提出服务型政府建设的重大议题，标志着服务型政府建设最终被确立为中国政府改革的目标选择，并逐渐成为社会普遍共识。从现实层面分析，服务型政府建设不仅是政治议题上的一种政府改革目标，更为积极的意义在于其社会治理的实践转向。也就是说，它不仅是一种政府改革方向，更是一种社会治理实践。构建服务型政府首先需要坚实的理论基础为支撑，充分发挥其超越旧的社会治理模式、创新未来社会治理实践的独特优势。

二、西方政府社会治理模式探索

自19世纪后期以来，西方社会发展过程中的顽疾——经济危机表现出明显的周期性，每次经济危机都是社会秩序进入严重失序状态的最直接体现，而经济危机所导致的社会动荡必然引发社会各界对于政府治理与市场有效性的深刻反思，西方政府开始主动寻求社会治理模式的改革进程。

（一）以改革传统官僚体制为中心的社会治理模式改革。

西方政府改革重点聚焦于官僚体制及其弊端上。传统的官僚体制在形式合理性与实质合理性分离的过程中所造成的灵活性、正义性和公共性等方面的缺失几乎令其在社会治理实践中陷入绝境。特别是随着全球化扩张，影响社会发展的“因子”增加，政府面临治理环境复杂化、治理手段功能弱化的挑战。面对新的变化和挑战，管理型政府企图依赖传统官僚体制的常规组织形式应对新的变化，其结果除了不断地增加机构、扩大政府规模之外，似乎没有别的选项。而在传统官僚体制的内部，各级官僚只是社会这台复杂机器的一个零部件，缺乏主动性、积极性和创造性。在公民社会，任何具体的社会事务处理都被置于公众的聚光灯之下，因而官僚们的消极、被动、僵化、无效率、缺乏竞争力等方面的问题暴露无遗。面对传统官僚体制的弊端和缺陷，来自政府内部的、企业的、非政府组织的以及公民的责难和要求改革的呼声此起彼伏。如果说以往局部的、轻微的政府改革并没有引起世人关注的话，“经济大萧条”时期西方政府为纠正市场失灵而进行的深刻改革则无疑是20世纪重大改革之一。就实际效果而言，这场“革命”并没有使西方国家摆脱“资本主义总是在自由放任的自由资本主义和政府积极干预的国家资本主义之间交替变动”[2]（p16-139）的“宿命”，即便是在 20 世纪 70 年代新自由主义和新凯恩斯主义对峙时期，政府也没有真正从市场中退出来。其实造成这一问题的根本原因不在于官僚个体，而在于官僚体制强调片面的工具——目的合理性从而导致形式合理性和实质合理性的分离所造成的。

（二）以构建社会网络治理模式为替代方案的创新实践。

纵观西方国家的改革历史，其政府改革呈现出在层级制和市场之间“二选一”的明显特征。西方政府社会治理模式改革的逻辑就是要打破传统官僚体制，构建新的替代性方案。以“私有化”、“政府再造”为主旨的新公共管理运动说明西方国家的政府开始觉察到是时候该甩开包袱，重新上阵。新公共管理运动将政府的一些部门推向社会，将政府的一些职能交由社会来处理，从而诱发了20世纪末期全球性的“结社革命”，[3]（p4）具有组织性、非营利性、自治性和自愿性等特征的非政府组织如雨后春笋，纷纷涌现。在传统的管理型社会治理模式中，政府作为社会治理的唯一主体向社会提供制度安排，管理社会事务。而在后工业社会，管理主体多元化，非政府组织逐渐成为社会治理活动中非常活跃的参与者，并要求与政府一道进行社会治理。

西方国家在早期试图冲破官僚体制禁锢的路径是向市场学习，从企业管理模式中引申出社会网络治理模式。新生的适应于网络社会（network society）的治理模式——网络治理（network governance）为政府改革提供了新的选项。网络治理所强调的伙伴关系（partnership）具有很强的对于多元社会治理主体的包容性、对于多样社会需求回应的灵活性和对于分散化的社会资源的统合能力。网络治理并没有将其焦点“放在把工作简化成便于控制的官僚化的常规上，而放在为了促进知识创新而在非正式联结的组织之间建立起基于协同性伙伴关系的协调机制上”。[4]（p116-145）虽然网络治理模式作为新生事物经常受到质疑，但是作为一种替代性方案，它在某种程度上突破了以往改革设计对理性官僚体制进行修补或改良的思维，并且这种新的治理模式是面向未来社会治理实践的，即便它存在着诸多不足和缺陷，也可以在未来社会治理的理论和实践创新中加以发展和完善。令人担忧的是，如果这种新的社会治理模式拘泥于传统治理模式的思维，仍然试图通过政府控制行为来处理网络治理多元主体间潜在的合作关系，仍以形式平等而实质不平等的制度框架为基础，这必将严重破坏真正的、实质性的合作关系的生成，网络治理模式进一步发展和完善的可能性必将被扼杀于管理型社会治理模式的传统思维局限中。从实践效果来看，新型的社会治理模式并没有治愈经济危机这一顽疾，西方国家政府改革陷入失灵困境的事实已表明网络治理模式的不成功和令人担忧的前途。

三、中国社会治理模式改革探索

由工业社会向后工业社会的过渡性特征使发展中国家既要承担进行现代政府建设的任务，同时还要解决因这种建设与时代发展不相一致而产生的新问题。基于作为世界上最大的发展中国家的事实，中国政府改革不仅仅是要顺应改革开放的发展总战略，而且肩负着如何建设一个具有高度环境适应性和执政合法性的新型政府这一最为实际、最为核心的政治议题。

（一）重估中国行政机构改革。

从政府作为一种社会组织形态角度来看，中国在十六大以前的行政改革属于机构改革范畴。对于改革开放以来中国行政机构改革过程及成效的审视和评估需要辩证分析，切忌形而上思维，全盘否定政府改革的成绩。有人认为中国过去的政府改革“雷声大，雨点小”，就其实际效果而言是很不成功的，尤其是行政系统内部权力分配难以突破“一收就死，一放就乱”的怪圈。“对于历次改革一种常见的评价性描述：‘精简—膨胀—再精简—再膨胀的循环怪圈’便充斥着所有的话语，几乎成为对每次改革评价的一种相似定论”。[5]（p645）实际上，中国政府改革将目标定位在行政机构改革上，并造成这种循环怪圈，有其现实的根源。十六大以前，中国政府所进行的机构改革是技术层面的改革，更是政府行政体系中最为显眼的部分。从政府改革的结果来看，行政体系的主观结构系统和价值结构系统虽然也有所变化，但并没有进入实质性的改革阶段。所谓的机构改革“怪圈”实际上是这种片面性或技术性改革自然的逻辑结果，它不可能获得什么较大的成功。“但是改革成就是不可抹杀的，机构数和人员数虽然在每一次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期来看是一直在下降”。[6]（p279）这既是行政改革的成绩，也是进一步改革的动力。

（二）中国社会治理模式改革不能靠“拿来主义”。

针对中国社会治理模式改革的路径设计，有人认为中国现代化就是将西方国家现代化过程中所取得的成果，尤其是那些具有“先进性”的东西毫不保留地引进到中国来。按照这样的逻辑，政府改革就是要向西方国家学习，就是要建构理性官僚体制，而不论这种组织形式的实际效用如何。更有甚者主张，先引进来，出现问题之后再行改革。以上观点导致的结局只能是中国的行政改革永远都是跟在西方国家的后面跑，直至被彻底抛弃。中国社会治理模式改革的路径是“创新”，而绝不是仅仅“拿来”。

一方面，改革具有前瞻性。就改革本身而言，是没有现实模版可以利用或模仿的。有的国家或地区基于本国特定政治、经济、文化系统，结合其所处的时代背景开展的改革运动取得一定的成功。然而，如果不顾国情差异、时代背景和现实条件的改变，硬是机械地照搬照抄所谓的“成功模式”来对本国行政体系进行改革，很可能导致现实版“淮南为橘，淮北为枳”的寓言，其结果只能是失败。同时，改革不是追赶的，而是前瞻的。对于后发国家而言，受思维僵化的影响和与先发国家之间的差距所造成的心理压力，在判定一个政府或某个执政党是否具有优越性时就以能否赶上或超越那些走在自己前面的先发国家为基准，因而，追赶就被理解为获取优越性的有效途径。事实却是，一个真正具有优越性的政府或执政党，它必然是具有前瞻性的。改革是一个不断扬弃与优化的过程。改革的前瞻性体现在它能够通过不断地扬弃和优化找到更符合未来发展趋势的制度架构和社会治理模式，而不是把目光盯在别人所获得的所谓的成功经验之上。人类社会发展的优秀文明成果其最根本的意义在于它能够启迪未来，这种启迪是在人类不断的批判与创新中获取的。

另一方面，传统管理型社会治理模式具有先天性缺陷。中国行政改革需要借鉴西方社会治理经验，是否意味着可以直接将西方国家在工业化过程中所形成的管理型社会治理模式“拿来”用呢？答案是否定的。在后工业化社会，西方国家的管理型社会治理模式的内在缺陷和不足已经暴露。从周期性的经济危机就可以看出，西方国家的社会治理模式并没有能够完全解决发生在其社会治理实践中的问题，我们用这种有着严重内在缺陷的社会治理模式来解决我们国家的社会治理问题显然是行不通的。同时，如果我们试图强行先在中国建立起管理型社会治理模式的话，再在未来改革它的那些缺陷，中国将面临“在同一个地方跌倒”的悲剧。控制的思维容易使人的行为走上极端，凡遇问题都试图以控制的确定性应对不确定的变量，就会陷入到了全面控制的困境。有人会质疑，为什么西方国家的社会治理没有出现全面控制状态呢？按照管理型社会治理模式的基本逻辑和西方国家社会治理的实践，他们是试图这样做的，然而，成熟的市场和市民社会的存在与管理型政府的控制意图形成了强烈的对峙，并且最终在政府与市场的边界上角力，自由主义和凯恩斯主义的纷争已经证明了这一点。而中国是缺乏成熟的市场和市民社会的，中国的市场和市民社会首先要从政府那里获取构成元素并在政府所提供的宽松环境中“自觉”成长起来的，如果政府仍然是控制导向的思维方式——虽然这种控制已经从系统内部控制变为政府对市场的外部控制，那么，这很容易又使中国正在不断成长起来的市场和市民社会陷入新的全面控制的陷阱。

从上述分析可以看出，单纯从某一个点去开展政府改革，其成功可能性是极其低的，即使是按照某个经过“科学”设计的方案去推行这项改革，取得了成功，在社会治理实践中，也会很快就暴露出它的短暂性、权宜性和局限性。正是基于这样的思考，党的十六大以后，中国政府的改革从机构改革转向了管理体制改革。与西方国家不同，中国的政府改革是在政治与行政尚未完全分化的情况下进行的，改革的重点在于构建服务型政府。服务型政府是一种主体多元化、管理合作化的新型社会治理模式，是对西方社会治理模式的超越和创新。

四、服务型政府建设：从目标选择转向社会治理实践

当前中国经济社会发展呈现出工业化、后工业化需求共存的过渡性状态，后工业化程度仍处于初级阶段，而整个社会发展的主体还处于工业化的进程中。为适应这种特定的发展状态并基于未来社会发展的需要，中国政府将服务型政府建设作为目标选择，并将之运用于社会治理实践。应该说，服务型政府建设始于地方政府的社会治理实践，而随着这一目标上升为国家意志，又对地方服务型政府建设起到指导和推动作用。

（一）服务型政府建设需要强化理论支持。

在服务型政府建设的实践过程中，由于理论准备不足，政府改革出现了一些问题，特别是相关价值观念的缺失致使目标与现实脱节。如此一来，关于服务型政府建设实践效能的质疑声四起，虽然这种质疑是站不住脚的。目前，服务型政府建设才刚刚起步，其中不成熟的地方必然存在，抓住某项理论不成熟的方面而否定其总体性的实践面向，显然不符合辩证法的要求。更有人指出，在服务型政府建设当中，很多公共管理者并非是基于服务型政府理念而开展社会治理创新的，进而质疑服务型政府的服务价值理念在社会治理实践中的作用。我们不能排除当前少部分公共管理者对于服务型政府理念缺乏正确的理解，但也不能否定他们在进行社会治理创新过程中其行动所基于的一些基本价值理念。在实际的社会治理过程中，很多公共管理者已经意识到什么才是真正符合公众需要的，什么才是公共利益的具体体现，否则，就算他们有意识地想搞出点什么“政绩”来，也是徒劳的。服务型政府建设之所以受到质疑，其根源就在于我们虽然试图创新，却依然用旧有的思维或标准去评判它们，从而造成了严重的误读。

服务价值理念的缺失其中最为根本的问题就在它缺乏有效的、显性的制度设计。过去我们考察政府及其相关人员政绩的一个关键性指标是“GDP”的数量。为什么现在的公共管理者在谋求创新，建立个人“政绩”时，不再将此作为主要追求，而将关注点集中到了如何创新服务上呢？原因就在于人们不仅已经意识到“唯GDP至上”所带来的巨大问题，并正在试图解决它，更不容许这种情况继续恶化下去。作为处于社会治理实践前沿的公共管理者当然很快就会发现这种变化，并努力在这种变化中找到新的切入点。虽然部分人出于偏见将按照服务型政府的理念进行社会治理，并在实践中不断创新的公共管理者视为是“见风使舵”，我们更愿意说，他们是“识时务”的“俊杰”，因为他们发现了服务型政府建设理论中所包含的创新因子、时代特征以及优越性，并照此行动。

（二）服务型政府建设的实践创新。

当前，服务型政府建设走向社会治理实践仍处于不断完善、优化的过程中，新的社会治理模式和旧的社会治理方式共存于正在变革中的中国社会治理实践，一个真正符合服务型政府及其服务价值理念的制度尚未建立起来。应该说，在这种情况下，公共管理者是处在新的理念的引导和旧的制度框架下来面对高度复杂性和高度不确定性的社会治理实践的。服务型政府建设是面向社会治理实践的，它所面向的不是当前短期的实践——工业社会的社会治理需求，而是未来长远的实践——后工业社会的社会治理需求。一种政府改革理论，一项社会治理设计，绝不可能仅仅关注一些所谓的成功经验，仅仅面向行将过去的历史陈迹，它应当是符合社会发展需要的，应当是前瞻的，应当是经过审慎论证的，并最终能够经受得住实践和历史检验的。当前面向后工业社会及其社会治理实践的服务型政府建设，就是这样一种理论，一种制度设计，一种社会治理模式。

服务型政府建设就是要在全球化、后工业化时代背景下建设一个适应于社会治理新需求的为人民服务的政府，这是一项复杂的宏大工程。服务型政府建设所要建立的是这样一个政府，它必然包含着政府存在、运行以及社会治理活动的方方面面，它是符合后工业社会时代要求的社会治理新模式，因此，它必然要表现出其作为社会治理宏大议题的风范。为此，我们反对在政府改革进行到当前程度之后仍对政府部门进行闭门造车式的“机构”改革。面向社会治理实践的政府改革，应当把适应于社会治理实践的新要求作为组织结构、政府部门设置的基准，关注点是这种部门设置是否符合后工业社会合作治理的要求。我们反对将电子信息技术及其发展仅仅理解为电子政务或信息公开，以互联网技术为核心的网络化进程意味着一个新的世界——“虚拟世界”的生成，政府、企业、非政府组织、个人都将频繁活跃于这一世界当中。据此，仅将服务型政府建设理解为电子政务建设就显得有些狭窄了，虚拟世界的生成意味着政府社会治理活动的一个新场域。我们反对把公共服务与服务型政府混在一起，服务型政府的主体仍然是政府，而公共服务只是其一个重要职能。政府职能不决定政府的性质，反之，政府性质决定政府的职能，可以使政府的职能更加优化。应该说，服务型政府建设从提出到付诸社会治理实践，都是符合全球化、后工业化时代发展新要求的。

五、结语

人类社会处在新的历史进程中，西方社会的公共管理产生于高度复杂性和高度不确定性的时代，但在其产生的早期并没有面向后工业社会的社会治理实践，其意图是要对传统管理型社会治理模式进行修补，然而当这一改革运动意识到此种意图不可能实现之后，才将改革转到未来社会治理实践上来。西方国家自觉按照后工业社会的理论去进行社会治理模式的建构并没有走上服务型政府建设的道路，而是试图从企业治理模式中引出网络治理的新模式，这与西方国家成熟的市场经济和强大的福利国家有着密切的联系。显然，作为一种面向未来社会治理实践的探索，网络治理模式的未来前途并不明朗，其强大的生命力和指向多元主体平等合作的潜力正被扼杀于传统管理型社会治理模式的旧思维框架中。中国学者和中国政府根据自身实际和面向未来社会治理的需要，提出了服务型政府建设的目标选择并努力使之现实化。面对特定的时代背景，东西方国家依据各自的政治、经济、社会、文化等生态发展出各自不同的社会治理模式，最终这两者是否都将归于合作治理，有待于社会的共同努力。当前我们所要做的是在理论上不断完善服务型政府理论，积极推进服务型政府建设的社会治理实践。

[1]张康之.我们为什么要建设服务型政府[J].行政论坛，2012，（1）.

[2][英]卡尔·波兰尼.大转型——我们时代的政治与经济起源[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

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[5]臧雷振.“精简——膨胀”循环怪圈的终结[A].黄卫平，汪永成.当代中国政治研究报告[C].北京：社会科学文献出版社，2009.

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