宪法视野下的网络反腐初探

仪喜峰

（上海海事大学法学院，上海 201306）

新世纪以来，网络反腐已经成为学界的一个热门话题，与此同时，社会公众也愈益关注政府公共决策和行政执法等领域的问题，诸多涉及政府部门及相关人员的违法违纪事件，如南京江宁区房产局长周久耕“天价烟”事件、广西来宾市烟草局长“韩峰日记门”以及“房姐龚爱爱”事件，几乎都是通过网络渠道而“名扬”天下，进而被纪检和司法部门查处追究。网络反腐的速度之快、成效之著及影响之巨，是纪检司法部门和社会大众都始料未及的。就目前涉及网络反腐的学术成果来看，不同部门法领域的研究人员均对网络反腐有所研究，虽然大家的研究角度和关注重点各有侧重，但建构一个制度化的、承载正能量的网络反腐机制却是学界共同的目标。鉴于此，本文拟基于宪法视野，对网络反腐涉及的宪法问题及其蕴含的宪法意义予以初步探讨，以求教于方家。

一、网络反腐的宪法价值

（一）网络反腐的界定

2005年中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中强调：“加强反腐倡廉网络宣传教育，开设反腐倡廉网页、专栏，正确引导网上舆论。”2009年《党的建设辞典》新增了“网络反腐”的党务新词，“网络具有信息传递迅速、信息量大、受众面广等特点，并且集文字、声音和图像于一体，在廉洁教育的推广上有传统媒体无法比拟的特殊优势，通过网络公开腐败案例具有强烈的警示震慑作用。”上述界定可称得上官方的权威说法，从中我们可以认定，所谓网络反腐也即运用互联网的媒介和渠道对政府机关及其工作人员的行为予以监督，进而达到预防、遏制和惩戒腐败的效果。网络反腐的主体较为广泛，主要是社会公众和广大网民，当然也包括纪检、审计和司法等专门机关。网络反腐的模式相应地也有两大类：一是官方的反腐败举报平台；二是普通公民自己搭建、组织的反腐败网站。各种形式的网络平台对于网络反腐所起的作用不容小觑，原因在于民众日益将网络作为信息传播的放大器，自觉地通过各种渠道来行使参与政治和公共事务的权利，积极地对权力腐败进行监督制约。网络反腐有利于民众自由表达，能更为便捷和顺畅地释放民众的监督诉求，营造良好的舆论氛围，促进政府部门执政施政能力的提高，从而在党政系统内部减少并消除腐败的发生。

（二）网络反腐的宪法价值

在互联网和自媒体时代，网络反腐作为一种新型的监督方式，蕴含着积极的宪法意义，民众通过网络平台也充分地行使了自身的宪法权利。

首先，网络反腐是公民行使言论自由权的体现。我国现行宪法第35条明确规定了公民享有“言论自由”，这正是民众通过网络反腐的合法性基础和正当依据。治理腐败属于一种公共事务，或者说属于公共领域的事项，普通民众对此有自由发表意见的权利，正如德国著名哲学家哈贝马斯指出的那样，“公共领域意味着依靠话语交往形成公共舆论，使公共理性成为具有约束力的、文明的影响力”，人类的各种关系都要经过康德所说的“自己立法，自己遵守”的文化影响力的规制，公共领域所形成的公共舆论已经成为一种重要的权利，它凸显了宪法所保护的表达权利和言论自由，“私人要求公共领域反对公共权力机关自身，以便就……具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论。”

其次，网络反腐是公民落实宪法所赋予的监督权的积极诉求。现行宪法第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”据此，公民通过互联网或自媒体行使监督权，是落实宪法权利的积极举措。党的十八大报告指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力运行的重要保证。”在现代民主日趋电子化和网络化的时代，公民当然可以与时俱进地选择不同形式的手段和方法对政府予以监督，我们也可以认为网络反腐是监督权在网络环境下的发展和延伸，故其理应受到宪法和法律的保护。

最后，网络反腐是公众参与管理国家事务的有效渠道和途径。宪法第2条明确规定：“人民按照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”网络反腐的开启与运行，对于建设服务型和透明型的法治政府，对于落实政府信息公开制度，对于拓宽公民参与管理国家及社会事务都具有极为重要的宪法意义。民间网络参与腐败治理打破了原有的专门机关对贪腐信息的垄断，为官员拒腐防变提供了新的动力源泉。网络所带来的信息透明度，可以成为改变社会的力量。相比于举报这种层级式的传统监督方式，网络反腐因其快速迅捷和范围广泛，使政府部门及其工作人员不断经受社会公众的质疑与拷问，既促进了直接民主的有效实施，也加快了政府法治化的建设进程。

二、网络反腐的现实困境

（一）网络反腐法规不完善

网络反腐不能没有良好的法制环境，有了良好的法制环境，才能够推动网络反腐的有力进行。随着网络社会发展的日新月异，各种新情况新问题的层出不穷，其中暴露出来的问题亟需通过法律予以调整。然而，相对于快速发展的网络反腐形势，我国关于网络反腐方面的法律法规却远远不能适应当前网络反腐发展的需求。虽说我国已经制定了《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》等许多规范性文件，但是法律位阶不高，而且多从规制性角度出发，并没有对网民通过网络行使治理腐败的权利内容、行为模式及法律后果等作出明确规定。在这种情况下，宪法所规定的公民监督权就不能很好地应对新形势的需要。由于部门法尚没有对网络反腐作出相应的具体规定，故而缺乏操作性较强的执行标准和细则，更缺少程序性规定的指引。

（二）政府信息公开制度不健全

在保障网络反腐有效进展和公民监督权充分行使方面，政府的信息公开制度起着非常重要的作用。信息公开制度制定和实施的完善与否，对网络反腐和监督权的行使影响很大。虽说目前我国已经颁布和实施了《政府信息公开条例》，但是由于政府只能将其信息通过网络形式发布到各个官方网站上，公民通过上网的方式进行查阅、评论、提出建议，而且并不是所有的政府都能通过网络进行信息公开的，在我国一些基础设施或条件稍差一些的地区，就存在诸多现实困境，要么是政府机构信息公开不合理、内容不完善，要么是重视程度不够，不及时更新政府网站的信息，导致展现在网络上的信息大多是过时的；还有的政府信息公开网站上网络民意表达和监督窗口只是一个摆设，公民根本无法发表意见等。据统计，全国67.8%的网民不知道本地政府主要领导人的联系方式，比如热线、信箱、接待日等，有96.8%的网民认为网络舆论监督权的渠道和方式不畅通。

（三）网络信息具有片面性

网络反腐的主体具有广泛性，这是网络反腐的一大优势。但是由于网络反腐主体的素质参差不齐，比如说有些网民进行恶意诽谤，故意在网络上宣传他人的虚假信息，例如广东佛山市顺德区公安局副局长周锡开也被网友举报为“房叔”，称其拥有价值上亿元的住宅及商铺，妻子移民且涉嫌超生，但顺德区纪委对外通报称，未发现周锡开存在违纪违法问题。这就是网络信息片面性的典型表现。网络是一个无边界的信息交流对话的平台，既有真实信息，也有虚假不良的信息。在网络信息传播的过程中，并非每个人都亲临现场，也不是每个人对同一问题具有相同的理解力，每一次信息的向外扩散或多或少都会有一定程度的失真。而且，绝大多数公众对虚假信息缺少考证能力和判断力，会使得网络信息不具有完全地真实性。虚假恶意的信息会给社会带来负面影响，仅对这类信息进行验证就会耗费大量社会资源，同时无辜受害者及其家人的隐私权与生活宁静权也被打破，给他们的正当权益造成不同程度的损失。

（四）易引起网络暴力

网络反腐在倡导宪法价值的同时，也将不可避免的带来负面效应，某种改头换面的舆论暴力和网络特权也在悄无声息中如影随形地伴生。有的网友对某些事件发表言论，已经超越了正常理性，不仅在虚拟空间里对当事人进行道德审判，更有甚者对当事人予以现实生活中的处罚。再如，网民对未经证实的网络事件，在网上发表具有攻击性、煽动性和侮辱性的失实言论，造成当事人名誉损害；或者在网上公开当事人现实生活中的个人隐私，进行不当的“人肉搜索”，严重侵犯当事人的隐私权，对当事人及其亲友的正常生活造成侵扰等。网络反腐一般是匿名进行的，这就不能排除某些别有用心的人利用网络提供故意编造的假信息，损毁别人，造谣诽谤，无事生非等。这种恶意举报不但造成国家反腐制度资源的浪费和滥用，更会对被举报者造成伤害，并使网络反腐在某种程度上异化为打压对手的便捷工具，我们不能不警惕网络反腐被异化运用的网络暴力和以讹传讹的杀伤力。

三、网络反腐的制度建设与路径选择

（一）通过宪法引领网络反腐立法的完善

网络反腐必须在法律设定的轨道内进行，这是学界普遍的共识。就网络法律体系自身建设而言，目前我国需要对网络资源管理、网络主体的权利义务和网络功能利用等作出明确规定，要确保现行的网络秩序能够为公民网络参政提供一个健康和良性的渠道。

具体到网络反腐的制度建设，首先要从宪法层面思考反腐的法治问题。宪法是一个国家的根本大法，具有最高法律效力，它规定一个国家最重要最基本的内容。国外很多廉政建设成功的国家在宪法中都专门规定了国家公职人员的职责、任职要求，以及制裁腐败行为等内容，作为反腐败的指导思想和法律依据。有学者认为，随着网络反腐重要性和社会作用的提高，我国有必要在宪法中规定反腐的相关内容，给其他法律的制定提供依据和指导，因此建议在宪法的总纲、序言和分则中增加有关廉政建设和反腐败的条款。笔者认同反腐倡廉与宪法精神的融合性，但并不主张通过修宪方式来体现反腐的重要性，动辄修宪本身并不是一种最优的落实宪法精神和价值的作法，笔者主张在现有的制度安排和宪法框架内的完成正当诉求和意愿表达。仔细研读现行宪法条款，我们可以认为宪法第14、27条当中蕴含着反腐倡廉的精神，上述条款当中明确指出“国家厉行节约，反对浪费”；一切国家机关和国家工作人员应当“接受人民的监督，努力为人民服务”，“反对官僚主义”；并且我国的《行政监察法》和《审计法》在第一条中也都明确规定“促进廉政建设……根据宪法，制定本法”。因此，笔者认为，网络反腐的法治建设应当提升到宪法的高度来认知，但却不宜动辄修宪以满足该诉求。在宪法的引领下，我国应当尽快制定《反（或防止）腐败法》，以有效预防和惩治各种腐败行为。制定反腐败法，一方面突显党和政府惩治腐败的决心和执政为民的理念，另一方面，也可以更好地动鼓舞人民群众同腐败作斗争。印度、日本、文莱等国就曾制定专门的《防止腐败（贿赂）法》，堵塞防腐漏洞，严密反腐法网，减少犯罪机会，提高犯罪成本。

（二）推进政府信息公开

正如前文所说，政府信息公开制度的完善与否，对网络反腐的有效运作影响极大，而且信息公开本身也是落实公民知情权的重要举措。因此，一方面，我国应不断地完善和推广政府信息公开，通过建立电子政务公开制度等各种途径和措施，给广大网民提供便利，增加政府活动的透明度，使公民及时、有效的获得政府相关信息，建立严格的反腐败网络信息审查流程，避免因政府信息不公开导致政府内部暗箱操作等情形的发生；另一方面，要逐渐建立政府官员的财产申报、登记制度，使其财产收入公开透明，接受社会公众的监督；这样做不仅能防止官员腐败，还能防止一些网民对公务人员的恶意攻击，减少伤害。

（三）加强对网民及网站的管理引导

网络反腐离不开网民，但由于网民的文化素质、思想素质和道德素质参差不齐，会对网络反腐的效果产生一定的影响，尤其是网民通过网络酣畅淋漓地行使监督权时，往往容易突破宪法设定的公民监督权的界限，引发隐私权与知情权、监督权与隐私权、言论自由权的冲突，在这种情况下，就需要政府运用各种手段和方式对公众进行网络道德教育，宣传相应法律法规，让公众了解虚假宣传的法律后果，从而提高公众的法律素养。在提倡网民文明上网的同时，网站版主应及时疏导网络论坛中的情绪型言论，充分发挥“意见领袖”的正向作用，及时跟帖、主动导帖，善言规劝，与网友共同创建宽松自由、文明和谐的讨论环境。与此同时，要加强网站工作人员的职业素质，培养其辨别是非的能力和强化网站发布新闻的责任感，抵制歪曲信息的能力；各大网站还可以联合制定网民发帖的自律规范，让网民发表信息真实的帖子，对本网站的帖子予以相应审核，担当起对网民发布的内容进行审查和清理的责任，避免侵犯无辜人员的正当权利，避免引发网络暴力或群体事件，净化网络舆论环境，为网络反腐监督的发展拓宽道路，合法合理地反腐。

（四）网络反腐与传统反腐方式的有效互动

对于养在鱼缸里的鱼，鱼缸里的水是要定期更换的，否则鱼就会死掉。对于网络反腐，它所处的社会整体环境相当重要，文明理性的网络环境更有利于公民积极参与政治生活，也能更好地促进网络反腐的顺利进行。网络反腐相比于传统监督反腐方式来说具有效率快、更直接、隐蔽性好等优点，但也不排除网络暴力等负面影响，因此有必要将传统反腐方式和网络反腐结合起来，以营造一个良好的反腐环境，达到网络反腐和其它反腐方式的良性互动。传统反腐方式包括电视、报纸、新闻媒体等，因为传统媒体具有权威性、公信力，而这些恰恰是网络反腐所不具有的，所以要加强网络反腐和传统反腐方式的有效合作，才能保障公民监督权的实现，形成强大完善的舆论监督机制。

四、结语

网络反腐是近些年的新兴事物，已经对整个国家的反腐活动起到了相当巨大的作用。网络反腐的主体广泛性、速度迅捷性及对象确定性等特点，使其成为目前反腐倡廉的一条有效渠道。同时我们也要看到网络反腐存在的一些问题，为了使网络反腐走得更长远，我们要健全网络反腐的制度建设，修正网络反腐不合理不合法的地方，让网络反腐真正成为我国反腐倡廉的中坚力量，让公众的宪法权利真正得以实现。

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